Forced enforcement of suspended tax assessment: voluntary pre-action compliance bars coercive fines under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 mai 2019, sub nr. x/2019, şi ulterior precizată, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti, reprezentată în proces de D.G.R.F.P. Bucureşti şi B. (conducător al pârâtei de rândul 1), solicitând instanţei să pronunţe o hotărâre prin care să aplice conducătorului pârâtei o amendă în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi să-i acorde reclamantului penalităţi în condiţiile art. 906 noul C. proc. civ. pentru prejudiciul cauzat prin refuzul executării obligaţiei, în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzută în titlu executoriu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 32 din 14 noiembrie 2019, Curtea de Apel Oradea hotărât următoarele:

- a respins primul capăt de cerere din cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta de rândul 1, respectiv Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti, reprezentată în proces de D.G.R.F.P. Bucureşti, ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală;

- a respins cel de-al doilea capăt de cerere din cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul de rândul 2, respectiv B., ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală;

- a respins ca nefondat primul capăt de cerere din cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul de rândul 2, respectiv B.;

- a respins ca nefondat al doilea capăt de cerere din cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta de rândul 1, respectiv Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti, reprezentată în proces de D.G.R.F.P. Bucureşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În privinţa primului capăt de cerere, în care s-a solicitat obligarea la plata amenzii în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, a precizat recurentul-reclamant că a formulat acest capăt de cerere în contradictoriu cu persoana fizică din conducerea intimatei Administraţia Finanţelor Publice Sector 4 Bucureşti, astfel că nu era necesar ca instanţa de fond să invoce excepţia lipsei calităţii procesuale pârâte a organului fiscal pe acest capăt de cerere.

Persoana fizică chemată în judecată îndeplinea funcţia de conducător al autorităţii publice, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că acest pârât era titular al obligaţiei de punere în executare a hotărârii judecătoreşti ce constituia titlu executoriu.

În concluzie, susţine recurentul-reclamant că intimatul-pârât B. are calitate procesuală pasivă, în sensul art. 36 C. proc. civ., prima instanţă făcând o aplicare greşită a normelor de drept material, în sensul motivului de casare indicat în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cât priveşte solicitarea de obligare a intimatei Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti la plata de despăgubiri de 1000 RON pe zi de întârziere, a susţinut recurentul-reclamant că a fost eronat pusă în discuţie excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B., care nu a fost chemat în judecată în acest petit.

Pe fondul cauzei, arată recurentul-reclamant că a solicitat obligarea autorităţii publice la emiterea actului de ridicare a sechestrului şi de ridicare a popririi instituite pe conturile sale bancare, ca modalitate firească şi unică de executare a dispozitivului încheierii cu nr. 152/CA/2017 a Curţii de Apel Oradea.

A invocat recurentul-reclamant prevederile art. 233 alin. (1) lit. a) C. procedură fiscală, arătând că, în situaţia popririlor bancare, suspendarea executării silite are ca efect încetarea indisponibilizării sumelor viitoare provenite din încasările zilnice în conturile în RON şi valută, începând cu data şi cu ora comunicării către instituţiile de credit a adresei de suspendare a executării silite prin poprire, iar nu la 30 de zile sau la alte termene mai îndepărtate de punere în executare.

Recurentul-reclamant a susţinut că au fost blocate conturile sale deschise la C. după data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, iar motivarea primei instanţe asupra acestei chestiuni punctuale este eronată, întrucât s-a reţinut că au fost poprite doar sume rezultând dintr-un alt titlu executoriu decât decizia de impunere a cărei suspendare s-a dispus prin încheierea 152/09.11.2017 a Curţii de Apel Oradea.

A mai făcut trimitere recurentul-reclamant la prevederile art. 234 C. procedură fiscală, în care se arată termenul în care se dispune prin decizie măsura de ridicare a executării silite, aceasta fiind ipoteza prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că "suspendarea actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare silită". I se mai reproşează primei instanţe faptul că a reţinut, în mod neîntemeiat, că intimata-pârâtă şi-ar fi îndeplinit benevol obligaţia de a executa hotărârea nr. 152/09.1.2017, în condiţiile în care adresele trimise către bănci au fost doar de "suspendare temporare, totală, parţială…", iar nu de încetare a executării silite la termele legale de executare.

