Material liability for late administrative investigation: accrual date of statutory deadline and determination of damages awareness in public service

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 23 februarie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Juridică şi Inspectoratul General al Politiei de Frontieră, anularea Hotărârii Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nr. 134 din 24.09.2015 prin care i-a fost respinsă plângerea împotriva Hotărârii nr. 374103 din 26.06.2015 pronunţate de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, cu consecinţa anulării Deciziei de Imputare nr. 373405 din data de 23.04.2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2698 din 22 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesule active, astfel cum a fost invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne;

- a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Juridică şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră;

- a anulat, în parte, hotărârea nr. 134/24.09.2015 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, anume în ceea ce priveşte soluţionarea plângerii formulate de petentul A.;

- a anulat hotărârea nr. 374103/26.06.2015 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră;

- a anulat, în parte, decizia de imputare nr. 373405/23.04.2015 emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, anume în ceea ce priveşte suma de 3.825 RON imputată reclamantului A..

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 au declarat recursuri atât pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, cât şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursurilor, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, cu consecinţa menţinerii Hotărârii Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul M.A.I. nr. 134/24.09.2015, a Hotărârii nr. 374103/26.06.2015 pronunţată de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul I.G.P.F. şi a Deciziei de imputare nr. 373405/23.04.2015, ca fiind temeinice şi legale.

Motivând căile de atac exercitate în cauză, recurenţii-pârâţi susţin că, pentru a pronunţa sentinţa recurată, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că, în speţă, nu poate fi reţinută culpa reclamantului (în calitatea sa de inspector şef al I.T.P.F. Giurgiu care a dispus efectuarea cercetării administrative, singurul cu atribuţii stabilite de lege în acest sens) pentru neefectuarea în termen a cercetării administrative, acesta fiind astfel exonerat de la plata sumei de 3.825 RON ca urmare a anulării de către instanţă a Hotărârii nr. 374101/26.06.2015 - pronunţată de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul I.G.P.F., anulând în parte şi Hotărârea Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţiilor nr. 134/24.09.2015, respectiv Decizia de Imputare nr. 373405/23.04.2015.

Consideră că este greşit raţionamentul instanţei de fond conform căruia în actul de numire al comisiei era obligatoriu să se indice şi termenul de efectuare a cercetării administrative, ca urmare a faptului că doar comandantul unităţii era cel care a luat la cunoştinţă sau a constatat producerea pagubei, reclamantul fiind astfel absolvit de orice vină pentru depăşirea termenului stabilit de O.G. nr. 121/2008.

Astfel, la data constituirii comisiei de cercetare, odată cu intrarea în posesia înscrisurilor incidente în speţă, comandantul avea obligaţia de a stabili care este data producerii pagubei. De la data intrării în posesia documentaţiei, acesta nu mai poate afirma că nu cunoştea data sau condiţiile producerii pagubei.

Prin urmare, nu poate fi primită afirmaţia potrivit căreia, comandantul unităţii nu avea posibilitatea de a stabili care era termenul legal de efectuare a cercetării.

Aşa cum au arătat în faţa primei instanţe, la data de 15.03.2012, domnul B. a fost reîncadrat pe funcţia deţinută anterior, în baza sentinţei civile nr. 1974/12.12.2011 pronunţată de către Tribunalul Olt, devenită irevocabilă prin Decizia nr. 3367/12.03.2012 a Curţii de Apel Craiova, acestuia fiindu-i achitate şi drepturile salariale, alături de toate celelalte drepturi de care trebuia să beneficieze în perioada 03.08.2011 - 15.03.2012.

Sumele de referinţă i-au fost achitate prin OP în perioada 15.06.2012 -27.06.2012, motiv pentru care Inspectorul şef de la acea dată, respectiv reclamantul A., a dispus constituirea unei comisii de cercetare administrativă care să stabilească dacă efectuarea plăţilor constituie pagubă la nivelul instituţiei, respectiv care sunt persoanele vinovate de producerea acesteia.

Astfel, prin DZ nr. 153 din 07.08.2012 şeful I.T.P.F. Giurgiu a dispus constituirea comisiei de cercetare administrativă formată din C., D. şi E., ca urmare a achitării către B. a sumei de 15.404 RON reprezentând contravaloarea salariilor şi a altor drepturi de care ar fi trebuit să beneficieze, reactualizate, de la data concedierii şi până la data reintegrării efective.

Potrivit art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, comandantul sau şeful unităţii care a constatat sau a luat la cunoştinţă de producerea unei pagube dispune, în scris, de îndată, efectuarea cercetării administrative.

