Applicability of statutory incompatibilities to interim hospital managers: mandatory extension of hospital leadership bans to appointees exercising identical functions regardless of selection method

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.12.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/23.11.2017 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2209 din 10 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/23.11.2017, emis de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Agenţia Naţională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând, respingerea contestaţiei, cu consecinţa menţinerii ca temeinic şi legal a Raportului de evaluare nr. x/23.11.2017 al Agenţiei Naţionale de Integritate.

Recurenta-pârâtă susţine că prima instanţă a reţinut în mod nelegal că interdicţiile reglementate de disp. art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii urmează a fi aplicabile unei persoane care exercită această funcţie în urma promovării examenului sau concursului, în baza unui contract de administrare încheiat pe o durată de 3 ani, iar nu celor ce asigură atribuţiile specifice acesteia în baza unei delegări pe o perioadă de cel mult 6 luni.

Intimatul-reclamant şi-a exercitat funcţia de manager interimar şi de la momentul preluării, se bucură de toate drepturile conferite de aceasta, dar are şi obligaţia de a respecta toate îndatoririle pe care legiuitorul le-a stabilit, inclusiv regimul juridic al incompatibilităţii aplicabil noii funcţii deţinute.

A accepta interpretarea conform căreia regimul juridic al incompatibilităţilor se aplică numai persoanelor care ocupă funcţia în urma unui concurs şi nu se aplică celor care ocupă aceeaşi funcţie prin acte de delegare ar pune la îndemâna categoriilor de persoane vizate de Legea nr. 176/2010 un procedeu extrem de simplu de eludare a legii şi a aplicabilităţii sancţiunilor instituite de aceasta.

Incompatibilitatea instituită prin disp. art. 178 din Legea nr. 95/2006 nu este condiţionată de modalitatea de numire în funcţia de manager interimar, deoarece sunt esenţiale atribuţiile managerului, iar nu modalitatea de numire a acestuia, având în vedere că atribuţiile sunt identice.

Recurenta-pârâtă invocă şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, respectiv Decizia nr. 1409/05.04.2017, pronunţată într-un caz similar.

4. Prin întâmpinare, intimata-reclamantă solicită respingerea recursului ca nefondat, modul de interpretare de către recurenta-pârâtă a prevederilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 reprezintă o adăugare nepermisă la lege, în condiţiile în care, coroborând prevederile art. 178 alin. (1) cu cele ale alin. (4) al aceluiaşi articol, în forma în vigoare la data numirii în funcţia de manager interimar, rezultă că intenţia legiuitorului a fost de a impune adoptarea de măsuri de evitare a situaţiilor de incompatibilitate exclusiv managerilor selectaţi prin concurs.

Prin emiterea Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1374/2006, ce nu era în vigoare la data numirii în funcţie a intimatului, s-a suplinit lacuna legislativă primară aferentă prevederilor art. 178 alin. (4) din Legea nr. 95/2006.

În plus, arată intimatul-reclamant, în înţelesul Legii nr. 215/2011 şi al Legii nr. 393/2004, calitatea de consilier judeţean reprezintă o demnitate exercitată pe baza unui mandat acordat de alegători şi nu o funcţie.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Din actele dosarului rezultă că intimatul-reclamant a deţinut în perioada 04.07.2016 - 04.01.2017 funcţia de manager interimar al Spitalului de Pneumoftiziologie Roşiorii de Vede, concomitent cu funcţia de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Teleorman (începând cu data de 21.06.2012 - mandatele 2012 - 2016 şi 2016 - 2020) şi cu funcţia de vicepreşednte al Consiliului Judeţean Teleorman (în perioada 27.03.2014 - 05.05.2016).

Potrivit disp. art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu "exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate şi/sau indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică, cu respectarea prevederilor lit. b) şi alin. (6)".

Dispoziţiile art. 178 se regăsesc în cuprinsul Legii nr. 95/2006 în cadrul Titlului VII - Spitalele - Cap. III - Conducerea spitalelor.

Art. 176 şi art. 177 stipulează că spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică, funcţie ocupată prin concurs sau licitaţie publică, existând posibilitatea ca, până la ocuparea prin concurs a funcţiei de manager să fie numit un manager interimar pe o perioadă de cel mult 6 luni, prin ordin al ministrului sănătăţii, dacă spitalul public se află în reţeaua Ministerului Sănătăţii sau dispoziţie a Preşedintelui Consiliului Judeţean, în cazul reclamantului.

Aşadar, managerul şi managerul interimar fac parte din conducerea spitalelor publice, deosebirea constând în modalitatea de accedere la funcţie şi perioada pentru care se ocupă această funcţie.

Imediat după stabilirea conducerii spitalelor publice, legiuitorul a prevăzut la art. 178 care sunt incompatibilităţile funcţiei de manager persoană fizică, precum şi conflictele de interese.

Întrucât atât managerul spitalului public care a ocupat funcţia prin concurs, cât şi managerul interimar numit de preşedintele consiliului judeţean, exercită aceeaşi funcţie de conducere a spitalului, este firesc să li se aplice aceleaşi incompatibilităţi.

Astfel, nu există nicio raţiune juridică pentru ca managerul persoană fizică ce a ocupat funcţia prin concurs să nu poată, de exemplu, exercita o altă funcţie salarizată/nesalarizată/indemnizată, în schimb managerul interimar care este, de asemenea, conducătorul spitalului, să îi fie permis să exercite alte funcţii sau să nu se considere că se află în conflict de interese deşi se observă că acesta are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale.

Înalta Curte consideră că nu are relevanţă faptul că atribuţiile managerului interimar sunt stabilite de ministrul sănătăţii şi nu printr-un contract de management, deoarece acesta exercită, în principal, în vederea asigurării conducerii spitalului, aceleaşi atribuţii ca şi managerul ce a obţinut funcţia prin concurs.

