Eligibility of partner replacement in EU-funded projects: validity of substituting an ineligible international applicant with a domestic beneficiary under specific administrative instructions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.04.2017 reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Capital Uman suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.02.2017; anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.02.2017; anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 20703/11.04.2017 şi exonerarea reclamantei de la plata sumei de 8.119.469,17 RON.

Prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în sarcina sa un debit în valoare de 8.119.469,17 RON, reprezentând întreaga sumă nerambursabilă aferentă proiectului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 4019 din 30 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Capital Uman.

S-a dispus anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 20703/11.04.2017 şi a Procesului-verbal de constatare neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/21.02.2017, cu consecinţa exonerării reclamantei de la plata creanţei bugetare în sumă de 8.119.467,17 RON.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât arată că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor Instrucţiunii nr. 31/2010, referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate de POSDRU 2007-2013 şi ale Instrucţiunii nr. 37/2010, precum şi ale Clarificării nr. 1 privind unele aspecte referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate de POSDRU 2007-2013.

Cu toate că instanţa de fond face în mod corect distincţie între calitatea de "solicitant" al finanţării şi cea de "beneficiar" al finanţării, (semnatar al contractului de finanţare), nu reţine în considerentele hotărârii faptul că semnatarul cererii de finanţare, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) nu a avut în niciun moment calitatea de solicitat eligibil cu privire la cererea de finanţare solicitată şi cu atât mai puţin pe cea de beneficiar al contractului de finanţare.

De asemenea, instanţa de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi făcut astfel de susţineri prin cererea de chemare în judecată, face o apreciere eronată cu privire la aplicarea în speţă a dispoziţiilor Instrucţiunii nr. 31/2010 şi anume situaţia necorelării între statutul reglementat al acestei organizaţii şi legislaţia naţională pentru a justifica înlocuirea PNUD cu partenerul Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

În mod nelegal a apreciat instanţa de fond asupra faptului că în speţă s-a făcut înlocuirea "beneficiarului" PNUD cu partenerul Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar aceasta din urmă, în calitate de "nou beneficiar" ar fi parcurs procedura de evaluare, singura raportare pentru dovedirea acestui fapt fiind făcută la Decizia nr. 9356/AZ de aprobare a cererii de finanţare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 7 iunie 2018, intimata Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond.

Judecătorul fondului a făcut o amplă analiză atât în ceea ce priveşte activitatea de evaluare efectuată de AMPOSDRU cu privire la eligibilitatea solicitantului cât şi în privinţa "modului" în care s-a realizat înlocuirea solicitantului iniţial.

Autoritatea de management AMPOSDRU este cea care a propus înlocuirea solicitantului/beneficiarului din contractul de finanţare, aspect dovedit prin probatoriul administrat în cauză şi pe care recurentul-pârât continuă să-l nege prin prezentul litigiu, afirmând în continuare că nu există niciun document din care să rezulte cine a solicitat această înlocuire fără justificarea îndeplinirii condiţiilor.

Pe de altă parte, recurenta-pârâtă nu a făcut dovada unei culpe a instituţiei intimate, care nu a făcut altceva decât să respecte prevederile actelor administrative aplicabile şi ulterior să respecte prevederile contractului de finanţare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 13 octombrie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele vizând fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante un debit în valoare de 8.119.469,17 RON, reprezentând întreaga sumă nerambursabilă aferentă proiectului POSDRU 70/6.2/33488 pentru care a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/20.12.2010.

Ca urmare a sesizării DLAF 670/10.06.2013 a fost demarat un control în perioada 21.01-26.01.2017, reţinându-se că a depus cerere de finanţare o entitate solicitantă (PNUD) care nu îndeplinea condiţiile din Ghidul solicitantului, respectiv nu era "organizaţie legal constituită în România, ci organizaţie de drept internaţional".

