Inclusion of registered communal land in public domain inventory: Administrative court barred from comparing competing private titles or evaluating unrecorded reconstitution rights

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.02.2018, sub nr. x/2018 reclamantele A., B. în nume propriu şi pentru C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comuna Băiţa de sub Codru, reprezentată de Consiliul Local, prin primar, au solicitat instanţei: anularea parţială a Hotărârii Guvernului României nr. 934/2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Maramureş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Maramureş, publicată în M. Of. nr. 665 din 9 septembrie 2002; cu privire la anexa 13 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Băiţa de sub Codru, poziţia nr. crt. 56 -"teren agricol - un teren arabil lot zootehnic CF x, nr. x98, în sup de 42469 mp"; în sensul înlăturării din această anexă a suprafeţei de 10.335 mp, parte din nr. top. x din CF x Băiţa de sub Codru, teren ce este cuprins în titlul de proprietate nr. x din 6.11.2002, emis în favoarea numiţilor C. şi A., cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 261 din 24 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile invocate de către pârâtul Guvernul României şi s-a respins acţiunea formulată de reclamantele A., B., E. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Comuna Băiţa de sub Codru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 261 din 24 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantele A., B., E. şi D., criticând hotărârea prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat s-au formulat următoarele critici:

Soluţia pronunţată este nelegală, instanţa pronunţând-o pornind de la o stare de fapt nereală, contrară probelor administrate în cauză.

Instanţa nu procedează la o cercetare efectivă a fondului cauzei în baza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, respectiv a hotărârilor judecătoreşti irevocabile, prin care se statuează că terenul în litigiu aparţinea recurenţilor reclamanţi. Or, aceste hotărâri judecătoreşti, deşi nu au fost înlăturate, au fost ignorate de prima instanţă.

În motivarea sentinţei recurate, se reţine că pârâta Comuna Băiţa de sub Codru este proprietara tabulară a imobilului în litigiu încă din anul 1898, precum şi faptul că la dosarul cauzei s-a depus lista de inventar a bunurilor aparţinând comunei anterior anului 1962. În continuare au fost analizate şi alte înscrisuri depuse de comuna Băiţa de sub Codru, dar nu sunt nici măcar amintite înscrisurile depuse de către reclamante.

Dacă instanţa ar fi lecturat acele hotărâri judecătoreşti irevocabile care statuează dreptul de proprietate al recurenţilor reclamanţi asupra terenului în litigiu, teren care a fost folosit atât în timpul CAP cât şi în prezent în mod netulburat de către familia acestora, soluţia ar fi fost alta.

Aşadar, terenul nu a fost niciodată în domeniul public, din înscrisurile de la dosar reiese fără putinţă de tăgadă că acest teren a fost proprietatea lui F., tatăl reclamantei A. şi al defunctului C.. Terenul a fost preluat de CAP, iar ulterior apariţiei legilor fondului funciar s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea descendenţilor lui F., respectiv reclamantei A. şi defunctului C..

În fapt, prin titlul de proprietate nr. x din 6.11.2002, numiţilor A. - recurenta de rândul 1 şi C. - decedat, avându-i ca moştenitori pe recurenţii de rândul 2 - 4 li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra suprafeţei de 4 ha 7060 mp teren situat în loc. Băiţa de sub Codru.

Titlul de proprietate cuprinde suprafaţa de 4 ha 7060 mp în urma modificării acestuia, conform sentinţei civile nr. 4701 din 5.07.2006, pronunţată de Judecătoria Baia Mare în dosar x/2006, irevocabilă prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 159/R din 5,03,2007. pronunţată de Tribunalul Maramureş în dosar x/2006 vechi 568S/20061

Prin acele hotărâri judecătoreşti se dispune completarea titlului de proprietate nr. x din 6.11.2002, în sensul de a se include în acest titlu şi suprafaţa de 1,45 ha teren intravilan Băiţa de sub Codru, la locul numit "G." -terenul în litigiu, în ciuda opunerii Comisiei Locale de Fond Funciar Băiţa de sub Codru, care a susţinut că respectivul teren face parte din domeniul privat al comunei, reţinându-se în motivare că regimul juridic al terenului este irelevant, atâta vreme cât hotărârea comisiei judeţene nu a fost anulată în instanţă.

