Challenge to integrity agency’s conflict-of-interest report: inapplicability of general civil statute of limitations to evaluation procedures and definition of municipal mayor’s personal interest under local elected officials’ statute

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal prevalându-se de prerogativa conferită prin dispoziţiile art. 22 alin. (1) rap. la art. 24 din Legea nr. 176/2010, persoana evaluată solicită ca prin hotărârea ce se va pronunţa, funcţie de prevederile art. 18 punct 4 lit. a) din Legea nr. 554/2004, a se dispune constatarea nulităţii raportului de evaluare nr. x/01.03.2017 şi a tuturor actelor efectuate în lucrarea cu nr. x/13.11.2014 de către Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa civilă nr. 1872/CA/23.10.2017, Tribunalul Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială invocată prin întâmpinare şi şi-a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate în favoarea Curţii de Apel Braşov.

În faţa Curţii de Apel, reclamantul a formulat şi cerere completatoare a acţiunii, prin care a invocat excepţia prescripţiei extinctive a răspunderii administrative, arătând că în Decizia nr. 449/2015 Curtea Constituţională precizează că instanţa de contencios administrativ, cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, trebuie să verifice dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 78 din 11 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia tardivităţii cererii completatoare şi excepţia prescripţiei extinctive a răspunderii administrative, s-a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a protocoalelor de cooperare încheiate de ANI cu ANAF la 10.12.2008 şi respectiv cu Oficiul Naţional al Registrului Comerţului la 10.07.2008 şi s-a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 78 din 11 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal reclamantul A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

Recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluaer nr. x emis de ANI, precum şi obligarea intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a susţinut că sunt nelegale şi netemeinice considerentele sentinţei recurate, pentru următoarele motive:

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative a recurentului-reclamant, dat fiind că termenul general de prescripţie de 3 ani de la săvârşirea presupuselor fapte s-a împlinit, motiv pentru care se impune anularea Raportului de evaluare contestat.

Astfel, presupusele fapte de conflict de interese reţinute prin Raportul de evaluare contestat au fost săvârşite la datele 22.10.2013, 27.03.2014, 18.02.2013, 05.05.2015, 26.03.2013, 22.10.2013, termenul de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii presupuselor fapte împlinindu-se la datele de 22.10.2016, 27.03.2017, 18.02.2016, 26.03.2016, 22.10.2016.

In materia administrativ-disciplinară a evaluării conflictelor de interese, termenul de prescripţie a răspunderii este termenul general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, prevăzut de art. 2517 din C. civ., privitor la prescripţia extinctivă.

În susţinerea acestui argument, recurentul-reclamant a invocat considerentele Deciziei 449/2015 pronunţată de Curte Constituţională, care, în opinia sa, clarifică în mod expres toate aceste aspecte, şi care a fost contrazisă prin sentinţa recurată.

Asadar, în cadrul analizei privind legalitatea raportului contestat, aşa cum a reţinut şi CCR, instanţa de fond trebuia să verifice dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penală.

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la definiţia abaterii disciplinare a conflictului de interese. Abaterea disciplinară a conflictului de interese, în sensul art. 25 alin. (1) din Legea 176/2010, în cazul primarului este reglementată expres numai de art. 76, alin. (1) din Legea 161/2003 şi nu poate fi extinsă la alte situaţii sau prevederi legale aşa cum greşit a procedat instanţa de fond.

Astfel, având în vedere că recurentului-reclamant i se impută o faptă săvârşită în calitate de primar, în opinia recurentului, sunt aplicabile dispoziţiile legale privind conflictul de interese în cazul primarilor.

În contextul prezentării cadrului legislativ privind conflictul de interese în cazul primarilor, respectiv a enunţării dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, s-a susţinut că elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului sunt: emiterea unui act administrativ sau încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziţii, în exercitarea funcţiei şi emiterea actului administrativ, încheierea actului juridic ori emiterea dispoziţiei produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

Aceste elemente nu sunt întrunite în cauză, iar prima instanţă şi-a fundamentat raţionamentul juridic care a stat la baza pronunţării sentinţei recurate în mod greşit, pe alte prevederi legale, care nu sunt aplicabile în prezenta cauză, respectiv dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar ulterior pe dispoziţiile şi art. 75 din Legea 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, iar prin cele reţinute în cuprinsul sentinţei recurate instanţa a încălcat flagrant principiului legalităţii şi principiul interpretării restrictive a dispoziţiilor legale ce cuprind restrângeri ale exerciţiului drepturilor civile şi prevăd sancţiuni civile, conţinut de art. 10 C. civ.

Referitor la inaplicabilitatea art. 70 din Legea nr. 161/2003, a susţinut recurentul că în contradicţie cu cele reţinute de către instanţa de fond, aceasta nu conţine o definiţie a conflictului de interese ci o definiţie a situaţiei conflictului de interese, iar definiţia de la art. 70 nu se referă la abaterea administrativă care atrage răspunderea în această materie şi nu poate întemeia această răspundere.

În ceea ce priveşte inaplicabilitatea art. 75 din Legea nr. 393/2004, a arătat că din ansamblul reglementării cuprinse de Capitolul VIII rezultă cu claritate că art. 75 din Legea 393/2004 defineşte "interesul personal" pentru scopul Registrului de interese, pentru ca aleşii locali să ştie ce interese au obligaţia legală să declare public prin declaraţia privind interesele personale, iar nu în scopul definirii abaterii disciplinare a conflictului de interese, care este definită, aşa cum s-a arătat, de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003.

Sentinta recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, dat fiind că în cauză nu sunt întrunite elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului, prevăzut de art. 76, alin. (1) din Legea 161/2003, recurentul-eclamant neîncheind un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru fiica sa.

Reiterând elementele constitutive ale conflictului de interese în cazul primarului potrivit art. 76, alin. (1) din Legea 161/2003, referitor la condiţia încheierii unui act juridic, a susţinut recurentul că actele decizionale care ar putea da naştere pretinselor foloase materiale pentru acesta sau pentru fiică sunt Hotărâri ale Consiliului Local Buneşti, din care primarul nu face parte.