Făcând referire la Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 31/2010, echipa de control a reţinut în argumentarea existenţei unei nereguli că "nu există niciun document din care să rezulte cine a solicitat înlocuirea aplicantului iniţial cu o altă entitate şi justificarea aferentă, astfel încât să se demonstreze îndeplinirea unei dintre cele două condiţii din Instrucţiunile nr. 31/2010, astfel că nu ar fi trebuit acceptată înlocuirea şi semnarea contractului de finanţare".

S-a mai reţinut că, deşi la data de 10.06.2011 a fost emisă Clarificarea nr. 1 la Instrucţiunile nr. 31/2010, acest act a fost emis la 6 luni de la încheierea contractului, iar prin conţinutul său nu clarifică, ci vine să completeze Instrucţiunea nr. 31/2010, astfel că nu produce efecte decât de la data emiterii, iar nu retroactiv.

S-a concluzionat că "a avut loc înlocuirea solicitantului iniţial cu un partener, fără justificarea îndeplinirii condiţiilor în conformitate cu cadrul legal şi administrativ aplicabil, precum şi faptul că partenerul care a înlocuit aplicantul nu a trecut prin procesul de evaluare, ceea ce pune în discuţie şi afectează însăşi Decizia de aprobare a finanţării".

Ca atare, existenţa unei astfel de nereguli conduce la declararea ca neeligibilă a întregii sume nerambursabile de 8.284.257,46 RON.

Contestaţia administrativă formulată de intimata-reclamantă a fost respinsă prin Decizia nr. 20703/11.04.2017 cu motivarea că nu s-au dovedit de către contestatoare elemente noi, care să conducă la modificarea concluziilor echipei de control.

Instanţa de fond, soluţionând cauza a admis acţiunea şi a anulat decizia de soluţionare a contestaţiei administrative, precum şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu consecinţa exonerării reclamantei de la plata creanţei bugetare în sumă de 8.119.467,17 RON.

A reţinut în esenţă, că aprecierea pârâtului privind nelegalitatea înlocuirii solicitantului iniţial al finanţării PNUD cu reclamanta ANP, care la data depunerii cererii de finanţare era declarată partener principal şi ulterior acestei înlocuiri a devenit "solicitant/beneficiar" al finanţării este eronată.

Soluţia pronunţată de judecătorul fondului este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea judicioasă a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

Criticile recurentei-pârâte vizează exclusiv concluzia instanţei d fond legată de faptul că înlocuirea solicitantului finanţării cu unul dintre parteneri (ANP) s-a realizat cu respectarea întocmai a Instrucţiunilor nr. 31 şi 37 din 2010 astfel cum au fost explicitate prin Clarificarea nr. x/2011.

Instanţa reţine că atunci când a apreciat că înlocuirea solicitantului iniţial al finanţării (PNUD) cu unul dintre parteneri autoritatea recurentă a reţinut că în realitate a existat o singură cerere de finanţare, cea depusă la nivelul anului 2008, cerere în temeiul căreia a fost acordată finanţarea, iar această cerere a fost formulată de un solicitant care nu îndeplineşte condiţiile specifice din Ghidul Solicitantului, anume "nu are calitatea de organizaţie legal constituită în România".

Însă, autoritatea recurentă ignoră faptul că anterior acordării finanţării a intervenit înlocuirea solicitatului iniţial cu unul dintre partenerii din Acordul de parteneriat iniţial, anume cu reclamanta ANP care a devenit astfel solicitant al finanţării/beneficiar al contractului de finanţare, calitatea acesteia de "organizaţie legal constituită în România" nefiind contestată.

De asemenea, înlocuirea solicitantului iniţial PNUD cu reclamanta ANP a respectat dispoziţiile Instrucţiunilor nr. 31/2010, aşa cum au fost explicitate prin Clarificarea nr. x/10.06.2011.

