Inapplicability of preliminary administrative complaint procedure to unjustified refusal of service in administrative litigation

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 06.12.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016 reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâţii Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, solicitând să se constate refuzul nejustificat al intimatelor de soluţionare a cererii de anulare şi retragere a licenţelor obţinute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iaşi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât şi pe traseul Iaşi - Piatra Neamţ - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11; să se dispună obligarea intimatelor la anularea şi retragerea licenţelor obţinute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iasi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât si pe traseul Iasi - Piatra Neamţ - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, precum şi obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii, invocată prin întâmpinare.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat Pentru Controlul În Transportul Rutier şi S.C. B. S.R.L., ca inadmisibilă.

A fost obligată reclamanta la plata către pârâta S.C. B. S.R.L. a cheltuielilor de judecată în cuantum de 3524,03 RON reprezentând bilete de avion, cazare şi onorariu avocat redus-1500 RON.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pârâta S.C. B. S.R.L..

3.1 Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs întemeiat pe motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei, soluţionarea cauzei pe fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată şi precizată, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că solicitarea din plângerea prealabilă viza în principal constatarea nelegalităţii obţinerii licenţei de traseu ca urmare a informaţiilor incorect furnizate prin documente, solicitare care nu se regăseşte în nici un act normativ sub condiţia unui termen de decădere, astfel că plângerea prealabilă formulată de reclamantă nu poate fi reţinută ca fiind tardivă.

În cazul de faţă, cele două instituţii, ARR şi ISCTR, au refuzat a-şi îndeplini obligaţiile, au înţeles să nu răspundă motivat la plângerea formulată de reclamantă, iar faţă de acest aspect instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii.

A mai arătat recurenta că motivarea instanţei este contradictorie, în sensul că instanţa reţine că, în ciuda susţinerilor intimatului-pârât, publicarea pe site-ul ARR a actelor administrative nu reprezintă momentul de la care se poate calcula termenul de 30 de zile, pentru ca, ulterior, să reţină că termenul se calculează de la 27.06.2014, data depunerii răspunsului la expertiză în dosarul nr. x/2013 al Curţii de Apel Iaşi.

Instanţa de fond s-a aflat în eroare admiţând excepţia inadmisibilităţii, obiectul plângerii prealabile şi al acţiunii introductive nevizând constatarea nelegalităţii unui act administrativ individual, pentru a se pune în discuţie un termen de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, iar în acest sens hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, dar şi cu reţinerea unor motive străine de natura cauzei.

3.2 Pârâta S.C. B. S.R.L. a declarat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea în parte a sentinţei, respectiv a soluţiei privind cenzurarea cheltuielilor de judecată solicitate de aceasta, urmând ca în rejudecare să fie admis în integralitate capătul de cerere privind obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, recurenta a arătat că a realizat prin avocatul său apărări laborioase în care a tratat pe larg chestiunile procedurale şi de fond generate de cererea de chemare în judecată, respectiv o întâmpinare de 12 pagini prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei de interes, excepţia autorităţii de lucru judecat, note de şedinţă de şase pagini pentru termenul din 24.10.2017, concluzii scrise de 12 pagini depuse la termenul când instanţa a rămas în pronunţare. Totodată, soluţionarea cauzei a avut loc după cinci termene, apărătorul fiind prezent la trei dintre acestea, iar cererea de chemare în judecată a fost respinsă prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii invocate de recurenta S.C. B. S.R.L..

Deşi cererea de chemare în judecată a fost respinsă, instanţa a cenzurat în mod netemeinic 2/3 din onorariul avocatului ales, reducându-l la 1500 RON.

Recurenta a concluzionat că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. în speţa de faţă, realizând o analiză superficială a importanţei cauzei, valorii acesteia, gradului de dificultate, volumului de muncă al avocatului şi calităţii acesteia.

4. Apărările intimaţilor

4.1 Intimata-pârâtă Autoritatea Rutieră Română - ARR a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat de S.C. A. S.R.L. ca nefondat.

În motivare, a arătat că instanţa de fond a respins în mod corect acţiunea ca inadmisibilă, reţinând că reclamanta a luat cunoştinţă cel mai târziu la 27.06.2014 de presupusele informaţii incorecte, dată de la care curge termenului în care avea posibilitatea de a formula plângere prealabilă. Reclamanta a formulat plângerea prealabilă la 20.01.2016, motiv pentru care în mod corect s-a dispus respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată.

4.2 S.C. B. S.R.L. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat de S.C. A. S.R.L. ca nefondat.

În motivare, intimata a arătat că recurenta a solicitat anularea unor acte administrative cu caracter individual adresate altui subiect de drept şi a formulat plângerea prealabilă cu depăşirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fapt ce atrage inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată.

A mai arătat că recurenta confundă lipsa unei soluţii favorabile demersului său în faţa celor două instituţii cu lipsa unui răspuns şi, practic, cu al unui refuz nejustificat de a i se răspunde la plângerea prealabilă.

A mai menţionat că primul capăt al cererii de chemare în judecată, cel privind constatarea refuzului nejustificat de a răspunde la plângerea prealabilă, este subsumat capătului de cerere privind anularea licenţelor, acesta fiind scopul principal al acţiunii, iar în privind celui de-al doilea, privind anularea licenţelor de traseu, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, plângerea prealabilă fiind formulată cu mult după împlinirea termenului prevăzut de normele legale.