În concret, arată recurentul-reclamant că sensul de interpretare dat de intimata AFP Sector 4 Bucureşti este de natură a goli de conţinut şi de semnificaţie dispozitivul încheierii nr. 152/CA/2017 a Curţii de Apel Oradea, pronunţată în dosarul nr. x/2013, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 14 alin. (7) din acelaşi act normativ, dispoziţii legale care se pun în practica fiscală conform procedurilor fiscale de încetare a suspendării în temeiul art. 233 alin. (1) lit. a) şi alin. (4) C. procedură fiscală şi de ridicare a măsurilor de executare silită, în temeiul art. 234 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) C. procedură fiscală.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti - Administraţia Sectorului 4 a Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neindicarea hotărârii care se atacă, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, a susţinut intimata-pârâtă că este legală şi temeinică hotărârea primei instanţe, întrucât scopul prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 905 (în prezent art. 906) C. proc. civ. este acela de a constrânge autoritatea publică, ce a fost obligată la îndeplinirea unei operaţiuni administrative prin hotărâre judecătorească definitivă, să pună în aplicare acea hotărâre, nicidecum doar de a sancţiona pe conducătorul autorităţii publice prin aplicarea amenzii către persoana care îndeplineşte această funcţie.

Prin urmare, instanţa de executare avea doar de analizat dacă actele sau operaţiunile efectuate de autoritatea publică se conformează obligaţiilor impuse prin titlul executoriu şi, în caz contrar, dacă neexecutarea este efectul unei conduite culpabile.

Din înscrisurile depuse la dosar, după cum susţine intimata-pârâtă, se relevă conformarea organului fiscal obligaţiilor impuse în sarcina sa, în sensul că a trimis adrese de suspendare temporară totală sau parţială a indisponibilizării conturilor şi reţinerilor către entităţile la care recurentul-reclamant figura cu conturi deschise. Se mai arată prin întâmpinare că revine instanţei de executare rolul de a verifica dacă autoritatea publică a avut o atitudine culpabilă în executarea obligaţiei impuse în sarcina sa, or, în cauză, Administraţia Finanţelor Publice Sector 4 Bucureşti a îndeplinit benevol această obligaţie, prin actele emise încă din luna ianuarie 2018.

A făcut trimitere intimata-pârâtă la Decizia RIL nr. 11/2018 a ÎCCJ, în care s-a stabilit că "(s)umele aflate în conturi la momentul înfiinţării popririi bancare şi până la obţinerea suspendării executării, fie ea şi temporară sau până la judecarea contestaţiei la executare, rămân blocate. Pe de altă parte, sumele care intră în conturi după suspendarea executării sunt disponibile debitorului, terţul poprit, adică băncile, de regulă, neputând să le blocheze în continuare."

În privinţa măsurii sechestrului asigurător, a susţinut intimata-pârâtă că această măsură a fost instituită anterior pronunţării hotărârii judecătoreşti în discuţie, iar conform Codului de procedură fiscală, orice măsură asigurătorie rămâne în fiinţă atâta vreme cât nu s-a dispus, de către instanţa judecătorească, anularea actului de instituire a acestei măsuri.

În referire la măsura popririi contului deschis la C., susţine intimata-pârâtă că aceasta a fost dispusă pentru sume provenind din alte titluri executorii decât cel care a fost suspendat în cauză, iar prevederile art. 234 C. procedură fiscală nu sunt incidente în dosarul de faţă, întrucât nu este îndeplinită cerinţa unei ipoteze de încetare a executării silite, ci doar de suspendare a acestei executări. Cât priveşte prevederile art. 14 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, acestea, în opinia intimate-pârâte, nu sunt aplicabile, întrucât se referă strict la suspendarea executării efectelor pe care le-ar fi putut produce un act administrativ, nu unul administrativ-fiscal.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 29 iulie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 23 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a motivului de casare invocat şi a probelor administrate în cauză, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat, pentru considerentele ce urmează.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Obiectul cererii de chemare în judecată din prezenta cauză îl constituie obligarea pârâtei Administraţia Finanţelor Publice Sector 4 Bucureşti la executarea dispoziţiilor încheierii nr. 152/2017, definitivă prin decizia nr. 705/2019, sub sancţiunea aplicării conducătorului autorităţii publice a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi cu acordarea de penalităţi în condiţiile art. 906 C. proc. civ., în cuantum de 1000 RON pe zi de întârziere, până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, cererea fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea soluţiei pronunţate de judecătorul fondului, Înalta Curte va menţine sentinţa recurată astfel cum a fost pronunţată, înlocuind parţial considerentele primei instanţe cu cele proprii instanţei de recurs.

O primă critică a recurentului-reclamant a vizat modalitatea de soluţionare, de către judecătorul fondului, a excepţiilor privind lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtei AFP Sector 4 Bucureşti pentru primul capăt de cerere şi lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului B. pentru capătul 2 din cererea de chemare în judecată.

În fapt, susţine recurentul-reclamant că, deşi a înţeles să-i cheme în judecată pe cei doi pârâţi, fiecare dintre aceştia îşi justifică în cauză calitatea procesuală pasivă doar în raportul juridic obligaţional determinat pentru fiecare petit al acţiunii judiciare, respectiv pârâtul persoană fizică pentru capătul 1 din cererea de chemare în judecată, iar pârâta autoritatea publică pentru capătul 2 din cererea de chemare în judecată.

