Public domain attribution: validity of governmental attestation of state-owned water resources and calculation of pre-action limitation periods for unpublished annexes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.04.2015 sub nr. x/2015, reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultura a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia Generală Juridică, şi Guvernul României, prin Cancelaria Primului Ministru, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea poziţiei 184 din anexa nr. 46 (Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Mihăileşti, însuşită de Consiliul Local Mihăileşti prin Hotărârea nr. 10 din 27.08.1999, modificata şi completata prin Hotărârea Consiliului Local nr. 13/27.09.2000) la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Buzău, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Buzău.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1599 din 4 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi, pe cale de consecinţă, s-a respins cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, astfel cum a fost precizată de aceasta în dosarul nr. x/2015, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României în ceea ce priveşte capetele de cerere având ca obiect anularea actelor subsecvente H.G. nr. 1348/2001 indicate de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură în cererea precizatoare înregistrată la data de 03.11.2015 în dosarul nr. x/2015 şi, pe cale de consecinţă, s-au respins aceste capete de cerere în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca fiind formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; s-au respins, ca neîntemeiate, excepţiile inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile şi tardivităţii invocate de pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Mihăileşti şi Consiliul Local al comunei Mihăileşti în dosarul nr. x/2015; s-au respins, ca neîntemeiate, excepţiile lipsei calităţii procesuale active, lipsei de interes, inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile şi tardivităţii invocate de pârâţii S.C. A. S.R.L., Guvernul României şi Consiliul Local al comunei Mihăileşti în dosarul nr. x/2015.

În temeiul art. 406 C. proc. civ., s-a luat act de renunţarea reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa la judecarea capetelor de cerere având ca obiect anularea pct. 176, 178 şi 179 din Anexa 46 la H.G. nr. 1348/2001 şi s-au admis, în parte, cererile de chemare în judecată conexate, astfel cum au fost precizate de reclamantele AGENŢIA NAŢIONALĂ PENTRU PESCUIT ŞI ACVACULTURĂ şi ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ APELE ROMÂNE - ADMINISTRAŢIA BAZINALĂ DE APĂ BUZĂU-IALOMIŢA, în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL AFACERILOR INTERNE - DIRECŢIA GENERALĂ JURIDICĂ, GUVERNUL ROMÂNIEI, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI MIHĂILEŞTI şi UAT MIHĂILEŞTI, S.C. A. S.R.L. şi STATUL ROMÂN prin MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE şi intervenienta S.C. B. S.R.L. şi cererea de intervenţie voluntară principală formulată de Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost precizată.

S-a anulat pct. 177, pct. 180, pct. 181, pct. 182, pct. 183, pct. 184 şi pct. 185 din Anexa nr. 46 la H.G. nr. 1348/2001; s-a anulat, în parte, HCL Mihăileşti nr. 6/2003 în ceea ce priveşte poziţiile nr. 177, nr. 180, nr. 181, nr. 182, nr. 183, nr. 184 şi nr. 185 din Anexa nr. 46 la H.G. nr. 1348/2001, indicate în Anexa nr. 6 la HCL Mihăileşti, s-a anulat, în parte, HCL Mihăileşti nr. 54/25.07.2008 în ceea ce priveşte poziţiile nr. 30, nr. 33, nr. 34, nr. 35, nr. 36, nr. 37 şi nr. 38 din Anexa nr. 1 la această hotărâre, s-a anulat în tot HCL Mihăileşti nr. 18/23.04.2010 şi HCL nr. 26/09.07.2010, s-a anulat contractul de asociere în participaţiune nr. x/19.07.201 şi s-a dispus radierea înscrierii de carte funciară în ceea ce priveşte amenajarea piscicolă Lunca Mihăileşti reprezentată de încheierea nr. 13337/14.04.2010 a OCPI Buzău.

S-au respins, în rest, cererile de chemare în judecată conexate, astfel cum au fost precizate, şi cererea de intervenţie voluntară principală formulată de Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost precizată şi s-a respins cererea de intervenţie voluntară principală formulată de S.C. B. S.R.L., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs Guvernul României şi UAT Mihăileşti.

În susţinerea recursului său recurentul-pârât Guvernul României a invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8.

Referitor la primul motiv de casare, recurentul pârât susţine că raportat la obiectul acţiunii introductive, respectiv anularea parţială a H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Buzău precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Buzău soluţia pronunţată de instanţa de fond vizează aspecte ale unei acţiuni de natură eminamente civilă, excedând cadrului procesual şi legal precum şi sferei de competenţă a instanţei de contencios administrativ (competentă să cenzureze actele administrative supuse controlului său).

Întreaga argumentaţie care a condus la pronunţarea sentinţei atacate se referă la acte ale unor autorităţi publice locale.

O altă critică invocată de recurentul-pârât se referă la modul în care instanţa de fond a soluţionat excepţia tardivităţii acţiunii în anulare. Recurentul afirmă că instanţa de fond a interpretat în mod subiectiv considerentul invocat de Guvernul României care nu se referea la tardivitatea introducerii cererii în justiţie faţă de momentul introducerii plângerii prealabile ci la tardivitatea ei faţă de momentul intrării în vigoare a actului atacat.

