Administrative instruction classification as individual vs. normative act and one-year absolute deadline for annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 19.01.2018, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene), anularea Instrucţiunii nr. 4254/26.02.2015 emise de Directorul General al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 102 din 11 iunie 2018, Curtea a admis excepţia tardivităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene şi a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., ca fiind tardiv introdusă.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., solicitând admiterea recrusului şi anularea hotărârii primei instanţe, respingerea excepţiei tardivităţii acţiunii şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe pentru a se pronunţa asupra fondului cauzei, respectiv asupra legalităţii Instrucţiunii nr. 4254/26.02.2015.

A susţinut recurenta-reclamantă că instanţa a stabilit eronat caracterul de act administrativ individual al instrucţiinii, aceasta având caracter normativ.

În opinia sa, instanţa a făcut o adevărată confuzie pentru că organismele intermediare pentru programul operaţional creşterea competitivităţii economice sunt cel care aplică instrucţiunea, însă aceasta se adresează şi produce efecte juridice faţă de beneficiarii proiectelor de finanţare. Astfel, la punctul final al instrucţiunii, nr. 11, se prevede că OI POS CCE (ADR-uri) vor aduce la îndeplinire prevederile instrucţiunii, confirmându-se faptul că acestea sunt organismele statului care aplică instrucţiunea (o aduc la îndeplinire) şi nu sunt destinatarii normelor, respectiv persoanele faţă de care produce efecte juridice aceasta.

Mai mult, instrucţiunea cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, destinate a se aplica în mod repetat şi care produc efecte faţă de toate persoanele care se află într-o anumită situaţie, respectiv persoanele care au încheiat contracte de finanţare.

În opinia sa, aplicabilitatea instrucţiunii este similară cu cea a Ghidului solicitantului, ambele stabilind regulile în baza cărora se va acorda beneficiarilor finanţarea nerambursabilă, în privinţa ghidului doctrina stabilind că este un act administrativ normativ.

Referindu-se şi la cele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu privire la diferenţa dintre actele administrative normative şi cele individuale, recurenta a arătat că Instrucţiunea nr. 4254/25.02.2015 cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, destinate a se aplica în mod repetat şi care produc efecte faţă de toate persoanele care se află într-o anumită situaţie, nominalizate expres, respectiv persoanele care au încheiat contracte de finanţare.

În ceea ce priveşte aspectul că instrucţiunea cuprinde noi norme de reglementare, a apreciat recurenta că aceasta tinde a modifica un alt act normativ, respectiv Ghidul solicitantului 2011, modificându-se momentul la care se raportează eligibilitatea beneficiarilor.

Ghidul solicitantului prevede verificarea eligibilităţii solicitanţilor prin raportare la data depunerii cererii de finanţare, iar Instrucţiunea nr. 4254 a impus verificarea eligibilităţii în raport cu data încheierii contractului de finanţare. Or, este evident că un act normativ poate fi modificat numai printr-un alt act normativ având o forţă juridică cel puţin egală.

De asemenea, caracterul de act normativ al instrucţiunii este confirmat şi prin raportare la emitentul actului, fiind emisă de conducătorul unei autorităţi publice centrale, Directorul General al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice din cadrul Direcţiei Generale a Ministerului Fondurilor Europene.

A mai susţinut recurenta-reclamantă că, şi în situaţia în care se va reţine că instrucţiunea reprezintă un act administrativ individual, soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia tardivităţii este netemeinică şi nelegală, pentru că art. 11 din Legea nr. 554/2004 instituie regula generală a formulării acţiunilor în contencios administrativ în termen de 6 luni, care, în cauză, a început să curgă de la data expirării termenului de 30 de zile pentru soluţionarea plângerii prealabile, respectiv 05.01.2018, acţiunea fiind introdusă pe data de 19.01.2018.

Dispoziţiile alin. (2) al art. 11 se aplică în situaţia în care acţiunea se formulează peste termenul prevăzut la alin. (1), însă acţiunea a fost introdusă în termenul de 6 luni de la expirarea termenului de soluţionare a plângerii prealabile.

