Suspension of administrative debt enforcement: unmet requirements of well-justified case and imminent damage under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia generală Control Antifraudă şi Inspecţii suspendarea executării actului administrativ, respectiv a titlului de creanţă reprezentat de Procesul Verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 emis de pârâtă prin Direcţia Generala Control, Antifraudă şi Inspecţii, prin care s-a stabilit obligarea reclamantei la plata unei creanţe bugetare în cuantum total de 4.377.622,93 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 15 din 14 februarie 2017 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, şi s-a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 emis de pârâtă până la soluţionarea definitivă a cauzei.

A fost obligată pârâta la plata în favoarea reclamantei a sumei de 50 de RON cu titlu de cheltuieli judiciare.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

Un prim motiv de recurs îl reprezintă omisiunea instanţei de a comunica raportul de expertiză contabilă extrajudiciară depus de reclamantă la data de 6.02.2017, raport care nu a fost solicitat potrivit art. 254 din C. proc. civ.

A apreciat recurentul că prin necomunicarea acestuia în vederea formulării de obiecţiuni s-a încălcat principiul contradictorialităţii, principiul egalităţii şi dreptului la apărare fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Totodată, a fost criticată soluţia primei instanţe pentru greşita aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), în raport de aprecierea privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut recurentul că procesul-verbal a fost întocmit de Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii şi semnat de către directorul acestei direcţii şi nu de către domnul B..

Cu privire la motivele invocate de către reclamantă în susţinerea cazului bine justificat, s-a arătat că acestea constituie aspecte de fond care nu sunt în măsură să justifice măsura suspendării.

S-a mai precizat, prin motivele de recurs, că prezumţia de legalitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, astfel că formularea acţiunii în anulare, nu o exonerează pe aceasta de obligaţia de plată instituită.

În ceea ce priveşte prevenirea unei pagube iminente, s-a arătat că în mod eronat instanţa de fond consideră că executarea procesului-verbal va avea drept consecinţă perturbarea funcţionării activităţii societăţii, perturbare care nu a fost dovedită.

A fost invocată decizia nr. 2537/2010 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a statuat că executarea unei obligaţii bugetare nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă.

Faţă de argumentele invocate, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate cu consecinţa respingerii acţiunii.

4. Apărările intimatului

Intimata reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut intimata că obligaţia de justificare a avansului primit a fost îndeplinită, conform Minutei întâlnirii de conciliere nr. 328693/2015, solicitându-se prelungirea duratei de execuţie a contractului până la data de 31.12.2016, astfel că în mod nejustificat autoritatea contractantă a procedat la rezilierea contractului de finanţare, fiind îndeplinită astfel condiţia cazului bine justificat.

S-a arătat că decizia de soluţionare a contestaţiei a fost dată de o comisie în care preşedintele - B. - este chiar semnatarul adreselor de reziliere a contractului de finanţare, punându-se la îndoială obiectivitatea acestuia.

In ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, s-a susţinut că aceasta este dovedită prin imposibilitatea concretă de a participa la licitaţii şi de a mai executa lucrări publice, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 165 din Legea nr. 98/2016 a achiziţiilor publice.

Totodată s-a invocat şi faptul că societatea reclamantă este un bun contribuabil la bugetul de stat, neavând alte datorii fiscale.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 5 noiembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

6.1. Examinând cu prioritate excepţia tardivităţii recursului, Înalta Curte reţine că la dosar nu există dovada comunicării sentinţei către recurent, înştiinţarea adresată reclamantei S.C. A. S.R.L. aflată la fila x şi purtând ştampila Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, fiind lovită de nulitate.

Deşi pe dovada restituită instanţei este efectuată o rezoluţie a judecătorului din data de 17 martie 2017 privind recomunicarea sentinţei, la dosar nu s-a depus dovada acestei recomunicări.

În raport de aceste aspecte şi de dispoziţiile art. 485 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va socoti recursul înregistrat la data de 29 martie 2017 ca fiind formulat în termen, motiv pentru care va respinge excepţia tardivităţii.

6.2 Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în considerarea celor în continuare arătate.

Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/12 din 22.07.2016 a cărui suspendare se solicită, s-a stabilit în sarcina reclamantei obligarea sa la plata unei creanţe bugetare în cuantum total de 4.377.622,93 RON reprezentând valoare cheltuieli afectate de nereguli.

Reclamanta, în calitate de beneficiar al contractului de finanţare nerambursabilă din Programul Operaţional pentru Pescuit 2007-2013 nr. 41/22.07.2013 pentru proiectul intitulat "înfiinţare ferma piscicola în sistem recirculant în loc. Cicarlau jud. Maramureş" nu a justificat avansul, beneficiind de finanţare nerambursabilă în valoare de 2.177.122,35 RON, aferentă CR1,CR2 şi CR3, plus avansul primit în valoare de 2.200.500,58 RON, iar Cererea de rambursare nr. x, pe care beneficiarul a depus-o la data de 15.12.2015, este în valoare de numai 1.156.673,46 RON (valoarea finanţării nerambursabile - 60% x valoarea eligibilă solicitată la plată), faţă de avansul primit, rămânând nejustificată valoarea de 1.043.827,12 RON.