In concluzie, terenul cuprins în titlul de proprietate obţinut prin hotărâre judecătorească, într-un proces în care au fost parte şi autorităţile locale (comisia locală de fond funciar), este in prezent întabulat pe Comuna Băiţa de sub Codru. Cu toate acestea, acest teren nu a intrat în proprietatea publica a Comunei în nici unul din modurile prevăzute de legea 213/1998. Prin urmare, includerea terenului în domeniul public s-a făcut în mod nelegal. Ca dovadă, ulterior, respectiv în anul 2009, Comuna Băiţa de sub Codru îşi înscrie în CF dreptul de proprietate privată asupra acestui teren.

Anterior, terenul a fost inclus în domeniul public al UAT Băiţa de sub Codru» fără a fi făcut vreodată parte din domeniul public şi fără să fi fost afectat vreunei utilităţi publice, fără ca UAT Băiţa de sub Codru să aibă vreun titlu de proprietate asupra acestui teren. Drept dovadă, în 2009, acest teren se trece în domeniul privat al comunei.

Se reţine de prima instanţă că s-a solicitat de antecesorul recurenţilor reclamanţi cumpărarea acestui teren în anul 2005, la o dată ulterioară emiterii titlului de proprietate (2002), însă se omite de către instanţă fondului faptul că acest teren a fost inclus în titlul de proprietate în anul 2006, în urma unor hotărâri judecătoreşti irevocabile, pe care instanţa fondului le ignoră cu desăvârşire.

Reiterează susţinerile formulate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, în sensul că reclamanţii contestă includerea terenului în domeniul public al comunei Băiţa de sub Codru. Arată că, potrivit practicii constante a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, ci are ca efect doar aprobarea inventarului şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia a dobândit dreptul de proprietate.

În acest sens indică, jurisprudenţă.

Faţă de cele arătate, solicită admiterea recursului formulat.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă UAT Băiţa de sub Codru a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului.

În motivare, s-au formulat următoarele apărări:

Suprafaţa de teren înscrisă în CF x a comunei Băiţa de sub Codru în suprafaţă de 27453 mp este intabulată în favoarea UAT BĂIŢA DE SUB CODRU, este teren proprietate privată a comunei, teren care este înscris în coala de bază a comunei Băiţa de sub Codru respectiv CF nr. x nr. topo x în suprafaţă totală de 42548 mp. Mai mult la întabularea acestui teren s-a ţinut cont de suprafeţele ocupate de curţi-construcţii ale celor 7 gospodării care sunt amplasate pe acest teren, fiecărei gospodăriei revenindu-i o suprafaţă de teren în aşa fel încât să-i permită desfăşurarea treburilor gospodăreşti în bune condiţii şi a suprafeţelor aprobate în limita şi baza legilor fondului funciar

Petentii au depus cererile de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor în calitate de moştenitoare a defunctului F., fiind înscrise în tabelul anexă nr. 3 poziţia 39, conform Legii nr. 18/1991.

Prin hotărârea nr. 933/1991 a Comisiei Judeţene de aplicare a Legii fondului funciar, numiţilor C. -din Băiţa de sub Codru nr. 132 (în prezent decedat) şi A. din Băiţa de sub Codru nr. 177, a aprobat suprafaţa de 5,11 ha, teren situat pe teritoriul comunei Băiţa de sub Codru dispus în 7 parcele din care numai două în intravilan respectiv "ograda" arabil de 0.58 ha şi 0.08 ha curţi (situate în prezent la nr. de imobil 179), celelalte fiind amplasate în extravilan, suprafaţă care a fost aprobată pe baza registrului agricol al localităţii Băiţa de sub Codru pentru anii 1959-1963, volumul I poziţia 85, numărul casei 59, corespunzător renumerotării ulterioare a imobilelor din comună a numărului 140 şi actualmente 179, precum şi prin invocarea unor declaraţii ale unor martori care nu au mai fost depuse la dosar de către petenţi.