În pofida acestor susţineri ale recurentului-reclamant, Înalta Curte observă că cererea de chemare în judecată nu distinge cărui pârât dintre cei doi chemaţi în judecată îi revine calitatea procesuală pasivă pentru fiecare dintre solicitările ce formează obiectul acţiunii judiciare, astfel că judecătorul fondului era îndreptăţit să procedeze la clarificarea cadrului procesual subiectiv, stabilind pârâtul îndreptăţit să stea în judecată în fiecare dintre cele două petite.

Soluţia pronunţată de prima instanţă asupra acestor excepţii este una legală, fiind corect stabilită calitatea procesuală pasivă a conducătorului autorităţii publice pentru capătul de cerere privind amendarea sa în situaţia nerespectării termenelor prevăzute de alin. (1) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, iar pentru capătul de cerere referitor la plata penalităţilor de întârziere calitatea procesuală pasivă a revenit autorităţii publice pârâte, respectiv Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti. De altfel, această soluţie este în sensul precizărilor pe care recurentul-reclamant le-a formulat în cadrul căii de atac declarate, acesta criticând doar faptul că au fost examinate excepţiile fără a fi necesar, în condiţiile în care, în opinia sa, a arătat clar cui revine calitatea procesuală pasivă pentru fiecare capăt al cererii sale.

Prin urmare, sunt nefondate aceste critici, soluţia primei instanţe fiind menţinută astfel cum a fost pronunţată şi motivată.

Pe fondul cauzei, cererea reclamantului A., întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, a fost respinsă ca neîntemeiată.

În calea recursului, titularul căii de atac a susţinut că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, motiv de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Această pretinsă nerespectare a normelor de drept material a fost invocată de recurentul-reclamant în referire la măsura sechestrului asigurător şi la cea a popririi asigurătorii instituite asupra bunurilor sale, măsuri pentru care acesta a solicitat ridicarea lor, în urma pronunţării încheierii nr. 152/CA/2017 de către Curtea de Apel Oradea, în dosarul nr. x/2013

Titlul executoriu invocat de către recurentul-reclamant îl reprezintă o hotărâre pronunţată în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care s-a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr. x/31.03.2010, emisă de pârâta DGRFP -Administraţia Finanţelor Publice a Sectorului 4 Bucureşti, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea respectivului act administrativ fiscal.

În materie de suspendare a executării unui act administrativ fiscal devin incidente prevederile art. 233 alin. (3) -(5) C. procedură fiscală, potrivit cărora " (3) Pe perioada suspendării executării silite, actele de executare efectuate anterior, precum şi orice alte măsuri de executare, inclusiv cele de indisponibilizare a bunurilor, veniturilor ori sumelor din conturile bancare, rămân în fiinţă, cu excepţia situaţiilor în care suspendarea executării silite a fost dispusă în condiţiile art. 235. În acest caz, măsurile de executare aplicate se ridică prin decizie întocmită în cel mult două zile de la data intervenirii suspendării.

(4) Suspendarea executării silite prin poprire bancară are ca efect încetarea indisponibilizării sumelor viitoare provenite din încasările zilnice în conturile în RON şi în valută, începând cu data şi ora comunicării către instituţiile de credit a adresei de suspendare a executării silite prin poprire.

(5) Sumele existente în cont la data şi ora comunicării adresei de suspendare a executării silite prin poprire înfiinţată de organul fiscal rămân indisponibilizate, debitorul putând dispune de acestea numai pentru efectuarea de plăţi în scopul:

a) achitării obligaţiilor fiscale administrate de organele fiscale competente;

b) achitării drepturilor salariale."

În privinţa sechestrului asigurător, acesta a fost instituit anterior pronunţării încheierii nr. 152/2017, prin procesul-verbal de sechestru nr. x/17.02.2010, astfel că organul de executare nu era îndreptăţit să ridice această măsură, cât timp executarea deciziei de impunere nr. x/31.03.2010 nu a încetat, ci a fost doar suspendată.

Trimiterile pe care le-a făcut recurentul-reclamant la prevederile art. 234 alin. (2) C. procedură fiscală se referă la efectele pe care le determină încetarea executării silite, situaţie care nu este aplicabilă în cauză, întrucât recurentul-reclamant nu se poate prevala, la acest moment, de existenţa unui titlu executoriu de anulare a actului administrativ fiscal contestat, ci doar de o suspendare a acestui act, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Prin urmare, în mod legal a fost menţinută măsura sechestrului, dispusă anterior pronunţării încheierii nr. 152/2017 în dosarul nr. x/2013 al Curţii de Apel Oradea.