Chiar dacă la nivel teoretic, ministrul sănătăţii, prin ordin, poate limita exercitarea de către managerul interimar a uneia/unora dintre atribuţii, aceasta nu înseamnă că managerul interimar poate, pentru o perioadă de 6 luni cât durează mandatul său, să deţină, de exemplu, o funcţie în cadrul unei societăţi comerciale care are relaţii patrimoniale cu spitalul la care acesta este manager.

Această situaţie este evitată numai dacă disp. art. 178 din Legea nr. 95/2006 sunt interpretate în sensul în care incompatibilităţile şi conflictele de interese privesc atât pe managerul persoană fizică ce ocupă funcţia prin concurs, cât şi pe managerul interimar.

Prin OMS nr. 1836/23.10.2007, în vigoare la data numirii intimatului-reclamant în funcţia de manager interimar, s-au stabilit atribuţiile managerului interimar al spitalului public în cuprinsul art. 1 pct. 1-35, de unde rezultă, contrar a ceea ce a susţinut prima instanţă, că atribuţiile sunt identice cu cele exercitate de managerul care ocupă funcţia prin concurs.

În ceea ce priveşte OMS nr. 1374/05.12.2016 şi publicat în M.Of. din data de 07.12.2016, acesta stabileşte atribuţiile managerului interimar al spitalului public, însă nu se aplică prezentei cauze, fiind emis ulterior numirii intimatului-reclamant în funcţia de manager interimar.

Deşi la art. 2 din ordin, se arată că managerul interimar are anumite obligaţii în domeniul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese, respectiv depunerea şi actualizarea declaraţiilor de avere/interese/cu privire la incompatibilităţi, aceasta nu are semnificaţia dată de judecătorul fondului, în sensul că numai de la data intrării în vigoare a actului administrativ, se aplică şi managerului interimar dispoziţiile referitoare la incompatibilităţi şi conflicte de interese, din cuprinsul disp. art. 178 din Legea nr. 95/2006.

Interpretarea instanţei de fond este greşită deoarece regimul incompatibilităţilor şi conflictelor de interese se stabileşte prin lege şi nu prin acte administrative.

Aşadar, dispoziţiile legale cuprinse în art. 178 sus-menţionat se aplică de la data intrării în vigoare a legii şi managerului interimar, neavând relevanţă că după aproximativ 10 ani de la apariţia legii, prin act administrativ, se stabileşte un alt termen în privinţa rezolvării stării de incompatibilitate a managerului interimar, 15 zile în loc de 30 de zile, cât prevede art. 178 alin. (4).

Faţă de acestea, Înalta Curte va constata că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit disp. art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 când a considerat că acestea nu se aplică managerului interimar.

Referitor la apărarea formulată de intimatul-reclamant, conform căreia dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 se referă la incompatibilitatea funcţiei de manager de spital cu alte funcţii, iar calitatea de consilier judeţean nu reprezintă o funcţie, ci o demnitate exercitată pe baza unui mandat acordat de alegători, Înalta Curte urmează să aprecieze că este nefondată.

Textul legal analizat se referă la alte funcţii salarizate/nesalarizate/indemnizate, iar disp. art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali stipulează că:

"în asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aleşii locali îndeplinesc o funcţie de autoritate publică şi sunt ocrotiţi de lege".

Aceleaşi dispoziţii sunt cuprinse şi în art. 25 din Legea nr. 215/2001, conform cărora aleşii locali îndeplinesc o funcţie de autoritate publică.

Cu privire la aplicabilitatea Deciziilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - nr. 54/2007, nr. 16/2008 şi nr. 53/2017, Înalta Curte observă că acestea au interpretat texte de lege referitoare la cumulul de către consilierii locali a pensiei anticipate/anticipate parţial cu indemnizaţia reglementată prin disp. art. 34 din Legea nr. 393/2004; a pensiei de invaliditate de gradul II cu indemnizaţia corespunzătoare funcţiei elective sau a indemnizaţiei de şomaj cu indemnizaţia de şedinţă.

S-a argumentat că indemnizaţia de şedinţă nu reprezintă un venit permanent, regulat şi, din acest motiv drepturile băneşti pot fi cumulate.

În cuprinsul Deciziei nr. 53/2017 completul competent să soluţioneze dezlegarea unor chestiuni de drept a făcut referire la Decizia nr. 742/2015 a Curţii Constituţionale, prin care s-a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 71 alin. (8) din O.U.G. nr. 108/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice.

Curtea Constituţională a arătat în considerentele deciziei, că indemnizaţia primită de consilierul local/judeţean nu poate fi asimilată cu indemnizaţia încadrată în exercitarea unor funcţii cu caracter de permanenţă, cum ar fi aceea de primar, senator sau deputat.

Astfel, se arată în continuare, activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă.

Considerentele deciziei Curţii Constituţionale trebuie privite în contextul analizării excepţiei de neconstituţionalitate şi se referă la caracterul sporadic al indemnizaţiei primite de consilierul local/judeţean, în funcţie de şedinţele la care aceştia participă.

Aceste aprecieri sunt făcute strict pentru a deosebi o activitate periodică de o activitate permanentă, remunerată cu un salariu în baza unui contract de muncă, civil sau de mandat şi nu pot contrazice dispoziţia art. 25 din Legea nr. 215/2001 şi art. 4 din Legea nr. 493/2004 conform cărora aleşii locali îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, astfel cum se arată şi în paragraful 17 al deciziei Curţii Constituţionale.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi admis, dispunându-se casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 2209 din 10 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 octombrie 2020.