Parcela de 1,45 ha, solicitată în cererea de reconstituire nr. x/9.03.1991 din locul numit "SUB G." şi invocată în această cauză cu denumirea "G." în suprafaţă de 10185 mp - fără să se înţeleagă de unde provine această suprafaţă, este solicitată în privinţa unui teren care face parte din domeniul privat al comunei, teren identificat prin CF-ul de bază şi cel nou înfiinţat şi nu putea fi reconstituit dreptul de proprietate asupra acestei suprafeţe.

La întocmirea procesului-verbal de punere în posesie nr. x/2002 care a fost semnat şi de către petent C.)-decedat), acesta a acceptat neincluderea acestei suprafeţe în titlu de proprietate nr. x/75 din 2002 titlu care a fost ridicat ulterior. Mai mult, prin HCL nr. 24/2005 s-a aprobat vânzarea suprafeţelor de teren aferente celor 8 gospodării amplasate pe acest teren identificat prin CF x nr. topo x (7 în partea de sud şi 1 în partea de nord), prin metoda negocierii directe, fapt care s-a concretizat în prima fază a negocierii de către primarul comunei a preţului de vânzare de 800.000 RON ROL/ar (80 RON RON), încheindu-se în acest sens o convenţie în care petentul C., în prezent decedat, acceptă preţul şi semnează alături de ceilalţi cetăţeni aflaţi în aceeaşi situaţie, recunoscând prin aceasta, proprietatea comunei asupra acestui teren.

Cât priveşte amplasamentul gospodăriei defunctului C. din localitatea Băiţa de sub Codru nr. actual de imobil 132, acesta avea posibilitatea a solicita în baza Legii nr. 18/1991 şi a legii nr. 247/2005, la fel cum au făcut un număr de 7 cetăţeni vecini cu petentul, constituirea dreptului de proprietate în limita de până la 0,10 ha teren curţi şi construcţii, gospodării care sunt amplasate pe un teren proprietate privată a comunei Băiţa de sub Codru, ţinând cont şi de faptul că susnumitul F. (decedat) şi-a constituit practic gospodăria la acest număr de imobil în anul 1964,conform registrului agricol pentru perioada 1964-1970.

Corectarea titlului de proprietate s-a făcut fără a se respecta amplasamentul terenurilor respectiv intravilan sau extravilân, suprafaţa în cauză fiind înscrisă în cerere ca suprafaţă din extravilan şi nu intravilan aşa cum sa înscris greşit în titlu modificat.

Este de notorietate faptul că acest teren, care constituie proprietate privată a comunei, nu a fost niciodată atribuit în proprietate vreunui cetăţean al comunei ci dat în folosinţă unor cetăţeni iar ulterior apariţiei formelor noi de exploataţii agricole respectiv,Toz, întovărăşiri şi mai apoi Cooperativizării, s-au alocat şi suprafeţe pentru construcţii de locuinţe în limita suprafeţelor de până la 800 mp aferent construcţiilor.

În acest sens mai arată faptul că o parte a cetăţenilor care au gospodării pe acest teren au fost dispuşi şi chiar au achitat contravaloarea sumelor convenite prin aceea convenţie, recunoscând prin aceasta proprietatea comunei asupra acestei suprafeţe de teren.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 10 ianuarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 7 octombrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanţii au sesizat instanţa de contencios administeativ cu o cerere având ca obiect anularea în partea a H.G. nr. 934/2002 privind atestarea domeniului public a judeţului Maramureş, precum şi al muncipiilor, oraşelor li comunelor din judeţul Maramureş, act administrativ publicat în Monitorul Oficial numărul 665 din 9 septembrie 2002, partea a I-a.