În opinia sa, momentul la care a luat cunoştiţă despre actul atacat nu prezintă relevanţă, în condiţiile în care legea stabileşte în mod expres momentul de la care începe să curgă termenul de formulare a acţiunii, iar acest moment nu este legat de data comunicării actului administrativ atacat.

3. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, constatarea nulităţii recursului pentru nemotivare, apreciind că recurenta-reclamantă nu a indicat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi nu a făcut trimitere la considerentele instanţei de fond care au stat la baza hotărârii pronunţate.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, sentinţa recurată fiind legală şi temeinică.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, în raport cu actele şi lucrările dosarului, susţinerile părţilor şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

4.1. Preliminar, Înalta Curte apreciază că, deşi nu a indicat în mod expres, susţinerile recurentei-reclamante S.C. A. S.R.L. se pot încadra în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene prin întâmpinare va fi respinsă.

4.2. Pe fondul recursului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., prin acţiunea introductivă de instanţă, a solicitat anularea Instrucţiunii nr. 4254/26.02.2015 emise de Directorul General al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

Prin această instrucţiune, s-au trasat în sarcina Organismelor Intermediare Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice (Agenţiilor de Dezvoltare Regională - ADR) anumite măsuri care să fie luate cu privire la contractele de finanţare din cadrul Axei Prioritate 1-POS CCE aflate în implementare şi cele aflate în perioada de durabilitate.

Prima instanţă, reţinând caracterul de act administrativ cu caracter individual al instrucţiunii atacate, a respins acţiunea ca tardiv introdusă, faţă de dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în raport cu data comunicării acesteia către recurenta-reclamantă, 24.04.2015, prin Adresa ADR Nord-Vest nr. 8093/24.04.2015, şi cu data formulării acţiunii, 19.01.2018.

Recurenta-reclamantă apreciază că instanţa ar fi calificat eronat caracterul Instrucţiunii nr. 4254/26.02.2015 de act administrativ cu caracter individual, în opinia sa instrucţiunea fiind un act administrativ cu caracter normativ, astfel că poate fi atacat oricând.

Reţine Înalta Curte că distincţia dintre actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc.

Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes.

Actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau, uneori, faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

În cuprinsul Instrucţiunii nr. 4254/26.02.2015 sunt nominalizate persoanele destinatare în privinţa cărora se produc efectele actului, respectiv OIS POS CCE (ADR-uri).

Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională a României,

"Art. 8. - (1) În fiecare regiune de dezvoltare funcţionează câte o agenţie pentru dezvoltare regională, organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care funcţionează în domeniul dezvoltării regionale. Acestea se organizează şi funcţionează în condiţiile prezentei legi şi ale statutului de organizare şi funcţionare, aprobat de consiliul pentru dezvoltare regională.".

În Anexa la legea menţionată, sunt precizate denumirea şi componenţa regiunilor de dezvoltare în România, respectiv:

1. Regiunea de Dezvoltare Nord-Est - care grupează judeţele Bacău, Botoşani, Iaşi, Neamţ, Suceava şi Vaslui.

2. Regiunea de Dezvoltare Sud-Est - care grupează judeţele Brăila, Buzău, Constanţa, Galaţi, Vrancea şi Tulcea.

3. Regiunea de Dezvoltare Sud-Muntenia - care grupează judeţele Argeş, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Ialomiţa, Prahova şi Teleorman.

4. Regiunea de Dezvoltare Sud-Vest Oltenia - care grupează judeţele Dolj, Gorj, Mehedinţi, Olt şi Vâlcea.

5. Regiunea de Dezvoltare Vest - care grupează judeţele Arad, Caraş-Severin, Hunedoara şi Timiş.

6. Regiunea de Dezvoltare Nord-Vest - care grupează judeţele Bihor, Bistriţa-Năsăud, Cluj, Sălaj, Satu Mare şi Maramureş.