Or, deşi acest aspect este reţinut şi în sentinţa recurată în sensul că proiectele HCL nr. 61/22.10.2013, HCL nr. 18/05.05.2015 nu reprezintă acte administrative, în înţelesul dat de art. 1it. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci reprezintă operaţiuni administrative, prealabile şl obligatorii pentru adoptarea actelor administrative emise, de consiliul local (...), în mod eronat, s-a constatat în sarcina recurentului-reclamant un conflict de interese motivat de faptul că "împrejurarea că reclamantul, în calitate de primar, a iniţiat proiectele de hotărâre ale consiliului local şi a întocmit expunerile de motive, iar, ulterior adoptării acestora au încheiat atât el cât şi fiica acestuia contracte de închiriere a unor suprafeţe din păşunile comunale, după cum fiica lui, în baza unui proiect de hotărâre pe care tot el/-a iniţiat şi semnat, devenind hotărâre de consiliu local, şi a unor avize favorabile de el semnate, a obţinut o autorizaţie de construire a unei pensiuni agroturistice (..)".

Mai mult decât atât, în conformitate cu art. 45 alin. (6) din Legea 215/2001, primarul are dreptul de a propune proiecte de hotărâri. Pentru a putea fi dezbătute în cadrul şedinţelor Consiliului Local, aceste proiecte de hotărâri trebuie să fie însoţite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, iar uterior, în cadrul şedinţelor Consiliului Local, Proiectele de hotărâri ce se află pe ordinea de zi se analizează şi se supun la vot, putând fi respinse sau admise.

Având în vedere toată această procedură reglementată de Legea 215/2001, rezultă, în mod evident, că simpla întocmire şi semnare a unui proiect de hotărâre a Consiliului Local nu produce efecte juridice, doar prin aprobarea în cadrul Consiliul Local, actul administrativ al hotărârii, ia naştere şi produce efecte juridice.

Prin raportare la prezenta speţă, în mod evident nu se poate reţine incidenţa unui conflict de interese motivat de faptul că recurentul-reclamant a întocmit Proiecte de hotărâri ale Consiliului Local.

Referitor la condiţia existenţei unui folos material prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, s-a susţinut că recurentul-reclamant nu a încheiat un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru fiica sa, precum şi faptul că în cuprinsul raportului de evaluare nu s-a identificat în concret presupusul folos material şi cuantumul acestuia, condiţie esenţială a existenţei conflictului de interese.

Totodată, referitor la condiţia existenţei unui folos material, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, acesta nu există niciunde în cuprinsul Raportului contestat nefiind identificat în concret presupusul folos material şi cuantumul acestuia, în concluzie nefiind îndeplinită o condiţie esenţială a existenţei conflictului de interese.

Sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât instanţa a apreciat în mod eronat, prin aplicarea greşită a legii, că actele efectuate de pârâta ANI în lucrarea nr. x/13.11.2014, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/01.03.2017, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt întocmite în mod legal, deşi acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010.

În acest sens, a susţinut recurentul că până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate si invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Or, pârâta ANI a transmis adresa prin care îl invita pe recurentul-reclamant să depună un punct de vedere la data de 21.12.2016 (pag. 2 din Raportul contestat), însă, aşa cum chiar aceasta precizează în cuprinsul Raportului contestat, a solicitat şi recepţionat date şi informaţii cu privire la recurent înainte de această dată.

Astfel, din documentaţia ce a stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, rezultă faptul că ANI, pe lângă informaţiile primite de la Primăria Buneşti, AJFP Braşov şi ONRC, a solicitat şi primit date şi informaţii cu caracter nepublic de la Camera Notarilor Publici Braşov, Consiliul Judeţean Braşov, APIA - Centrul Judeţean Braşov, Registrul Asociaţilor şi Fundaţiilor, informaţii care nu se circumscriu dispoziţiilor Legii nr. 554/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, în sensul art. 2, instanţa de fond neanalizând în întregime argumentele invocate de recurent.

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în faţa ANI, Raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă şi evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

A arătat recurentul că, în conformitate cu art. 8 alin. (3) din Legea 176/2010, printre principiile cu respectarea cărora se desfăşoară activitatea de evaluare a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese se numără şi acela al respectării dreptului la apărare al persoanei evaluate. Pentru a se respecta acest principiu, legiuitorul a dispus că raportul de evaluare întocmit de ANI trebuie să cuprindă, printre alte elemente, punctul de vedere al persoanei evaluate (art. 21 alin. (3), lit. b) din Legea 176/2010), în opinia recurentului, apărările exprimate prin acesta trebuind analizate de ANI şi înlăturate pe bază de argumente, acest drept trebuind să fie efectiv chiar în faza procedurii administrative, ca o garanţie împotriva întocmirii în mod abuziv a unui raport de evaluare.

Sentinţa recurata este pronunţată cu aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara.

Cu privire la acest aspect recurentul-reclamant a susţinut că procedura de evaluare a conflictului de interese, prevăzută de Legea 176/2010, în baza căreia a fost emis Raportul contestat, încalcă legislaţia Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara şi alţii, solicitând instanţei naţionale de recurs să facă aplicarea principiilor efectului direct şi efectului util al dreptului Uniunii Europene şi să lipsească de efecte juridice această procedură şi, drept urmare, să caseze sentinţa recurata şi, în rejudecare, să anuleze Raportul ANI emis în urma desfăşurării procedurii lipsite de efecte juridice ca fiind nelegal, lipsit de efecte juridice.

Astfel, în opinia sa, hotărârea Curţii pronunţată în cauza Bara se aplică şi în prezenta cauză având în vedere că, astfel cum rezultă din raportul contestat, în scopul soluţionării lucrării, ANI a solicitat şi a primit date cu caracter personal ce-l vizează pe recurentul-reclamant de la Primăria Buneşti, AJFP Braşov şi ONRC, Camera Notarilor Publici Braşov, Consiliul Judeţean Braşov, APIA - Centrul Judeţean Braşov, Registrul Asociaţiilor şi Fundaţiilor.

Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele cuprinse în legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum şi a legislaţiei naţionale de implementare a Deciziei sus-amintite, în speţă Legea 176/2010.

Referitor la caducitatea Deciziei 2006/928/CE şi a legislaţiei naţionale de implementare, Legea 176/2010, concluzia recurentului în urma acestei analize este că Decizia MCV nu se poate încadra, nu se regăseşte între competenţele Uniunii post-Lisabona, fiind, în consecinţă, caducă, începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Aceeaşi sancţiune loveşte şi legislaţia de implementare, care nu poate continua să producă efecte după ce legislaţia principală a devenit caducă, în baza principiului general de drept potrivit căruia încetarea efectelor actului principal atrage încetarea efectelor actelor accesorii (resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis).

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Prin întâmpinare, intimatul ONRC a susţinut, în esenţă, că informaţiile despre datele înregistrate în registrul comerţului sunt comunicate de către Oficiul Naţional al Registrului Comerţului reprezentanţilor Agenţiei Naţionale de Integritate în temeiul unor solicitări formulate în mod expres în acest sens, conform legii.

Cu privire la acest aspect a arătat că informaţiile despre datele înregistrate în registrul comerţului au fost comunicate, în temeiul prevederilor legale în vigoare, ca urmare a adresei Agenţiei Naţionale de Integritate (ANI) nr. 50.909/G/11/15.12.2014, nu în baza Protocolului nr. 105.683 din data de 10.07.2008.

Din analiza textelor legale enunţate în cuprinsul întâmpinării, rezultă fără echivoc că Protocolul cu nr. 105.683 (alocat de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului), respectiv cu nr. 18/SG (alocat de Agenţia Naţională de Integritate), ambele din data de 10.07.2008, având ca obiect asigurarea accesului gratuit al Agenţiei Naţionale de Integritate la informaţiile privind datele înregistrate în registrul comerţului computerizat, prin serviciul B. al Oficiului Naţional al Registrului Comerţului a fost încheiat în condiţii de legalitate.

Pentru aceste motive a solicitat menţinerea dispoziţiilor sentinţei nr. 78/11.05.2018 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2017, prin care s-a respins ca inadmisibila excepţia de nelegalitate a Protocolului cu nr. 105.683 (alocat de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului), respectiv cu nr. 18/SG (alocat de Agenţia Naţională de Integritate), ambele din data de 10.07.2008.

4.2 Intimata-pârâtă ANI a formulat punct de vedere cu privire la întâmpinarea intimatului-pârât ONRC, solicitând respingerea recursului formulat de reclamant şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate, susţinând că, în mod corect,instanţa de fond a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Protocolului de cooperare încheiat între ANI şi ANAF la data de 10 decembrie 2008, în raport de prevederile art. 4 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, protocolul nefiind un act administrativ în sensul acestor din urmă prevederi.

4.3 Intimata-pârâtă ANI, prin întâmpinarea formulată la recurs, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentiţei recurate, precum şi a raportului de evaluare contestat, considerând că nu îşi găsesc aplicabilitatea motivele de casare cuprinse în art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., indicate de către recurent, în cererea de recurs, aceasta fiind formulată în mod neîntemeiat.

Astfel, a susţinut intimata-pârâtă că recurentul a invocat formal motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., neformulând critici care să se circumscrie acestor dispoziţii.

Cu privire la prevederile dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă a susţinut că acestea nu sunt incidente în cauză, după cum urmează.

Referitor la prescripţia răspunderii administrative, intimata a susţinut că termenul de 3 ani nu îşi are aplicabilitatea în speţă, unde raportul de evaluare a constatat o stare de conflict de interese, reţinut în perioada deţinerii mandatului de primar de către reclamant, urmare a unei proceduri de evaluare demarată tot pe parcursul deţinerii mandatului, răspunderea administrativă şi eventuala prescripţie a aplicării sancţiunii nefăcând obiectul prezentului dosar.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului-reclamant privind conflictul de interese - abatere disciplinară, intimata-pârâtă a arătat că aceste aspecte sunt prezentate pentru prima dată în recurs, nereprezentând motivaţii ale modului în care instanţa de fond a încălcat/aplicat greşit prevderile legale.

În cauză, în opinia intimatei, sunt îndeplinite condiţiile conflictului de interese, în contextul enunţării dispoziţiilor art. 70, 71, 76 din Legea nr. 161/2003, art. 75 din Legea nr. 393/2004, susţinând că iniţierea proiectului de hotărâre, emiterea unor avize favorabile şi semnarea ulterioară a contractelor conturează în mod evident anticiparea beneficiului de către persoana evaluată.

Totodată, a arătat ANI că au fost respectate prevderile art. 13 din Legea nr. 176/2010, în ceea ce priveşte procedurile de informare.

A mai apreciat că încălcarea dreptului la apărare al recurentului-pârât nu reprezintă o veritabilă critică în recurs, neputându-se pune problema vătămării dreptului la apărare din procedura administrativă prin pronunţarea sentinţei.

Referitor la aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene - Cauza C-201/14 Bara, intimata a susţinut că acestea nu constituie norme de drept material, astfel că nu poate fi atrasă incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât prelucrarea datelor persoanei evaluate s-a făcut cu respectarea Legii nr. 176/2010.

În fine, intimata-pârâtă a mai apreciat că alegaţiile recurentului cu privire la încălcarea principiului priorităţii dreptului UE, respectiv Caducitatea Deciziei nr. 2006/928/CE, sunt nefondate, Legea nr. 176/2010 nereprezentând o transpunere în dreptul intern a acestei decizii, ci o lege de sine-statătoare, în vigoare şi aplicabilă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 4 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, când cauza a fost amânată pentru data de 20 octombrie 2020 în vederea cpmunicării cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

La data de 20 octombrie 2020 recurentul-reclamant a depus la dosar cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cerere ce face obiectul dosarului asociat nr. x/2017, creat în conformitte cu dispoziţiile art. 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administartivă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

6. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

6.1 La termenul din data de 20 mai 2020 recurentul-reclamant a depus la dosar o cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

"În cadrul contestaţiei împotriva raportului de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate întemeiată pe Legea nr. 176/2010, cu ocazia analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei care generează starea de incompatibilitate, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă s-a împlinit termenul de prescripţie a răspunderii administrativ-disciplinare?