De asemenea, pct. 81 din Instrucţiunile MAI nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse arată că, prin data constatării existenţei pagubei se înţelege data când comandantul a constatat personal paguba, materializată în ordinul de zi pe unitate, data ordinului în rezoluţie de pe actele prin care i se sesizează existenţa pagubei sau data înregistrării la secretariatul unităţii a actului de sesizare, dacă a precedat ordinul de rezoluţie.

Din analiza celor prezentate, rezultă că şeful unităţii a luat la cunoştinţă de producerea pagubei la data aprobării ordinelor de plată şi înregistrarea acestora la secretariatul unităţii.

Având în vedere data de la care curge în speţa de faţă termenul de efectuare a cercetării administrative, concret 27.06.2012 (data efectuării ultimei plăţi), prin raportare la data înregistrării procesului-verbal de cercetare administrativă, respectiv 05.12.2012, rezultă că cercetarea administrativă este tardiv efectuată, pentru următoarele considerente: termenul de efectuare a cercetării administrative începea să curgă de la data de 27.06.2012, în acest fel termenul de finalizare fiind cel târziu la data de 27.08.2012, cu posibilitatea de prelungire conform dispoziţiilor art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998, în condiţiile existenţei unor motive întemeiate, precum şi a formulării cererii de prelungire anterior împlinirii termenului iniţial.

Cu toate acestea, deşi termenul iniţial se împlinea la data de 27.08.2012, cererea de prelungire a termenului de efectuare a cercetării administrative a fost înaintată către I.G.P.F., (prin inducerea în eroare a Inspectorului General al PFR în ceea ce priveşte termenul de la care a început să curgă cercetarea administrativă) la data de 13.09.2012, observându-se cu uşurinţă că la această dată se aflau în afara termenului iniţial de efectuare a cercetării, situaţie care conduce la tardivitatea efectuării cercetării administrative.

Consideră că susţinerile potrivit cărora data de 24.08.2012 reprezintă data achitării tuturor despăgubirilor, respectiv efectuarea unei plăţi în cuantum de 154 RON cu titlu de "actualizare cu indicele de inflaţie" nu este de natură a-1 exonera pe reclamant de la angajarea răspunderii materiale, atât timp cât în cauză cercetarea administrativă fusese deja declanşată, iar cu privire la momentul declanşării cercetării administrative la nivelul I.T.P.F. Giurgiu - 07.08.2012, raportat la succesiunea plăţilor efectuate (ultima fusese efectuată la 27.06.2012), aceasta din urmă este data care reprezintă atât motivul pentru care a fost dispusă constituirea comisiei de cercetare administrativă, dar în acelaşi timp şi data de la care începea să curgă termenul prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998.

În mod corect s-a stabilit prin Hotărârea nr. 374101/26.06.2015 faptul că cercetarea administrativă efectuată în cadrul I.T.P.F. Giurgiu a fost tardiv efectuată, pentru considerentele dezvoltate anterior, hotărâre care a fost menţinută în urma analizării plângerii de către Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul M.A.I., conform Hotărârii nr. 134/24.09.2015, cu consecinţa menţinerii Deciziei de Imputare nr. 373405/23.04.2015.

Membrii comisiei de cercetare administrativă, în momentul intrării în posesia documentelor ce au stat la baza dispunerii efectuării cercetării administrative de referinţă, în primul rând erau obligaţi să stabilească termenul legal de la care trebuia să curgă cele 60 de zile.

Astfel, chiar dacă dispoziţia privind efectuarea cercetării a fost emisă în data de 07.08.2012, membrii comisiei puteau şi aveau datoria de a stabili că în conformitate cu prevederile IMAI nr. 830/1999, termenul pentru efectuarea cercetării curgea, în realitate, de la data la care comandantul a luat la cunoştinţă de producerea pagubei, adică de la momentul achitării prin OP a drepturilor salariale către domnul B.. Chiar dacă dispoziţia privind numirea comisiei de cercetare administrativă a fost emisă ulterior momentului constatării pagubei, comisia de cercetare se afla încă în termenul de 60 de zile iar cererea de prelungire a termenului de cercetare ar fi fost formulată în termenul legal, de unde rezultă fără putinţă de tăgadă faptul că atât cererea de prelungire, cât şi decizia de imputare ar fi fost emise în termen de către comisie, respectiv comandantul unităţii.