În ceea ce priveşte natura juridică a actului atacat, prima instanţă a reţinut că H.G. nr. 934/2002 este un act administrativ individual ce se adresează persoanelor nominalizate în denumirea actului, respectiv judeţului Maramureş, municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Maramureş, acesteia reprezentând persoane juridice de drept public.

În ceea ce priveşte aspectele de fond ale cauzei, pentru a respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că unitatea administrativ teritorială Băiţa de sub Codru este proprietarul imobilului în litigiu, înscris în CF nr. x nr. top x încă din anul 1898, terenul fiind cuprins în lista de inventar a bunurilor aparţinând comunei anterior anului 1962, iar în acest context, faţă de afirmarea calităţii de proprietari ai reclamanţilor asupra terenului în discuţie, dobândit în temeiul titlului de proprietate nr. x/06.11.2002 i se opun înscrierile menţionate anterior din Cartea funciară. Mai mult, această stare de drept este confirmată şi de împrejurarea că antecesorul reclamanţilor a solicitat cumpărarea suprafeţei de teren în cauză la o dată ulterioară emiterii titlului de proprietate, cererea sa fiind aprobată prin HCL nr. 24 din 19.09.2005 .

Prin criticile formulate în recurs, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţii au afirmat că instanţa nu a cercetat fondul cauzei, întrucât nu a ţinut seama de efectele unor hotărâri judecătoreşti care constată dreptul lor de proprietate dobândit prin reconstituire, în temeiul Legii nr. 18/1990, drept opozabil autorităţii publice locale. În acest context reamintesc că, potrivit practicii constante a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, ci are ca efect doar aprobarea inventarului şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia a dobândit dreptul de proprietate

Înalta Curte reţine că, într-adevăr, emiterea unui act pentru aprobarea inventarului bunurilor din domeniul public sau privat al statului şi/sau aparţinând unităţilor administrativ teritoriale nu produce efectul consolidării vreunui drept real care să modifice raporturile de proprietate existente cu privire la imobilul în cauză, însă, în prezenta cauză, dreptul de proprietate al unităţii administrativ teritoriale a fost înscris în cartea anterior emiterii titlului de proprietate în favoarea recurenţilor reclamanţi şi, până în prezent acest drept tabular nu a fost radiat.

Este, de asemenea, adevărat că înscrierea în registrele de publicitate imobiliară nu poate valida un drept constituit în mod nelegal, însă, dispoziţiile art. 21 alin. (1) C. civ. asociază înscrierii într-un registru public prezumţia conform căreia dreptul există, cât timp nu a fost radiat sau modificat în condiţiile legii.

Înalta Curte observă că prezenta cauză are ca obiect verificarea legalităţii unui act administrativ individual prin care s-a realizat inventarierea unor bunuri aparţinând unităţii administrativ teritoriale, iar includerea imobilului în litigiu în patrimoniul privat al acestei unităţi are la baza un drept tabular. Astfel, limitele judecăţii în prezenta cauză nu au permis primei instanţe cenzurarea titlului unităţii administrativ teritoriale care a stat la baza întabulării şi nici compararea titlurilor de proprietate. Înalta Curte reaminteşte că, faţă de obiectul acţiunii, instanţa de contencios administrativ nu ar fi putut să ţină seama de efectele hotărârilor judecătoreşti prin care s-a reconstituit dreptul de proprietate al reclamanţilor întrucât dreptul acestora nu a fost înscris în cartea funciară, iar operaţiunea de comparare a unor titluri se putea realiza numai în cadrul unei acţiuni în revendicare şi prestaţie/rectificare tabulară. Prin urmare, în raport de starea de fapt stabilită, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a aplicat în mod corect dispoziţiile Legii nr. 213/1998, potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inventariate în mod distinct, în funcţie de apartenenţa acestora de domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nefiind incident în cauză.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentele-reclamante E., D., B. în nume propriu şi pentru C. şi A. împotriva sentinţei nr. 261 din 24 octombrie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 octombrie 2020.