Interim manager's revocation upheld as six-month statutory limit expired; appeal rejected as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătăţii, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

- anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea reclamantei din funcţia de director economic interimar al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Constanţa;

- anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea articolului 1 al Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea reclamantei din funcţia de director economic interimar al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Constanţa;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 12/CA din 23.01.2018, a respins acţiunea reclamantei, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată aflate la dosar.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele aflate la dosar.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat.

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de faţă, controlul judiciar declanşat de recurenta-reclamantă are ca obiect verificarea legalităţii Ordinelor Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 şi R/942/03.08.2017.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, ca nefondată.

Această soluţie este împărtăşită de instanţa de control judiciar, deoarece Curtea de Apel a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, susţinerile părţilor litigante, precum şi întregul probatoriu administrat în cauză, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Reevaluând materialul probator existent la dosar pentru a răspunde la criticile de nelegalitate formulate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine:

Prin Dispoziţia Directorului Direcţiei de Sănătate Publică Judeţeană Constanţa nr. 72/15.07.2016, s-a dispus, începând cu data de 15.07.2016, numirea recurentei în funcţia de director economic interimar la Serviciul de Ambulanţă Judeţean Constanţa, până la ocuparea postului prin concurs, urmând ca, pe perioada delegării, contractul individual de munca al reclamantei să fie suspendat. La data emiterii acestei dispoziţii, în vigoare erau prevederile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora:

"Până la ocuparea prin concurs a funcţiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a serviciilor de ambulanţă judeţene şi al municipiului Bucureşti se numeşte prin act administrativ al autorităţii de sănătate publică." Funcţia de director economic al SAJ Constanţa se încadra în aceste prevederi, conform art. 118 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în compunerea comitetului director intrând şi directorul economic.

Ulterior, prin O.U.G. nr. 79/16.11.2016, dispoziţiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 au fost modificate în următoarea formă:

"Până la ocuparea prin concurs a funcţiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a serviciilor de ambulanţă judeţene şi a Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov se numeşte prin ordin al ministrului sănătăţii, cu avizul consultativ al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Pot fi numite în aceste funcţii persoane angajate în cadrul serviciilor de ambulanţă care îndeplinesc condiţiile legale pentru participarea la concursul de selecţie pentru ocuparea respectivei funcţii. Numirea într-o funcţie de conducere interimară la nivelul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov se efectuează pe o perioadă de maximum 6 luni, fără posibilitate de prelungire."

Valorificând dispoziţiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 79/2016, intimatul a emis Ordinul nr. R/560/23.06.2017 prin care a dispus revocarea recurentei din funcţia de director economic interimar al SAJ Constanţa. În plus, prin acelaşi ordin, a stabilit faptul că la data emiterii acestuia îşi încetează aplicabilitatea Dispoziţia nr. 72/15.07.2016 .

Prin Dispoziţia nr. 257/17.07.2017, intimatul a stabilit faptul că de la data emiterii sale încetează suspendarea contractul individual de muncă pe perioadă nedeterminată înregistrat cu nr. x din 15.06.1998 în Registrul de evidenţă al salariaţilor, iar recurenta îşi reia activitatea în funcţia de economist II, cu locul de muncă la Serviciul Financiar Contabilitate - Staţia centrală Constanţa, cu un salariu de încadrare de 2.275 RON din care spor condiţii deosebit de periculoase 50%, spor calculator 15% şi spor pentru viză CFP - 10% .

Ulterior, a fost emis Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea art. 1 al Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea din funcţia de director economic intermediar a d-nei A. la Serviciul de Ambulanţă Judeţean Constanţa .

5.1. Prima critică se referă la faptul că instanţa de prima jurisdicţie a reţinut în mod greşit că Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 este suficient motivat.

Recurenta arată că actul administrativ anterior nominalizat nu cuprinde argumentele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii sale, iar simpla trimitere la dispoziţiile art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.U.G. nr. 79/2016 şi la Referatul Direcţiei Generale Juridice, Resurse Umane şi Salarizare înregistrat sub nr. x/2017 (care nu i-a fost comunicat) nu este suficientă.

Critica recurentei este nefondată.

Cu titlul prealabil, instanţa de control judiciar reţine faptul că, într-adevăr, motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Contrar celor susţinute de către recurentă, ordinul contestat este corespunzător motivat, în condiţiile în care temeiul juridic al acestuia a fost corect individualizat, fiind vorba despre art. 118 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.U.G. nr. 79/2016 care, după cum s-a menţionat anterior, stabilea durata de 6 luni a interimatului pe funcţia de conducere în cadrul serviciului de ambulanţă, fără posibilitatea de prelungire.

În mod justificat, prima instanţă a apreciat că nu era necesar să se prevadă în cuprinsul ordinului aflat în discuţie faptul că acest termen de 6 luni s-a împlinit la momentul emiterii sale, în condiţiile în care dispoziţia normativă menţionată în preambulul său avea un conţinut explicit.