În cazul în care instanţa de contencios administrativ ya constata că s-a împlinit termenul de prescripţie, va anula raportul de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate ca fiind nelegal?"

În motivarea cererii recurentul-reclamant a susţinut că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate ce decurg din interpretarea prevederilor art. 519 din C. proc. civ., după cum urmează:

- cererea de sesizare este formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. x/2017 pendinte pe rolul înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, care este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,

- problema de interpretare constă în existenţa unei practici judiciare neunitare, în sensul analizării sau nu, în cadrul contestaţiei împotriva raportului de evaluare al ANI, a prescripţiei răspunderii administrative,

- soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunile a căror lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect o contestaţie împotriva unui raport de de evaluare emis de ANI,

- noutatea problemei de drept rezultă din perspectiva temporală şi a evenimentelor legislative recente, prin aceea că art. 25 din Legea nr. 176/2010 a fost completat, în sensul introducerii alin. (5) referitor la prescripţia răspunderii disciplinare incidente în cauză, prin Legea nr. 54/2019 intrată în vigoare la data de 24.03.2019,

- asupra chestiunii de drept ridicate Înalta Curte nu a statuat şi acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii.

În contextul invocării, cu titlu de jurisprudenţă CEDO relevantă, a hotărârii din 9 ianuarie 2013 pronunţată în cauza Oleksandr Volkov c. Ucrainei, nr. 21722/11 cu privire la termenele de prescripţie, iar, cu titlu de jurisprudenţă CCR relevantă, a Deciziei nr. 449/2015, recurentul a considerat că, deşi la data pronunţării sentinţei civile în prezenta cauză nu era în vigoare Legea nr. 54/2019, instanţa de fond era obligată să facă aplicarea considerentelor din Decizia nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale cu privire la prescripţia în materia răspunderii administrativ-disciplinare.

6.2 Puncte de vedere cu privire la cererea de sesizare ÎCCJ - CDCD

6.2.1 Intimatul-pârât ONRC a arătat că înţelege să lase la aprecierea instanţei de judecată soluţia ce urmează a fi pronunţată referitor la cererea privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului neputând invoca un drept ori un interes propriu cu prilejul soluţionării acesteia.

6.2.2 Intimata-pârâtă ANI a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă.

A susţinut intimata-pârâtă că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii, chestiunea de drept pentru care recurentul-reclamant doreşte să sesizeze ÎCCJ să pronunţe o hotărâre prealabilă referindu-se la aplicare legii mai favorabile, respectiv a art. 25 din Legea nr. 54/2019 în sensul introducerii alin. (5).

Or, existenţa conflictului de interese şi atragerea răspunderii administrative se raportează la termenul general prevăzut, dar are în vedere, cu precădere, termenele speciale instituite prin Legea nr. 176/2010, raportându-se de fapt la perioada în care ANI era în termen să desfăşoare activitatea de evaluare, aşa cum reglementează art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Totodată, a arătat că chestiunea de drept pentru care se doreşte sesizarea Înaltei Curţinu este determinantă, respectiv relevantă în ce priveşte soluţionarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată, faţă de lipsa legăturii cu cauza a răspunderii administrative şi a eventualei prescripţii a aplicării sancţiunii.

6.3 Analizând cerere de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la aspectele de drept astfel cum au fost formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte urmează să o respingă.

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ. lă:

"Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Astfel cum rezultă din conţinutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ.

Cu privire la prima cerinţă, se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunţată până la acest moment o hotărâre definitivă.

Acţiunea introductivă este un litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ, care se află în competenţa de primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a curţii de apel şi se soluţionează prin hotărâre supusă numai recursului.

Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă pricina în ultimă instanţă, astfel că se constată îndeplinită şi cea de-a doua cerinţă de admisibilitate.

Şi cea de-a treia condiţie de admisibilitate a sesizării, respectiv cea referitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de pronunţare a unei hotărâri prealabile apare a fi îndeplinită, având în vedere că, din verificarea evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra prezentei chestiuni de drept, nefiind pronunţată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect.

Înalta Curte constată însă că cerinţa ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, nu este îndeplinită.

Astfel, prin acţiunea introductivă de instanţă reclamantul a invocat nelegalitatea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate (prin care s-a constatat existenţa conflictului de interese), prin prisma intervenirii prescripţiei răspunderii administrative, prin raportare la data săvârşirii faptei susceptibilă de a fi considerată conflict de interese, a nerespectării procedurii de informare şi a dreptului la apărare al persoanei evaluate în procedura administrativă, a neîndeplinirii condiţiilor privind conflictul de interese, precum şi a încălcării principiului priorităţii aplicării dreptului Uniunii Europene (hotărârea pronunţată în cauza Bara) şi a caducităţii Legii nr. 176/2010, apărări considerate nefondate de către prima instanţă, dezlegarea acestora din cuprinsul sentinţei fiind criticate prin motivele de recurs cu a căror analiză este învestită, în ultimă instanţă, instanţa supremă.

Constată instanţa de control judiciar că prin cererea de sesizare de faţă, chestiunile de drept asupra cărora reclamantul a solicitat ca Înalta Curte să pronunţe o hotărâre prealabilă, privesc verificarea de către instanţa de contencios administrativ a împlinirii termenului de prescripţiei răspunderii administrativ-disciplinare, cu ocazia analizării legalităţii raportului de evaluare emis de ANI în cadrul contestaţiei împotriva acestuia şi a anulării raportului în cazul împlinirii termenului de prescripţie.

Or, demersul judiciar ce formează obiectul acţiunii de faţă are ca obiect verificarea legalitatii unui act prin care se constată o situaţie juridică privind conflictul de interese al reclamantului, în urma desfăşurării unei activităţi de evaluare, iar nu a unei proceduri de atragere a răspunderii administrative, astfel cum încearcă să inducă recurentul-reclamant, prin motivarea cererii făcând trimitere la alin. (5) introdus la art. 25 din Legea nr. 176/2010, prin Legea nr. 54/2019, referitor la termenul de prescripţie al răspunderii civile şi administrative disciplinare.