7. Regiunea de Dezvoltare Centru - care grupează judeţele Alba, Braşov, Covasna, Harghita, Mureş şi Sibiu.

8. Regiunea de Dezvoltare Bucureşti-Ilfov - care grupează municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov.

Deci, contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, actul administrativ în discuţie, Instrucţiunea nr. 4254/26.02.2015, creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în favoarea sau în sarcina mai multor persoane predeterminate, respectiv Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR-urile), în calitate de Organisme Intermediare Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice, care sunt în număr de 8 pe teritoriul României şi care vor duce la îndeplinire prevederile instrucţiunii.

După cum a constatat şi prima instanţă, aceste organisme, OI POS CCE (ADR-urile), au obligaţia aducerii la îndeplinire a celor dispuse prin instrucţiune, şi nu persoanele care au încheiat contracte de finanţare.

Astfel, sunt nefondate şi lipsite de relevanţă în combaterea caracterului instrucţiunii de act administrativ individual alegaţiile recurentei-reclamante referitoare la Ghidul solicitantului 2011.

De altfel, nu se poate reţine că instrucţiunea ar tinde la modificarea Ghidul solicitantului 2011, pentru că acest din urmă act se adresează întreprinzătorilor, în scopul orientării lor în accesarea finanţărilor nerambursabile şi prezintă regulile pentru pregătirea, întocmirea şi depunerea proiectelor de investiţii şi descrie modalitatea de selecţie, aprobare şi derulare a acestora.

Ghidul solicitantului 2011 prevede că pot beneficia de alocare financiară nerambursabilă persoanele juridice care sunt întreprinderi mici sau mijlocii, aşa cum sunt definite în Legea 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, cu modificările şi completările ulterioare, iar Instrucţiunea nr. 4254/26.02.2015 stabileşte în sarcina ADR-urilor obligaţia verificării condiţiilor de eligibilitate conform prevederilor aceleiaşi legi, nr. 346/2004.

De asemenea, nu este fondată opina recurentei-reclamante în sensul că instrucţiunea are caracterul unui act administrativ normativ fiind emisă de o autoritate publică centrală, Directorul General al Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

Legea contenciosului administrativ defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Astfel, în derularea activităţii, autorităţile publice pot emite atât acte normative, cât şi acte individuale.

În ceea ce priveşte opinia subsidiară a recurentei-reclamante, în sensul că, şi în condiţiile în care instrucţiunea ar fi act administrativ individual, nu prezintă relevanţă momentul la care a luat cunoştinţă de aceasta, pentru că a introdus acţiunea la data de 19.01.2018, la 14 zile de la începerea termenului de prescripţie prevăzut de lege, reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ şi după expirarea termenului de 6 luni prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului sau data luării la cunoştinţă.

În cauză, aspect necontestat, Instrucţiunea nr. 4254/26.02.2015 i-a fost comunicată la data de 24.04.2015, prin Adresa ADR Nord-Vest nr. 8093/24.04.2015.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să formuleze plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului.

Contrar alegaţiilor recurentei, nu sunt incidente prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în condiţiile în care nu a respectat termenul pentru formularea plângerii prealabile, pentru că nu poate fi lăsat la aprecierea părţii momentul la care va formula procedura prealabilă împotriva unui act administrativ individual, după ce a trecut mai mult de 1 an de la data comunicării actului, pentru a curge termenul de 6 luni prevăzut la alin. (1) în care să formuleze acţiunea în anularea actului.

Cu alte cuvinte, indiferent de momentul de la care începe să curgă, termenul pentru anularea unui act administrativ individual nu poate fi mai lung de 1 an de la data comunicării actului, pentru că termenele instituie de lege urmăresc protejarea principiului stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice, inclusiv a raporturilor de drept administrativ, principii fundamentale consacrate şi de jurisprudenţa CEDO şi CJUE.

4.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi, în baza art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene.

Respinge recursul formulat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 102 din 11 iunie 2018 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 octombrie 2020.