5.2. A doua critică se referă la faptul că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat eronat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Recurenta opinează în sensul că, în eventualitatea în care criticile de nelegalitate aduse actului administrativ contestat pe calea plângerii prealabile sunt găsite întemeiate, autoritatea publică emitentă sau autoritatea publică ierarhic superioară acesteia, investită cu soluţionarea plângerii prealabile, dispune "revocarea" actului administrativ nelegal emis, iar nu "modificarea" sau "îndreptarea" acestuia în conformitate cu dispoziţiile legii. În atare situaţie, este eronată concluzia primei instanţe în sensul că nu ar mai putea analiza nelegalitatea revocării din funcţie a părţii, pe durata incapacităţii temporare din funcţie, întrucât, sub acest aspect, Ordinul nr. R/560/23.06.2017 a fost modificat prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/942/03.08.2017. Acest din urmă ordin nu reprezintă un act administrativ de soluţionare a plângerii prealabile formulate împotriva Ordinului nr. R/560/23.06.2017, deoarece în cuprinsul său nu se face menţiune de existenţa plângerii prealabile, de modalitatea în care s-a apreciat asupra dispoziţiilor legale invocate şi nici de soluţia dată plângerii. În realitate, prin intermediul acestui act administrativ, intimatul a procedat la modificarea actului administrativ nelegal, anterior emis, iar nu la soluţionarea recursului administrativ, cu consecinţa revocării primului ordin. În atare situaţie, critica referitoare la nelegalitatea Ordinului nr. R/560/23.06.2017, urmare a faptului că a fost emis pe perioada incapacităţii temporare de muncă, îşi păstrează actualitatea, fiind incidente dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conform cărora: "în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză." Recurenta arată faptul că, la momentul emiterii ordinului de revocare din funcţia de conducere, se afla în incapacitate temporară de muncă, stabilită prin certificate de concediu medical, aspect de care autoritatea intimată nu a ţinut seama.

Critica recurentei este nefondată.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori în într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

În mod corect, prima instanţă a reţinut faptul că recurenta a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinul nr. R/560/23.06.2017, iar în cuprinsul acesteia partea a arătat faptul că, la data emiterii acestuia, se afla în incapacitate temporară de muncă, aspect ce rezultă din certificatele de concediu medical ce i-au fost eliberate. În urma soluţionării plângerii, intimatul a procedat la emiterea Ordinul nr. R/942/03.08.2017 pentru modificarea art. 1 al Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/560/23.06.2017 privind revocarea din funcţia de director economic intermediar a d-nei A. la Serviciul de Ambulanţă Judeţean Constanţa, în sensul că această măsură va opera la data încetării suspendării de drept, ca urmare a incapacităţii temporare de muncă a recurentei. Ca atare, intimatul, în limitele sale de competenţă, a procedat la revocarea parţială a Ordinului nr. R/560/23.06.2017, respectiv cu privire la data revocării din funcţia de conducere aflată în discuţie.

Contrar celor susţinute de către recurentă, intimatul nu trebuia să facă referire în mod explicit la existenţa plângerii prealabile în preambulul Ordinul nr. R/942/03.08.2017, ci să valorifice contestaţia administrativă promovată de parte, prin revocarea parţială a primului ordin, adică, aşa cum s-a arătat anterior, cu privire la data revocării din funcţia de conducere. De esenţa recursului administrativ este posibilitatea conferită de legiuitor autorităţii publice emitente a actului administrativ sau a celei ierarhic superioare, dacă există, de a proceda la revocarea totală sau parţială a acestuia.

În atare situaţie, referirea făcută de recurentă la dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu mai prezintă relevanţă.

5.3. A treia critică se referă la faptul că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat eronat prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Critica recurentei este nefondată.

Într-adevăr, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 permite autorităţii emitente a unui act administrativ nelegal care a intrat în circuitul juridic civil să procedeze doar la sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în anularea acestuia.

Însă, după cum în mod justificat a reţinut şi prima instanţă, această dispoziţie normativă trebuie interpretată sistematic, respectiv împreună cu cea reglementată de art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege. În urma realizării acestei interpretări juridice se desprinde concluzia potrivit căreia art. 1 alin. (6) din lege se aplică doar situaţia în care autoritatea publică, în mod unilateral, intenţionează să procedeze la revocarea/anularea actului administrativ pe care l-a emis. Or, în speţa de faţă, o astfel de situaţie juridică nu se regăseşte, deoarece intimatul a procedat la revocarea parţială a Ordinului nr. R/560/23.06.2017 în urma analizării recursului administrativ promovat de recurentă împotriva acestuia.

5.4. A patra critică se referă la faptul că prima instanţă a interpretat şi a aplicat greşit dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2016.

Recurenta arată faptul că ordonanţa de urgenţă anterior nominalizată nu este incidentă în speţă, întrucât legea nu retroactivează, iar, la momentul intrării în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 95/2006 prin O.U.G. nr. 79/2016, aceasta exercita funcţia de director economic interimar, funcţie în care a fost numită, prin Dispoziţia Directorului Direcţiei de Sănătate Publică Judeţeană Constanţa nr. 72/15.07.2016, până la ocuparea postului prin concurs.

Critica recurentei este nefondată.

Înalta Curte apreciază că este corectă argumentaţia primei instanţe în sensul că dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2016 nu au fost aplicate retroactiv de către intimat, deoarece termenul maxim de 6 luni pentru interimatul funcţiei de conducere exercitate de recurentă a fost calculat de la data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă, respectiv de la data de 22.11.2016. Acest termen s-a împlinit la data de 22.05.2017.

În legătură cu termenul maxim de interimat, nu se poate reţine faptul că O.U.G. nr. 79/2016 a modificat vreo condiţie de numire în funcţia de director economic interimar al SAJ Constanţa, termenul fiind un efect viitor al situaţiei juridice născute prin dispoziţia nr. x/15.07.2016. Teoria generală a aplicării legii în timp este în sensul că în privinţa efectelor viitoare ale unei situaţii juridice trecute, dispoziţiile legii noi sunt aplicabile de la data intrării în vigoare a acesteia, în lipsa unor stipulaţii contrare în sensul ultraactivităţii legii vechi.

5.5. În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 12/CA din 23 ianuarie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 8 octombrie 2020.