Nu poate fi primită afirmaţia potrivit căreia membrii comisiei de cercetare, printre care şi reclamantul, nu ar fi vinovaţi cu privire la efectuarea tardivă a cercetării administrative.

În acest sens, suma imputată reclamantului, reprezentând cotă - parte din totalul pagubei este pe deplin justificată, fapt pentru care nu sunt motive care să conducă la anularea deciziei de imputare sau a hotărârilor ce fac obiectul prezentei cauze.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare în cauză, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate şi menţinerea sentinţei de fond, în esenţă, reiterând susţinerile din cererea de chemare în judecată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 12 iunie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine că recursurile declarate de pârâţi sunt nefondate, constatând cu titlu preliminar, că, deşi au fost formulate recursuri separate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acestea privesc aceleaşi probleme de drept, motiv pentru care vor fi analizate în mod unitar.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A. a solicitat anularea Deciziei de imputare nr. 373405 din 23.04.2015, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, a Hotărârii nr. 374103 din 26.06.2015, emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Inspectoratului General de Poliţie de Frontieră şi a Hotărârii nr. 134 din 24.09.2015, emisă de Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, aceste acte administrative fiind emise ca urmare a desfăşurării cercetării administrative cu privire la paguba materială produsă Inspectoratului General de Poliţie de Frontieră Giurgiu ca urmare a achitării sumei de 15.404 RON (reprezentând contravaloarea salariilor şi alte drepturi de care ar fi trebuit să beneficieze, reactualizate, de la data concedierii şi până la data reintegrării efective) stabilite prin sentinţa civilă nr. 1974/12.12.2011, pronunţată de Tribunalul Olt, deveniă irevocabilă prin decizia nr. 3367/12.03.2012 a Curţii de Apel Craiova, în favoarea lui B. (angajat al I.T.P.F. Giurgiu).

În susţinerea cererii, reclamantul a invocat motive de nelegalitate a actelor administrative contestate sub două aspecte: (i) motive de ordin procedural, privitoare la nerespectarea termenului de efectuare a cercetării administrative; (ii) motive privitoare la fondul raporturilor juridice ce au făcut obiectul cercetării, referitoare la neîntrunirea condiţiilor prevăzute de lege pentru atragerea răspunderii materiale a reclamantului.

Soluţionând cererea, instanţa de fond s-a aplecat, cu precădere, asupra motivelor de nelegalitate ce ţin de procedura cercetării administrative, pe care le-a apreciat a fi întemeiate, dispunând anularea actelor administrative contestate.

Analizând motivele de recurs formulate de ambii pârâţi din perspectiva criticilor comune încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate.

Raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate, astfel cum a fost reţinută de instanţa de fond, aceasta a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile legale şi a reţinut în mod corect nelegalitatea actelor administrative.

Principala critică de nelegalitate formulată de pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Ministerul Afacerilor Interne priveşte modalitatea de interpretare a prevederilor art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, potrivit cărora:

"Termenul pentru efectuarea cercetării administrative şi înregistrarea actului de cercetare este de cel mult 60 de zile de la data când comandantul sau şeful unităţii a constatat sau a luat cunoştinţă de producerea pagubei."

Aspectul litigios ce face obiectul prezentei analize se referă la data de la care se calculează termenul de 60 de zile, cu referire la momentul luării la cunoştinţă de producerea pagubei, pârâţii susţinând că acest termen curge, în speţă, de la data la care comandantul a luat la cunoştinţă de producerea pagubei, adică la momentul achitării prin OP a drepturilor salariale către B., pe când instanţa de fond a reţinut, în acord cu opinia exprimată de reclamant, că termenul curge de la data prezentării şi rezoluţionării notei-raport întocmite de contabilul şef prin care acesta era informat asupra plăţilor efectuate sau viitoare.

Înalta Curte reţine că, prin hotărârea nr. 134/24.09.2015, Comisia de Jurisdicţie a Imputaţiilor din cadrul M.A.I. a stabilit faptul că, potrivit sentinţei civile nr. 1974/12.12.2011 a Tribunalului Olt, B. a fost reîncadrat pe funcţia deţinută anterior concedierii şi că i s-au plătit drepturile salariale şi celelalte drepturi prin Ordinele de Plată nr. x/15.06.2012, nr. y/27.06.2012 şi nr. 1819/27.06.2012, data de 27.06.2012 devenind data constatării existenţei pagubei, respectiv termenul de la care curge termenul legal de efectuare a cercetării de 60 de zile.