Astfel, răspunderea administrativă a persoanei, reglementată prin norma generală, despre care face vorbire recurentul, nu este incidentă, atât timp cât există o normă specială.

Totodată, răspunderea administrativă şi eventuala prescripţie a aplicării sancţiunii nu fac obiectul prezentului dosar, pe de o parte, iar, pe de altă parte, aplicarea sancţiunilor ce decurg din confirmarea raportului de evaluare se aplică după rămânerea definitivă a raportului, într-un termen de 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.

Dincolo de aceste aspecte, Înalta Curte reţine că pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, Înalta Curte a arătat constant că în sesizare trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul soluţionării în principiu a chestiunii de drept.

În speţă, recurentul solicită lămuriri privind interpretarea şi aplicarea unor dispoziţii legale care nu comportă o reală dificultate, o aplicare corectă a prevederilor incidente în vederea soluţionării cauzei presupunând doar realizarea de către instanţa de judecată a unei analize corelate a prevederilor legale incidente circumstanţelor factuale reţinute, inclusiv din perspectiva aplicării în timp a legii.

Nu este vorba, aşadar, de identificarea unor texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă, rămânând atributul exclusiv al completului de judecată să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestit, aplicând, în acest scop, regulile de interpretare a actelor normative.

Pentru argumentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge cererea formulată de recurentul - reclamant.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare nr. x/01.03.2017, prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a reţinut în sarcina sa, ca primar al comunei Buneşti, faptul că nu a respectat, în cursul exercitării mandatului atribuit, dispoziţiile art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborate fiind cu dispoziţiile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, din următoarele considerente:

- a întocmit şi semnat proiectul HCL Buneşti nr. 61/22.10.2013, proiectul HCL nr. 17/27.03.2014 cu privire la aprobarea PUZ-zonă mixtă pentru imobilul înscris în CF de la nr. x la nr. y, semnând avizul favorabil nr. 430/18.02.2013 şi avizele de oportunitate cu privire la elaborarea PUZ- zonă mixtă pentru acelaşi imobil, documente ce au stat la baza eliberării certificatului de urbanism nr. x/20.03.2013 de către Consiliul Judeţean Braşov şi ulterior la baza eliberării autorizaţiei de construire a unei pensiuni agroturistice, pe terenul în suprafaţă de 2576 mp, înscris în CF nr. x, pe numele fiicei sale, urmând ca aceasta să construiască o pensiune agroturistică cu finanţare din FEADR.

- a întocmit şi semnat proiectul HCL nr. 18/05.05.2015 privind atribuirea directă a păşunilor comunale către membrii colectivităţii locale, în baza căruia Consiliul Local Buneşti a închiriat pajişti pentru păşunatul animalelor pe o durată de 10 ani, persoanei evaluate fiindu-i încheiat contractul nr. x/26.05.2015 privind suprafaţa de 75,81 ha pajişti pentru păşunat, iar fiicei sale contractul nr. x/26.05.2015 privind închirierea suprafeţei de 25 ha pajişti pentru păşunat, suprafeţe pe care ambii au desfăşurat activităţi agricole constând în creşterea animalelor, încasând subvenţii pentru agricultură pentru campaniile 2015-2016 în sumă totală de 239.576 RON, persoana evaluată realizând şi venituri din activităţi agricole în sumă de 4484 RON în anul 2015.

Prin cererea completatoare reclamantul a invocat excepţia prescripţiei extinctive a răspunderii administrative, arătând că în Decizia nr. 449/2015 Curtea Constituţională precizează că instanţa de contencios administrativ, cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, trebuie să verifice dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului, acesta criticând soluţia, prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., învocate ca temei de drept al cererii de recurs.

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. au fost invocate formal de către recurentul-reclamant, în cuprinsul cererii nefiind formulate critici care să se circumscrie acestui motiv de nelegalitate.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că în cauză nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, constată că este nefondată critica formulată de recurentul-reclamant în sensul că sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative a recurentului-reclamant, dat fiind că termenul general de prescripţie de 3 ani de la săvârşirea presupuselor fapte s-a împlinit, ceea ce atrage anularea Raportului de evaluare contestat.

Recurentul-reclamant A. a deţinut funcţia de primar al comunei Buneşti în perioada 14.06.2012-09.06.2016, iar la data de 13.11.2014 s-a derulat procedura de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate.

Aminteşte instanţa de control judiciar că potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către ANI atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Aşa fiind, activitatea de evaluare a început în perioada deţinerii funcţiei publice de către persoana evaluată şi, având în vedere că mandatul de primar al reclamantului a încetat în anul 2016, aşa cum rezultă şi din conţinutul raportului contestat, termenul de 3 ani prevăzut de teza finală a art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 s-a împlinit în 2019, raportat la această ultimă dată, emiterea raportului la data de 01.03.2017 respectând prevederile legale.

Inalta Curte observă că art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu prevede un termen expres pentru emiterea raportului de evaluare, însă legiuitorul a înţeles să reglementeze în termeni precişi doar perioada de evaluare, astfel că atât interpretul cât şi cel care aplică legea nu pot adăuga la dispoziţiile analizate.

În acord cu judecătorul fondului, însă, instanţa de recurs reţine că, înlăuntrul termenului reglementat de art. 11 din Legea nr. 176/2010 trebuie emis şi raportul de evaluare, în considerarea faptului că raportul de evaluare finalizează procesul de evaluare, emiterea acestuia neputând fi analizată ca o etapă distinctă a procesului de evaluare.

Mai constată instanţa că dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 au făcut obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, respinse prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015.

Cu referire la dispoziţiile art. 11, autorul excepţiei susţinea că textul nu are în vedere şi data săvârşirii faptelor la care se referă art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, respectiv data emiterii actului administrativ, data încheierii actului juridic sau data luării unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate şi care constituie abatere disciplinare, ci este raportat la funcţia şi durata mandatului.