4.3 Intimatul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de reclamantă, solicitând respingerea acestuia.

În motivare, intimatul a arătat că instanţa de fond a respins în mod corect cererea introductivă a inadmisibilă, apreciind că reclamanta a formulat plângerea prealabilă cu depăşirea termenului de 30 de zile impus de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâţilor Autoritatea Rutieră Română, Ministerul Transporturilor - Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier de soluţionare a cererii de anulare şi retragere a licenţelor obţinute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iaşi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât şi pe traseul Iaşi - Piatra Neamţ - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11; să se dispună obligarea intimatelor la anularea şi retragerea licenţelor obţinute de către S.C. B. S.R.L., pe traseele Bicaz - Iasi cod traseu 23841 cursa 1 si 2, cât si pe traseul Iasi - Piatra Neamţ - cod traseu 2337 cursele 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, precum şi obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată.

Acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Verificând sentinţa recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Aşadar, dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ tipic, ci şi în privinţa actului administrativ asimilat, cum este refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Înalta Curte constată că litigiul dedus judecăţii a fost determinat de refuzul autorităţii pârâte de a soluţiona favorabil cererea reclamantei S.C. A. S.R.L., având ca obiect anularea licenţelor obţinute de S.C. B. S.R.L..

Refuzul autorităţii, apreciat ca nejustificat de către recurenta-reclamantă, a fost exprimat prin intermediul adresei nr. x/30.06.2016 emise de Autoritatea Rutieră Română şi adresei nr. x/14.04.2016 emise de ISCTR, ca răspuns la cererea reclamantei S.C. A. S.R.L. nr. 1/26.01.2016.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, apreciind că în cauză lipseşte situaţia premisă, aceea a îndeplinirii procedurii prealabile, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) teza a II-a şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică şi efectele produse de Adresa nr x/30.06.2016 emisă de Autoritatea Rutieră Română şi Adresa nr. x/14.04.2016 emisă de ISCTR.

Cercetând conţinutul Adresei nr. x/30.06.2016 emise de Autoritatea Rutieră Română şi Adresei nr. x/14.04.2016 emise de ISCTR se constată că aceasta exprimă, în mod neîndoielnic, refuzul autorităţii publice de a soluţiona cererea reclamantei, înscrisul care îl conţine având natura unui act administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce poate fi atacat în condiţiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Deşi atât actele administrative tipice, cât şi actele administrative asimilate sunt supuse controlului contenciosului administrativ, există şi anumite diferenţe de ordin procedural în ceea ce priveşte solicitările adresate instanţelor de judecată de către persoanele vătămate.

Dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat şi "tăcerea administrativă"), acestea nu suportă o soluţie procedurală identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanţei de judecată, în principal, anularea actului vătămător. În cazul nesoluţionării în termenul legal a unei solicitări ("tăcerea administrativa") nici nu se poate vorbi de un înscris supus anulării, iar în cazul refuzului nejustificat, deşi există un înscris ce conţine exprimarea explicită a autorităţii de a nu soluţiona cererea, valabilitatea acestuia este analizată în cadrul acţiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorităţii la efectuarea prestaţiei ce i-a fost refuzată.

Înalta Curte reţine că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Astfel fiind, cum obiectul cauzei deduse judecăţii vizează un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o condiţie obligatorie pentru ca partea să acceadă la procedura judecătorească şi nu poate reprezenta un fine de neprimire al acesteia.

Prin urmare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă a solicitat ca instanţa să constate şi să sancţioneze refuzul pretins nejustificat de soluţionare a cererii sale, Înalta Curte apreciază că soluţia de respingere a acţiunii ca fiind inadmisibilă, fără a se mai păşi la cercetarea fondului cauzei, este greşită, criticile formulate de recurentă fiind întemeiate sub acest aspect.

În consecinţă, întrucât nu a fost soluţionat fondul cauzei şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În aceste condiţii, urmează a fi admis şi recursul declarat de S.C. B. S.R.L. prin care a solicitat casarea în parte a sentinţei, respectiv a soluţiei privind cenzurarea cheltuielilor de judecată solicitate de aceasta.

Înalta Curte reţine că problema cheltuielilor de judecată urmează a fi tranşată la soluţionarea pe fond a cauzei, având în vedere că, în speţă, prin casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, la instanţa de fond, cauza nu a fost soluţionată definitiv.

Rejudecarea cauzei presupune reanalizarea tuturor cererilor părţilor, inclusiv a celor privitoare la cheltuielile de judecată, acordarea acestora din urmă fiind într-o dependenţă strictă de soluţia dată cererii de chemare în judecată şi, după caz, a altor cereri incidentale sau conexe formulate în cauză.

De asemenea, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată în recurs, formulată de recurenta-pârâtă, urmează a fi avută în vedere de instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare, având în vedere că numai după soluţionarea pretenţiilor deduse judecăţii se poate şti care este partea care datorează celeilalte părţi cheltuielile de judecată, ca fiind partea căzută în pretenţii în înţelesul art. 453 din C. proc. civ.

Prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, acţiunea reclamantei nu a fost soluţionată şi nu a fost stabilită partea câştigătoare, nu a fost reţinută culpa procesuală, situaţie faţă de care instanţa de recurs nu se poate pronunţa asupra cheltuielilor de judecată în această fază procesuală, acordarea cheltuielilor de judecată putând fi analizată de instanţa de trimitere odată cu soluţionarea fondului.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de S.C. B. S.R.L. şi S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Va casa sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de S.C. B. S.R.L. şi S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 4715/2017 din 05 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 22 octombrie 2020.