Prin Decizia nr. 8/16.09.2016, a fost respinsă contestaţia formulată de reclamantă împotriva procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

În drept, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, acest act administrativ constituind el însuşi titlu executoriu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sub imperiul acestei norme de drept, se pot include mai multe neregularităţi de ordin procedural, începând de la nesemnarea cererii de chemare în judecată, nelegala citare a uneia dintre părţi, nesemnarea cererii reconvenţionale, nesocotirea principiilor publicităţii, oralităţii, contradictorialităţii etc.

Deşi formularea textului de lege este mai cuprinzătoare decât cea din vechiul C. proc. civ., instanţa apreciază că nu orice pretinsă încălcare a unei norme de procedură atrage casarea hotărârii.

Recurentul - pârât critică prin motivele de recurs împrejurarea că prima instanţă nu a pus în discuţia contradictorie a părţilor administrarea probei cu expertiza judiciară, însă Înalta Curte constată că nu ne aflăm în ipoteza prevăzută de art. 330 şi următoarele din C. proc. civ., cu privire la administrarea probei expertizei.

De altfel, în dovedirea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, reclamanta a depus şi în faţa instanţei de recurs contracte de lucrări şi certificate de atestate fiscală.

Totodată, se constată din parcurgerea considerentelor primei instanţe, că raportul de expertiză extrajudiciară nu a fost valorificat de judecătorului fondului, ci doar împrejurările de fapt privind cuantumul debitului şi demararea procedurilor de executare, astfel că aspectele invocate în cuprinsul acestui motiv de recurs nu pot conduce la o soluţie de casare a sentinţei.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Apreciază Înalta Curte, însă, că recursul este fondat în ceea ce priveşte dezlegarea dată de prima instanţă condiţiilor cerute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, din perspectiva condiţiei "cazului bine justificat", deşi judecătorul fondului a constatat că exista posibilitatea continuării/modificării perioadei de finanţare pana la 31.03.2017, precum şi că decizia de soluţionare a contestaţiei a fost dată de o Comisie în care preşedintele B. este chiar semnatarul adreselor de reziliere a contractului de finantare, fapt pentru care pune la îndoiala obiectivitatea acestui, Înalta Curte constată că aspectele reţinute nu fac dovada îndeplinirii cerinţei textului de lege.

Împrejurarea justificării avansului primit conform minutei întâlnirii de conciliere nr. 328693/16.12.2015 şi adresei nr. x din 30.12.2015, precum şi existenţa obligaţiei autorităţii contractante de a decala/eşalona termenul de finalizare a proiectului, fără necesitatea rezilierii contractului de finanţare, în condiţiile art. 57 alin. (7) din O.U.G. nr. 49/2015, reprezintă aspecte de fond, asupra cărora este chemată a se pronunţa instanţa învestită cu cererea în anularea actului administrativ, excedând prezentului cadru procesual.

Referitor la împrejurarea că decizia de soluţionare a contestaţiei este semnată de aceeaşi persoană care a semnat şi adresele de reziliere, Înalta Curte reţine că nici acest aspect nu poate conduce la dovedirea cazului bine justificat, directorul general al MDAR - DGP-AMOP- reprezentând instituţia în raport cu atribuţiile sale legale.

În plus, se constată că prin sentinţa nr. 49/CA/2018 - PI din data de 02.04.2018 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - în dosar nr. x/2016 a fost respinsă acţiunea în anulare, ca neîntemeiată.

Astfel, se constată că decizia a cărei aparenţă de nelegalitate se invocă a trecut prin filtrul de judecată al primei instanţe şi a fost menţinută. Ca urmare, nu se mai poate reţine existenţa unui dubiu privind legalitatea acesteia la nivelul verificărilor formale ce se pot face în cadrul cererii de suspendare.

In ceea ce priveşte paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil, aceasta nu se confundă cu vătămarea unui drept sau interes, condiţie a exercitării acţiunii în contencios administrativ. Este evident că punerea în executare a actului aduce o diminuare a patrimoniului însă această diminuare apare ca urmare nerespectării unor condiţii de finanţare, stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate.

Reclamanta intimată invocă în dovedirea acestei condiţii dispoziţiile art. 165 alin. (2) din Legea nr. 98/2016, respectiv imposibilitatea participării la licitaţii de lucrări publice, însă nu dovedeşte paguba iminentă suferită ca urmare a punerii în executare a titlului. Stabilirea unor debite pentru nerespectarea dispoziţiilor contractuale, respectiv recuperarea sumelor plătite ca avans, nu trebuie privită ca mijloc punitiv îndreptate împotriva contestatoarei ci ca mijloc de corecţie pentru respectarea dispoziţiilor legale şi pentru recuperarea sumelor cu care au fost prejudiciate bugetul de stat şi cel al Comunităţii Europene.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente arătate, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ., constatând că niciuna dintre condiţiile suspendării actului administrativ nu sunt îndeplinite, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului invocată de intimata - reclamantă S.C. A. S.R.L..

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii.

Casează sentinţa nr. 15 din 14 februarie 2017 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi rejudecând

Respinge cererea de suspendare ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 noiembrie 2019.