Curtea Constituţională, în considerentele Deciziei nr. 449/2015, a arătat că dispoziţiile art. 11 analizate stabilesc numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea, iar normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă, penală sau administrativ-disciplinară se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, a opinat Curtea Constituţională că, în materie civilă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, iar în materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, se prescrie în termen de 5 ani conform reglementărilor specifice.

Faţă de acestea, Înalta Curte concluzionează cu referire la motivul de recurs analizat, că prescripţia extinctivă de 3 ani se aplică în momentul în care se analizează o răspundere civilă (patrimonială sau disciplinară) şi nu în ceea ce priveşte emiterea raportului de evaluare, în activitatea de evaluare, autoritatea competentă având obligaţia să aplice dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Faţă de cele sus-arătate, inclusiv prin analizarea considerentelor Deciziei nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale, Înalta Cute apreciază că termenul de prescripţie, în cazul răspunderii civile, patrimoniale şi disciplinare sau penale şi nu este aplicabil în speţa de faţă, în care incidente sunt numai prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, astfel că nu poate fi reţinută nici interpretarea dată de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs cu privire la incidenţa deciziei curţii constituţionale.

Înalta Curte nu poate reţine nici critica privind încălcarea dispoziţiilor referitoare la definiţia abaterii disciplinare a conflictului de interese.

A susţinut recurentul că abaterea disciplinară a conflictului de interese, în sensul art. 25 alin. (1) din Legea 176/2010, în cazul primarului este reglementată expres numai de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003 şi nu poate fi extinsă la alte situaţii sau prevederi legale aşa cum greşit procedează instanţa de fond, invocând inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Or, dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineste conflictul de interese, prin prisma existenţei posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de către un demnitar.

Totodată, "interesul personal" prevăzut la art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă în mod complex la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului, şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj chiar pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia, sfera conflictului de interese reglementat de această lege fiind mai largă.

Având în vedere că primarul este un ales local astfel cum această categorie este reglementată de art. 2 alin. (1) din acest din urmă act normativ, legalitatea raportului de evaluare fiind verificată de către instanţa de contencios administrativ prin prisma interpretării tuturor prevederilor legale incidente coroborate, Înalta Curte nu poate primi interpretarea dată de recurentul-reclamant dispoziţiilor legale a căror inaplicabilitate o susţine.

Referitor la critica privind aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează conflictul de interese întrucât nu sunt întrunite elementele constitutive ale în cazul primarului, prevăzut de art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003, recurentul-reclamant neîncheind un act juridic prin care a produs un folos material pentru sine sau pentru fiica sa, nefiind îndeplinit, în mod evident unul dintre elementele laturii obiective ale abaterii disciplinare a conflictului de interese, şi anume persoana evaluată nu a participat la luarea deciziilor care au produs pretinsele foloase material, respectiv adoptarea hotărârii Consiliului local.

Aminteşte Înalta Curte că potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004, privind Statutul aleşilor locali, "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;(…)."

Aleşi locali, în sensul art. 2 alin. (1) din acest act normativ, sunt consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene.

Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.(2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută".

Totodată, art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, prevede că "Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus".

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să a adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, raţiunea fiind aceea de a garanta principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Din actele dosarului rezultă că recurentul-reclamant A. a întocmit şi a semnat proiectul HCL Buneşti nr. 61/22.10.2013, proiectul HCL nr. 17/27.03.2014 cu privire la aprobarea PUZ-zonă mixtă pentru imobilul înscris în CF de la nr. x la nr. y, semnând avizul favorabil nr. 430/18.02.2013 şi avizele de oportunitate cu privire la elaborarea PUZ- zonă mixtă pentru acelaşi imobil, documente ce au stat la baza eliberării certificatului de urbanism nr. x/20.03.2013 de către Consiliul Judeţean Braşov şi ulterior la baza eliberării autorizaţiei de construire a unei pensiuni agroturistice, pe terenul în suprafaţă de 2576 mp, înscris în CF nr. x, pe numele fiicei sale, urmând ca aceasta să construiască o pensiune agroturistică cu finanţare din FEADR.

De asemenea, a întocmit şi semnat proiectul HCL nr. 18/05.05.2015 privind atribuirea directă a păşunilor comunale către membrii colectivităţii locale, în baza căruia Consiliul Local Buneşti a închiriat pajişti pentru păşunatul animalelor pe o durată de 10 ani, persoanei evaluate fiindu-i încheiat contractul nr. x/26.05.2015 privind suprafaţa de 75,81 ha pajişti pentru păşunat, iar fiicei sale contractul nr. x/26.05.2015 privind închirierea suprafeţei de 25 ha pajişti pentru păşunat, suprafeţe pe care ambii au desfăşurat activităţi agricole constând în creşterea animalelor, încasând subvenţii pentru agricultură pentru campaniile 2015-2016 în sumă totală de 239.576 RON, persoana evaluată realizând şi venituri din activităţi agricole în sumă de 4484 RON în anul 2015.

În acest context factual, instanţa de control judiciar constată că există un conflict între sarcinile publice pe care trebuie să le exercite reclamantul, în calitate de primar şi interesele sale private, el anticipând consecinţele documentelor prin care propunea atribuirea directă a păşunilor comunale către membrii colectivităţii locale, dovadă făcând chiar contractul în baza căruia a închiriat pe o durată de 10 ani 75,81 ha pajişti pentru păşunat, respectiv: contractul nr. x/26.05.2016 - CL Buneşti prin primar A. - locator şi A. -locatar şi ca obiect închirierea a 75,81 ha pajişte şi contractul nr. x/26.05.2015 - CL Buneşti prin primar A. - locator şi C. - locatar - şi ca obiect închirierea a 25 ha pajişte, încheiate ca urmare a adoptării HCL nr. 18/05.05.2015.

Înalta Curte nu poate primi susţinerile recurentului referitoare la faptul că proiectele HCL nr. 61/22.10.2013, al HCL nr. 18/05.05.2015, al HCL nr. 61/22.10.2013 nu reprezintă acte administrative, în înţelesul dat de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ci reprezintă operaţiuni administrative, prealabile şi obligatorii pentru adoptarea actelor administrative emise de consiliul local, însă acest aspect nu este de natură a determina aplicarea sancţiunii nulităţii raportului de evaluare, întrucât, astfel cum a reţinut în mod corect judecătorul fondului, situaţia de conflict de interese subzistă ca urmare a reţinerii încheierii actelor juridice arătate anterior.