Cât priveşte măsura instituirii popririlor asigurătorii la unităţile bancare la care recurentul-reclamant avea conturi deschise, se critică în calea recursului situaţia juridică a popririi efectuate la C., susţinând recurentul-reclamant că această poprire a fost instituită după rămânerea definitivă a titlului executoriu, iar instanţa de fond a reţinut, în mod nelegal, că măsura dispusă de intimata-pârâtă priveşte alte sume, rezultând dintr-o decizie de stabilire a obligaţiilor fiscale accesorii, ale cărei efecte nu au fost suspendate de instanţa judecătorească.

Prima instanţă nu a observat înscrisul depus la dosar, la fila x, reprezentat de adresa nr. x/12.02.2019 de înştiinţare privind înfiinţarea popririi pentru suma de 2.162.685, reprezentând TVA şi dobânzi şi penalităţi de întârziere aferente taxei pe valoarea adăugată, conform unui titlu executoriu din 01.05.2010.

Prin urmare, au existat două adrese de înfiinţare a popririi, pentru sume rezultate din titluri executorii diferite, iar prin adresa nr. x/07.05.2019 de suspendare, temporară, totală sau parţială a indisponibilizării conturilor, s-a dispus suspendarea temporară totală asupra măsurilor de executare silită aplicate prin ambele adrese existente la dosar, respectiv adresa nr. x/12.09.2019 şi adresa nr. x/12.09.2019, luarea acestei măsuri fiind motivată pe împrejurarea că s-a dispus suspendarea executării silite de către instanţă, în condiţiile legii, conform încheierii nr. 152/CA/2017 din data de 09.11.2017, emisă de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2013

În atare condiţii, se reţine că, la data de 07.05.2019, anterior comunicării cererii de chemare în judecată din prezentul dosar (înregistrată pe rolul instanţei la data de 06.05.2019), debitorul obligaţiei a îndeplinit benevol obligaţia instituită prin încheierea nr. 152/2017, fiind emise adrese de suspendare totală a popririlor înfiinţate la toate băncile la care recurentul-reclamant avea conturi deschise, fapt ce determină menţinerea soluţiei avute în vedere de prima instanţă.

Aceasta deoarece, după cum s-a reţinut în jurisprudenţa instanţei supreme, art. 24 din Legea nr. 554/2004 reglementează un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligaţiei stabilite prin hotărâre judecătorească, iar "(s)copul prevederilor amintite este în sensul de a forţa autoritatea publică, ce a fost obligată la îndeplinirea unei operaţiuni administrative prin hotărârea judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă, să pună în aplicare hotărârea judecătorească respectivă şi nicidecum doar de a sancţiona conducătorul acesteia prin aplicarea amenzii prevăzută de dispoziţia legală amintită. Astfel, finalitatea avută în vedere de legiuitor la edictarea acestor dispoziţii legale nu este aceea de a realiza un venit la bugetul de stat prin aplicarea, în orice mod şi cu orice chip, a amenzii conducătorului autorităţii administrative, ci de a constrânge pe acesta din urmă să-şi execute obligaţia stabilită în hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă."

Prin Decizia HP nr. 12/2018, Înalta Curte a statuat că "(P)enalităţile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condiţiile art. 892 din C. proc. civ.)".

Instanţa de executare în materia contenciosului administrativ este chemată să asigure îndeplinirea obligaţiei de a face de către autoritatea publică debitoare, prin mecanismele de constrângere prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Atunci când executarea obligaţiei pretinse de creditor s-a produs benevol, până la pronunţarea unei hotărâri de către instanţa de executare, scopul prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 se consideră a fi atins, astfel că nu se mai impune nici aplicarea amenzii conducătorului instituţiei publice debitoare, nici obligarea autorităţii respective la plata de penalităţi pe zi de întârziere.

Aceasta este situaţia din prezenta cauză, în care se constată că poprirea instituită în data de 12.02.2019 la C. pe conturile persoanei fizice A. a fost suspendată prin adresa nr. x/07.05.2019, astfel că judecătorul fondului a pronunţat o soluţie legală de respingere, ca neîntemeiată, a cererii formulate de reclamantul A., în condiţiile în care obligaţia de a face instituită prin titlul executoriu reprezentat de încheierea nr. 152/2017 fusese deja îndeplinită de către debitoarea pârâtă.

Celelalte aspecte invocate de către recurentul-reclamant, în referire la poprirea unei sume de bani după rămânerea definitivă a încheierii nr. 152/2017 şi compensarea acesteia cu obligaţii înregistrate la organul fiscal, exced cererii întemeiate pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, reprezentând chestiuni distincte, din materia executării silite.

Prin urmare, criticile din recurs, vizând greşita interpretare şi aplicare a legii, nu se confirmă, nefiind susceptibile de a conduce la reformarea soluţiei pronunţate în primă instanţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 32 din data de 14 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sentinţă ce va fi menţinută ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 32 din data de 14 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 octombrie 2020.