În acest context, desemnarea comisiei de cercetare administrativă ce a avut ca obiect stabilirea împrejurărilor şi a persoanelor vinovate de producerea pagubei în patrimoniul Inspectoratului s-a dispus prin Dispoziţia inspectorului şef al I.T.P.F. Giurgiu nr. 153 din 07.08.2012, având ca act de sesizare nota raport nr. x din 06.08.2012, întocmită de contabilul şef al unităţii, prin care se aducea la cunoştinţa inspectorului şef faptul că pentru punerea în aplicare a sentinţei civile nr. 1974/12.12.2011 a Tribunalului Olt, definitivă şi irevocabilă, au fost plătite lui B. drepturile băneşti reactualizate pentru perioada cuprinsă între data concedierii (03.08.2011) şi data reintegrării efective (15.03.2012), respectiv sumele de 6.966 RON, 3.133 RON, 1.564 RON, 984 RON şi 2.603 RON, urmând a fi plătită inclusiv suma de 154 RON reactualizare a drepturilor băneşti cuvenite cu indicele de inflaţie din perioada menţionată.

Instanţa de fond a reţinut, pe de o parte, că pe această notă raport se identifică rezoluţia olografă a şefului I.T.P.F. Giurgiu, reclamantul A., aspect necontestat, ci chiar recunoscut de acesta, însă, pe de altă parte, a reţinut că reclamantul a contestat în mod expres faptul că ar fi semnat statele de plată şi ordinele de plată, invocate de părţile adverse, ca reprezentând momentul constatării existenţei pagubei.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, în baza art. 301 alin. (1) şi art. 302 alin. (2) din C. proc. civ., instanţa de fond a solicitat I.G.P.F. să indice identitatea persoanelor care au semnat actele de aprobare a plăţii drepturilor salariale cuvenite persoanei reîncadrate în funcţie, iar pârâtul a transmis la dosar o serie de dispoziţii zilnice ale şefului Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Giurgiu, înscrisuri având caracter "secret de serviciu", din a căror vizualizare s-au identificat alături de semnătura reclamantului A. şi semnături similare celor existente pe filele x verso şi 115 verso în confirmarea vizelor de aprobare aplicate pe statele nominale de plată, respectiv semnăturile comisarilor şefi de poliţie F. şi G., ambii adjuncţi ai şefului Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Giurgiu în cursul lunii iunie 2012.

Astfel, observând comparativ semnăturile menţionate, adică cea aparţinând părţii reclamante şi cele aparţinând celor doi adjuncţi ai şefului Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Giurgiu, prima instanţă a constatat că vizele de aprobare a statelor nominale de plată de la filele x (înregistrat la 17.08.2012), 113 verso (înregistrat la 15.06.2012) şi 115 verso (înregistrat la 26.06.2012) nu emană de la domnul A., câtă vreme semnătura de aprobare aparţine adjuncţilor menţionaţi.

În raport de aceste circumstanţe, în mod judicios a reţinut instanţa de fond că se infirmă poziţia procesuală a părţilor pârâte în sensul că reclamantul a luat cunoştinţă de prejudiciul produs în patrimoniul I.T.P.F. Giurgiu odată cu aprobarea statelor de plată şi a ordinelor de plată, atât timp cât acesta nu a aprobat personal statele de plată şi ordinele de plată menţionate, o astfel de decizie emanând de la adjuncţii săi, ci luarea la cunoştinţă de şeful I.T.P.F. Giurgiu a intervenit la momentul prezentării şi rezoluţionării notei-raport întocmite de contabilul şef al Inspectoratului prin care era informat asupra plăţilor efectuate sau viitoare, adică la data de 07.08.2012.

Înalta Curte constată că, în raport de data luării la cunoştinţă de pagubă (07.08.2012), termenul de 60 de zile se împlinea la 07.10.2012. Anterior expirării acestui termen, respectiv la data de 13.09.2012, inspectorul general al I.G.P.F. a dispus prelungirea termenului cu încă 60 de zile. Procesul-verbal de cercetare administrativă a fost încheiat şi înregistrat sub nr. x/5.12.2012, fiind, aşadar respectat termenul de 60 de zile de efectuare a procedurii de cercetare administrativă.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că a fost răsturnată prezumţia de legalitate de care se bucură actele administrative contestate în cauză, fiind neîntemeiate criticile formulate de recurenţi asupra soluţiei pronunţată de prima instanţă, judecătorul fondului pronunţând o soluţie cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material, fapt ce exclude incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră împotriva sentinţei civile nr. 2698 din 22 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2019.