Astfel, în speţă, modul în care ar fi putut fi influenţată îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de către reclamant rezultă din succesiunea faptelor expusă în raportul contestat, respectiv din împrejurarea că reclamantul, în calitate de primar, a iniţiat proiectele de hotărâre ale consiliului local şi a întocmit expunerile de motive, iar, ulterior adoptării acestora au încheiat atât el cât şi fiica acestuia contracte de închiriere a unor suprafeţe din păşunile comunale, după cum fiica lui, în baza unui proiect de hotărâre pe care tot el l-a iniţiat şi semnat, devenit hotărâre de consiliu local, şi a unor avize favorabile de el semnate, a obţinut o autorizaţie de construire a unei pensiuni agroturistice, în scopul edificării unei astfel de pensiuni cu fonduri FEADR. Simpla încheiere a contractului de închiriere nr. x/2015 era suficientă pentru reliefarea caracterului patrimonial al interesului personal al reclamantului, motiv pentru care criticile sale nu sunt relevante, acesta aflându-se în conflict de interese, fiind previzibilă nu numai obţinerea unui folos de către fiica sa, ci chiar şi pentru sine.

Mai mult decât atât, împărtăşind opinia primei instanţe, Înalta Curte observă că este evident că, prin iniţierea proiectelor de hotărâre şi prin întocmirea expunerilor de motive, acestea au justificat adoptarea hotărârilor de consiliul local şi au fost avute în vedere, determinând forma în care, în final, actele administrative au fost adoptate de organul colegial - consiliul local.

Or, pentru situaţia în care actul respectiv este de natură a produce un folos material pentru sine sau fiica sa, legiuitorul a instituit obligaţia persoanei respective de a se abţine de la îndeplinirea oricărui act. Or, această obligaţie de abţinere prevalează celei de a iniţia ori a pune în executare hotărârile organului legislativ, obligaţia de executare putând fi îndeplinită, prin delegare, în condiţiile art. 57 din Legea nr. 215/2001, ceea ce nu s-a întâmplat în cauza de faţă.

Înalta Curte nu poate reţine nici susţinerea reclamantului că nu este probată existenţa condiţiei interesului său personal în încheierea acestor acte juridice, interpretarea dată în jurisprudenţa instanţei supreme sintagmei "interes personal", din dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, fiind în sensul că determinant pentru atragerea sancţiunii conflictului de interese este simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii - nepunându-se în discuţie existenţa propriu-zisă, materializată, a unui beneficiu ori a unui folos, raţiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidenţa Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice.

Prin urmare, la momentul încheierii actelor juridice arătate anterior, reclamantul putea prefigura obţinerea unui beneficiu/folos pentru sine şi fiica sa, caracterul patrimonial al acestuia fiind dovedit prin intenţia de exploatare în scop comercial sau producător de venituri a pajiştilor şi a terenurilor atribuite către fiica sa, atât în cazul proiectelor de hotărâri privind încheierea contractelor de închiriere a pajiştilor, cât şi în cazul avizelor de oportunitate şi a proiectelor de hotărâri privind adoptarea PUZ, astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Referitor la invocarea de către recurentul-reclamant a nulităţii raportului de evaluare pentru încălcarea dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte reţine că inspectorul de integritate a respectat procedura legală.

Cu privire la acest aspect, din înscrisurile aflate în dosarul de fond, în volumul I, la filele x, se constată că persoana evaluată a fost informată cu privire la declanşarea activităţii de evaluare, cu privire la identificarea unor elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, elemente ce i-au fost aduse la cunoştinţă, fiind invitată să prezinte un punct de vedere personal sau prin apărător ales.

Nici critica referitoare la încălcarea dreptului la apărare nu poate fi validată de către instanţa de recurs.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în situaţia în care inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere, art. 21 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 176/2010 prevăzând că evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate prin prisma dispoziţiilor legale incidente se realizează în cadrul raportului de evaluare, care se poate contesta în faţa instanţei de contencios, astfel că dreptul la apărare poate fi valorizat în etapa judiciară.

În acord cu opinia curţii de apel, având în vedere că dispoziţiile legale invocate de reclamant obligă inspectorul de integritate să informeze persoana evaluată doar asupra elementelor care conturează existenţa unui conflict de interese, iar nu să identifice toate normele de drept care în opinia inspectorului de integritate ar fi fost nesocotite de către persoana care exercită o demnitate publică, Înalta Curte constată că reclamantul a fost invitat să prezinte un punct de vedere referitor la elementele reţinute de inspectorul de integritate, iar faptul că susţinerile acestuia nu au influenţat decizia de constatare a inspectorului de caz nu denotă că i s-a încălcat dreptul la apărare în sensul invocat de acesta prin memoriul de recurs.

Referitor la aplicarea greşită de către instanţa de fond a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost pronunţată de CJUE prin hotărârea din cauza C-201/14 Bara şi alţii, instanţa de control judiciar reţine caracterul nefondat al acesteia.

Astfel, informaţiile la care face referire recurentul-reclamant nu au caracter personal aşa cum acesta susţine, veniturile sale şi contractele încheiate în nume propriu pe durata derulării mandatului de primar cu o autoritate publică regăsindu-se în declaraţiile de avere şi interese pe care avea obligaţia de a le completa şi depune.