Art. 3 din Instrucţiunea nr. 31/2010 modificat prin Instrucţiunea nr. 37/2010 prevede ca în mod excepţional să se admită "înlocuirea finanţării nerambursabile şi în situaţiile în care beneficiarii parteneri principali sunt instituţii/structuri cu statut internaţional confirmat de MAE (exemple - Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, Crucea Roşie, Semiluna Roşie, OIM) în cazul modificării statutului internaţional al acestor organizaţii (...) sau al existenţei unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizaţii şi legislaţia naţională".

La dosarul aferent finanţării există dovada privind solicitantul înlocuirii precum şi justificarea acestei înlocuiri, în acest sens fiind toată corespondenţa purtată în anul 2009 de reprezentanţii PNUD şi AMPOSDRU şi finalizată cu adresa din data de 30.09.2010 prin care PNUD a solicitat atribuirea rolului de aplicant Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, urmând ca PNUD să devină Partener I, fără ca această înlocuire să fie de natură a aduce vreo modificare proiectului iniţial.

Totodată, prin adresa comunicată de AMPOSDRU către reclamanta ANP la data de 4.10.2010 s-a solicitat retrimiterea documentelor anexate cererii de finanţare, modificate ca urmare a schimbării solicitantului, precum şi acordul de parteneriat modificat în care ANP să deţină calitatea de beneficiar, iar PNUD calitatea de partener.

În aceste condiţii nu se poate reţine susţinerea echipei de control cu privire la faptul că nu se identifică dovezi cu privire la persoana care a solicitat înlocuirea aplicantului iniţial cu reclamanta ANP şi cu privire la motivul care a justificat această înlocuire.

Pe cale de consecinţă, concluzia instanţei de fond în sensul că sunt eronate concluziile echipei de control cu privire la aceea că nu se identifică dovezi cu privire la persoana care a solicitat înlocuirea aplicantului iniţial cu reclamanta ANP, ori cu privire la motivul care a stat la baza acestei înlocuiri este judicioasă şi împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Referitor la susţinerea că Instrucţiunea nr. 31/2010 modificată prin Instrucţiunea nr. 37/2010 nu este aplicabilă speţei, justificat de faptul că face referire la noţiunea de "beneficiar", iar înlocuirea a privit "solicitantul" finanţării şi nu beneficiarul, Înalta Curte apreciază că este nefondată.

Deşi ulterioară Instrucţiunii nr. 31/2010, Clarificarea nr. x/2011 nu reprezintă un act administrativ ce "completează" această Instrucţiune, ci are rolul de a clarifica modul de interpretare a noţiunii de "beneficiar", de a aduce precizări cu privire la persoanele cu privire la care este posibilă înlocuirea - "beneficiarul" din Instrucţiune, privind inclusiv pe "solicitantul" din cererea de finanţare.

Aşadar, concluzionând, înlocuirea solicitantului din cererea de finanţare PNUD cu partenerul I ANP s-a realizat la solicitarea PNUD motivată de neconcordanţa între forma sa de organizare şi legislaţia aplicabilă şi cu respectarea Instrucţiunii nr. 31/2010 şi a Instrucţiunii nr. 37/2010, astfel cum au fost clarificate prin Clarificarea nr. x/2011.

De asemenea, reclamanta ANP a făcut obiectul evaluării în calitate de solicitant, această împrejurare rezultând din Decizia nr. 9356/AZ/26.11.2010 de aprobare a cererii de finanţare .

În consecinţă, Înalta Curte concluzionează că înlocuirea solicitantului finanţării cu unul dintre parteneri (ANP), fostul solicitant luând locul acestuia în calitate de partener principal, s-a realizat cu respectarea Instrucţiunilor aplicabile, în acest sens toate documentele anexate cererii de finanţare fiind rectificate şi retransmise AMPOSDRU, autoritate ce a aprobat acordarea finanţării noului beneficiar, conform Deciziei nr. 9356/AZ/26.11.2010.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, urmează ca în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte să respingă recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 4019 din 30 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 octombrie 2020.