Recurentul afirmă că o hotărâre de guvern se aduce la cunoştinţa publică prin publicarea în Monitorul Oficial al României şi, faţă de data publicării, respectiv data de 22.08.2002, acţiunea formulată la data de 24.04.2014 este tardivă. În ceea ce priveşte modalitatea de publicare a anexelor, recurentul-pârât arată că anexele, datorită faptului că sunt ample, se publică în Monitorul Oficial al României Partea I bis care şi se poate obţine, în afara abonamentului, de către persoanele interesate de la Regia Autonomă Monitorul Oficial al României.

În ceea ce priveşte fondul cererii, recurentul-pârât arată că a procedat în mod legal la atestarea domeniului public al UAT Mihăileşti, în acord cu prevederile H.G. nr. 561/2009. Actul său nu creează drepturi noi, nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură să vatăme vreun drept, neavând niciun efect asupra proprietăţii altor persoane. Se mai invocă faptul că Guvernul nu are decât competenţa de a atesta sau nu apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean neavând abilitatea de a inventaria aceste bunuri. Intervenţia Guvernului asupra inventarelor însuşite de către autorităţile locale în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri ar reprezenta o ingerinţă inacceptabilă în autonomia locală autonomie consfinţită prin legea fundamentală.

Recurenta-pârâtă UAT Mihăileşti a invocat, la rândul său, motive de casare care se pot subsuma cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

O primă critică se referă la modalitatea în care a fost soluţionată excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile. În ceea ce priveşte hotărârea de guvern atacată, recurenta-reclamantă arată că procedura prealabilă a fost formulată tardiv în raport cu data publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial al României. În ceea ce priveşte hotărârile de consiliu local se arată că nu a existat nicio cerere de anulare a acestora fiind formulate doar cereri de lăsare a terenurilor respective în deplină proprietate şi posesie, aceste cereri neputând fi interpretate ca o plângere prealabilă, neîntrunind condiţiile de fond şi de formă. Oricum, şi aceste cereri sunt formulate tardiv astfel încât, chiar dacă sunt interpretate ca având valoare de plângeri prealabile acţiunea ar fi trebuit respinsă ca inadmisibilă datorită tardivităţii procedurii prealabile.

O altă critică se referă la modul în care a fost soluţionată excepţia tardivităţii acţiunii, recurenta-pârâtă arătând că acţiunea ar fi trebuit să fie respinsă ca tardivă întrucât a fost formulată cu depăşirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 din legea nr. 554/2004 din momentul publicării anexei 46 în Monitorul Oficial al României, iar reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" i s-a solicitat în anul 2007 emiterea autorizaţiei de gospodărire a apelor.

Se invocă şi nerespectarea art. 204 din C. proc. civ. în sensul că au fost soluţionate precizările la acţiune în condiţiile în care acestea au fost formulate tardiv de intimata-reclamantă ANPA.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă arată că chiar dacă intimatele pretind un drept de administrare a bazinelor hidrografice aflate în proprietatea publică a statului, acest lucru nu le conferă un drept exclusiv de administrare asupra terenului care aparţine, din punct de vedere istoric şi geografic, în mod legal, comunităţii locale. Din niciun înscris nu rezultă că bălţile comunei ar fi fost în administrarea unor autorităţi publice şi sunt domeniul public al statului pentru a fi aplicabile prevederile art. 3 alin. (1) din legea 107/1996.

De asemenea, în mod eronat, instanţa de fond a apreciat că sunt incidente prevederile art. 3 alin. (1) şi (2) din legea nr. 107/1996, neexistând nicio dovadă cu privire la localizarea amenajării piscicole Mihăileşti.

Recurenta-pârâtă arată că deşi nu au fost formulate apărări în sensul incidenţei art. 3 alin. (5) din Legea nr. 107/1996, conform dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. prima instanţă trebuia să analizeze şi să constate că anumite acumulări ce fac obiectul poziţiei nr. 177 şi poziţiei 180-185 din Anexa 46 la H.G. nr. 1348/2001 sunt exceptate de la art. 1. Consiliul Local al Comunei Mihăileşti a emis în mod legal HCL nr. 10 din 1999 şi HCL nr. 6/2003 deoarece bălţile sunt distincte şi aparţin comunei Mihăileşti nu fac parte din domeniul public al statului pentru ca reclamantele să pretindă un drept de administrare exclusiv.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursurilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, cu privire la recursurile formulate constată următoarele:

În ceea ce priveşte recursul recurentei-pârâte UAT Mihăileşti, se constată că recurenta-pârâtă a fost citată pentru termenul de judecată din 17.09.2020 cu menţiunea achitării taxei de timbru în valoare de 100 RON, obligaţie pe care nu a respectat-o până la termenul de judecată.

Potrivit art. 33 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 "Taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepţiile prevăzute de lege."

Potrivit art. 24 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ (1) Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din C. proc. civ.

(2) În cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON.