Toate datele şi informaţiile cerute înainte de data de 11.03.2016, când s-a cerut un punct de vedere din partea persoanei evaluate, sunt date cu caracter public, aspect ce reiese nu numai din conţinutul lor, dar şi din modul în care au fost solicitate. Până la respectivul moment, autoritatea pârâtă a cerut Primăriei Buneşti a-i comunica copii certificate ale actelor administrative privind validarea mandatului, ale declaraţiilor de avere şi interese depuse de reclamant în perioada vizată, copii certificate ale HCL Buneşti nr. 17/27.03.2014 şi a tuturor documentelor ce au stat la baza aprobării PUZ-ului-zona mixtă, a cerut AJFP Braşov toate veniturile realizate pe perioada 2012-2016 de către reclamant, a solicitat ORC a-i comunica date referitoare la toate calităţile şi funcţiile pe care le-a deţinut fiica reclamantului, precum şi istoricul societăţilor respective, ceea ce denotă că datele furnizate până la momentul depistării elementelor ce ţin de conflictul de interese, sunt date de interes public ce puteau fi solicitate anterior informării persoanei evaluate, conform art. 13 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, toate informaţiile colectate de inspectorul de integritate au fost solicitate şi instrumentate cu respectarea dispoziţiilor exprese din Legea nr. 176/2010, scopul urmărit de ANI prin prelucrarea acestor date fiind unul legal.

Constată Înalta Curte că transmiterea de date şi de informaţii de la instituţiile sau autorităţile statului sau de la alte persoane drept privat către inspectorii de integritate are bază legală în conţinutul art. 15 din Legea nr. 176/2010, ceea ce este reglementat prin protocoale fiind doar procedurile pe care această transmitere o implică.

Situaţia de faţă este diferită faţă de cea expusă Curţii Europene în cauza Bara şi alţii, care supuneau atenţiei o serie de norme cuprinse doar în unele protocoale încheiate între două autorităţi publice centrale.

Mai mult, reclamantul a fost invitat să prezinte un punct de vedere asupra aspectelor de incompatibilitate lucru pe care de altfel l-a şi realizat .

Referitor la nerespectarea dreptului la protecţia datelor cu caracter personal, prin aceea că fără consimţământul recurentului i s-au preluat datele solicitate de la diverse instituţii (Primărie, ONRC, ş.a.), cu trimitere la Directiva 95/46/CE, evident la afacerea C-201/14, Bara şi alţii este de precizat că legislaţia naţională în speţă Legea nr. 176/2010, prevede la art. 20 modalitatea de evaluare, cu trimitere la art. 13 din aceeaşi lege.

Actele au fost date cu caracter public, pentru care nu este prevăzută în nicio normă acordul prealabil al persoanei cercetate, de altfel, aceste date circulând între instituţii publice, nu private, pentru a fi dată vreo suspiciune de oferire a acestora către terţe, sau într-o modalitate neprocedurală.

Mai mult decât atât, cât priveşte o eventuală nulitate prin solicitarea datelor de interes public, se constată că recurentul nu a prezentat care ar fi prejudiciul adus.

Totodată, faţă de conţinutul normativ al Directivei nr. 95/46/CE, a Parlamentului European şi a Consiliului, Legea nr. 176/2010, conţine prevederi exprese în acest sens - informările persoanei evaluate cu privire la instrumentarea datelor cu caracter personal fiind obligatorii pentru legalitatea raportului de evaluare - fiind în acord cu legislaţia europeană, iar, în al doilea rând, aplicabilitatea directă a normei unionale nu suportă incidenţă, în plan vertical, atât timp cât în legislaţia naţională există normă expresă care să reglementeze respectiva situaţie.

La fel apare ca fiind nepotrivit raţionamentul aplicării deciziei CJUE din Cauza Bara prin procedeul mutatis mutandis, analogia negăsindu-şi aplicabilitate, având în vedere faptul că nu se poate asimila un act administrativ emis de o autoritate publică centrală cum s-a întâmplat în Cauza Bara şi un act normativ cu caracter special, emis de puterea legislativă, cum este cazul în prezenta speţă.

Tot referitor la aplicarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene este relevantă Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 316/2013 din 18 iunie 2013 publicată în Monitorul Oficial nr. 520 din 20 august 2013 prin care s-a respins, ca neîntemeiată, pentru criticile formulate, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 176/2010, stipulându-se că acesta nu contravine dispozoţiilor art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ceea ce denotă că acest act normativ se bucură de o deplină valabilitate şi aplicabilitate, fiind în acord şi cu legislaţia europeană, îndrituind astfel inspectorul de integritate să solicite date şi informaţii tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii.

Aşadar, astfel cum a reţinut şi judecătorul fondului, se constată că, în prezenta cauză, datele cu caracter personal au fost instrumentate cu respectarea legislaţiei interne cât şi a celei internaţionale, prevederile Legii nr. 176/2010 venind în completarea Legii nr. 677/2001 pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, fiind îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010 privind debutul activităţii de evaluare şi informarea persoanei evaluate, autoritatea pârâtă demarând procedura evaluării urmând toate etapele impuse de Legea nr. 176/2010.

În fine, Înalta Curte reţine că este nefondată şi critica referitoare la încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele din legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei 2006/928/CE şi a legislaţiei naţionale de implementare, Legea 176/2010.

Astfel, constată instanţa de control judiciar că instanţa naţională nu ar putea să constate caducitatea şi lipsa de efecte juridice a Legii nr. 176/2010, în condiţiile în care, instituţia caducităţii (lipsirea de efecte juridice a unui act normativ) nu are reglementare legală internă.

Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 6 din C. civ. art. 58 şi art. 65 din Legea nr. 24/2000, rezultă că o lege este aplicabilă de la data intrării în vigoare şi până la abrogare, abrogarea putând fi dispusă numai printr-un act normativ ulterior de acelaşi nivel sau de nivel superior.

Având în vedere că Legea nr. 176/2010 era în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat şi este în vigoare şi în prezent, judecătorul naţional nu ar fi în măsură să constate caducitatea sau lipsa de efecte a acestui act normativ intern chiar dacă Decizia 2006/928/CE ar fi invalidă, caducă, lipsită de efecte juridice, începând cu 1 decembrie 2009, aşa cum susţine recurentul-reclamant.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare şi interpretare a normelor legale incidente situaţiei de fapt reţinute, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge cererea privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu dezlegarea unor chestiuni de drept formulată de recurentul-reclamant şi va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea privind sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu dezlegarea unor chestiuni de drept formulată de recurentul-reclamant.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., împotriva sentinţei nr. 78 din 11 mai 2018, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 octombrie 2020.