Având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu şi-a îndeplinit obligaţia de achitare a taxei de timbru comunicate de instanţă se va proceda la anularea cererii de recurs.

În ceea ce priveşte recursul formulat de recurentu-pârât Guvernul României, se constată că acesta este nefondat.

Nu se poate vorbi, în speţă, de o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, instanţa de fond pronunţându-se pe o cerere de anulare a unui act administrativ, în conformitate cu prevederile art. 1 din legea 554/2004.

Faptul că analiza legalităţii acestui act administrativ, respectiv a hotărârii de Guvern de atestare a domeniului public al unei localităţi, presupune lămurirea unor aspecte referitoare al dreptul de proprietate nu poate să modifice natura pricinii care este dată de natura actului atacat.

Oricum, chiar dacă ar fi fost vorba de o cauză civilă, soluţionarea ei de către o instanţă de contencios administrativ nu ar fi avut semnificaţia depăşirii atribuţiilor puterii judecătoreşti ci s-ar fi putut pune, eventual, problema necompetenţei materiale cu trimitere la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ. (când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii). Or, în speţă, nu s-a invocat acest motiv de casare şi nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor menţionate în articolul citat.

Cât priveşte faptul că motivarea se referă la aspecte care vizează acte ale autorităţilor administraţiei publice locale, Înalta Curte constată, de asemenea, că acest aspect nu poate conduce la reţinerea unei depăşiri a atribuţiilor puterii judecătoreşti ci, eventual, ar fi impus declinarea competenţei în situaţia în care s-ar fi reţinut că actele autorităţilor publice locale atacate au natura juridică a unor acte administrative propriu-zise nu a unor operaţiuni prealabile care se atacă doar odată cu actul administrativ propriu-zis. Pentru aceasta ar fi trebuit, însă, ca excepţia necompetenţei materiale să fie formulată în termen, în faţa instanţei de fond.

În ceea ce priveşte termenul de formulare a acţiunii, contrar celor susţinute de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că publicarea anexelor la H.G. nr. 1348/2001 în Monitorul Oficial al României Partea I bis nu poate avea semnificaţia unei aduceri la cunoştinţa publică a conţinutului acestora. Întrucât această publicaţie nu se distribuie în cadrul abonamentului ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul normativ respectiv a ajuns la cunoştinţa publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conţinutul acestuia.

În consecinţă, în mod corect termenul de formulare a acţiunii şi a plângerii prealabile nu a fost calculat de la data publicării H.G. nr. 1348/2001 în Monitorul Oficial al României Partea I, anexele fiind publicate în Monitorul Oficial al României Partea I bis.

Referitor la fondul pricinii, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-pârât nu pot conduce la admiterea recursului.

Contrar celor susţinute de recurentu-pârât, se constată că hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public al unei localităţi este un act producător de efecte juridice, aceste efecte constând tocmai în atestarea dreptului de proprietate publică. Este vorba de un efect declarativ, nu constitutiv de drepturi dar acest lucru este suficient pentru a conferi actului calitatea de act administrativ în sensul legii nr. 554/2004.

În schimb inventarul întocmit de autorităţile publice locale nu are decât semnificaţia unui act pregătitor, el neproducând în mod direct efecte juridice. În acest sens, legea 213/2001 în forma în vigoare la data adoptării actului atacat prevedea, la art. 21 că "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

Legea nu exclude posibilitatea Guvernului de a cenzura inventarul autorităţilor locale dacă se constată că în acesta au fost incluse bunuri care nu aparţin autorităţii publice locale (spre exemplu bunuri care, conform Constituţiei României, aparţin domeniului public al Statului, fiind de interes naţional). Oricum, în măsura în care în inventarul însuşit de autorităţile publice locale sunt incluse astfel de bunuri şi, prin hotărâre de Guvern, este atestată apartenenţa lor la domeniul public local nelegalitatea inventarului se va şi răsfrânge asupra hotărârii de Guvern respective, legalitatea unui act administrativ depinzând de legalitatea tuturor actelor şi operaţiunilor pregătitoare necesare pentru emiterea lui.

În consecinţă, faptul că nu Guvernul României a fost cel care a întocmit inventarul bunurilor din domeniul public al UAT Mihăileşti este lipsit de relevanţă în condiţiile în care instanţa de fond a reţinut că prin hotărârea de guvern atacată au fost atestate ca aparţinând domeniului public de interes local bunuri care, conform Constituţiei României şi legilor nr. 213/2001 şi 107/1996 aparţin domeniului public de interes naţional.

Or, cu privire la acest din urmă aspect Guvernul României nu a formulat critici concrete prin cererea sa de recurs.

Faţă de această nelegalitate soluţia nu putea fi decât aceea de anulare a actului atacat chiar dacă emitentul lui nu a făcut decât să preia datele înscrise în inventarul întocmit şi însuşit de autorităţile publice locale.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va anula recursul formulat de recurenta-pârâtă UAT Mihăileşti şi va respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul formulat de pârâta UAT Mihăileşti împotriva sentinţei civile nr. 1599 din 4 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2020.