Conflict-of-interest ruling annulled after councillor could not foresee husband's appointment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017 întocmit în Lucrarea nr. 41470/S/II/26.09.2013.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 96 din 30 mai 2018, a respins acţiunea formulată de reclamată ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă susţine că actul administrativ atacat, deşi a reţinut conflictul de interese faţă de participarea la deliberarea şi votarea HCL nr. 8/2012 şi HCL nr. 14/2013, instanţa de fond a verificat legalitatea actului şi prin raportare la HCL nr. 21/2012 şi nr. 28/2013.

Instanţa de fond, analizând motivul de anulare a actului administrativ din perspectiva depăşirii competenţei autorităţii emitente, a reţinut că Legea nr. 176/2010 şi Legea nr. 161/2003 reglementează generic cadrul legal privind atât exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, cât şi procedurile de evaluare a respectării acestora şi sancţiunile aplicabile în situaţia încălcării regimului juridic privind incompatibilităţile şi conflictul de interese, motiv pentru care, în raport de prev. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a fost desfăşurată pe perioada deţinerii mandatului de consilier local.

Reclamanta-recurentă în prezentul dosar, nu a criticat legalitatea raportului de evaluare din perspectiva încălcării prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, ci din perspectiva disp. art. 21 şi 25 din Legea nr. 176/2010, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, în condiţiile în care art. 77 din Legea nr. 161/2003 face trimitere la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, iar art. 32 din Legea nr. 176/2010 nu reglementează cu privire la posibilitatea completării prevederilor Legii nr. 176/2010 cu dispoziţiile Legii nr. 393/2004, în general, şi cu cele ale art. 75, în special.

În acest context, termenul de 3 ani de după încetarea funcţiei, nu presupune că vor putea fi evaluate în anul 2017 aspecte ce ţin de un presupus conflict de interese din anul 2012 sau 2013, ci eventual, faţă de elemente ale unui astfel de conflict de interese din anul 2014, pentru ca termenul de 3 ani să nu exceadă termenului general de prescripţie reglementat de norma generală.

Faţă de prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, recurenta-reclamantă susţine că a fost evaluată pentru perioada 2012-2013, cu trimiterea făcută la prevederile art. 77 din Legea nr. 161/2003, ceea ce face ca în privinţa conflictului de interese, să se evalueze starea de fapt, prin raportare la prevederile art. 146 din Legea nr. 215/2001, ceea ce constituie o ultraactivare a legii.

În concret, recurenta-reclamantă susţine că la data adoptării HCL nr. 8/2012, nu avea posibilitatea să anticipeze că votând proiectul de hotărâre, administratorul desemnat nu va fi B., ci soţul său, atâta timp cât, la acea dată, chiar dacă ar fi vorbit cu soţul său plecat la muncă în Italia, nu ar fi putut să fie informată de acesta că va deveni administratorul societăţii înfiinţate de consiliul local, pe motiv că nu a fost niciodată întrebat şi a aflat despre demersul primarului abia în luna mai 2012.

Folosul material, consecinţă a încălcării regimului conflictelor de interese, trebuia să fi fost urmărit de reclamantă, să-i fi influenţat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor specifice consiliului local, să-i fi ştirbit imparţialitatea şi integritatea în detrimentul supremaţiei interesului public.

Recurenta-reclamantă nu a putut anticipa ce va face primarul ulterior votării proiectului de hotărâre, sub aspectul că va redacta împreună cu secretarul unităţii, hotărârea într-o altă formă decât cea adoptată de consiliu, că-l va desemna ca administrator pe soţul său care, după ce s-a întors din Italia, în luna mai, şi-a manifestat voinţa în sensul acceptării numirii.

Salariul administratorului reprezintă 20% din salariul soţului său, obţinut în Italia, neexistând interesul patrimonial.

În ceea ce priveşte existenţa unui conflict de interese faţă de HCL nr. 21/2012, nr. 14/2013 şi nr. 28/2013, recurenta-reclamantă arată că a participat la votul pentru suspendarea activităţii societăţii, deoarece aceasta nu a generat vreun beneficiu sau dezavantaj viitor pentru sine sau pentru soţ.

Nominalizarea persoanelor cu drept de semnătură pentru S.C. C. S.R.L., administratorul şi contabilul, prin HCL nr. 14/2013, în condiţiile în care dreptul de semnătură este o cerinţă implicită a funcţiei de administrator, nu poate fi considerată a îndeplini cerinţa întrunirii cumulative a condiţiilor conflictului de interese.

4. Prin întâmpinare, intimatul-pârât solicită respingerea recursului ca nefondat, neîntrunirea criticilor privind depăşirea competenţelor autorităţii în ceea ce priveşte evaluarea cauzelor şi condiţiilor conflictului de interese, aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, dar şi a disp. art. 70, 71, 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2014.

Din analiza prevederilor legale sus-menţionate, intimatul-pârât arată că recurenta-reclamantă s-a aflat în conflict de interese, întrucât a luat parte la deliberarea şi adoptarea HCL C. nr. 8/2012, prin care a fost aprobată înfiinţarea S.C. C. S.R.L. şi a fost numit soţul său în funcţia de administrator.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Din cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017, la Capitolul IV - Concluzii, rezultă că în urma finalizării activităţii de evaluare, s-a constatat faptul că recurenta-reclamantă din prezenta cauză a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât a participat la deliberări şi a votat "pentru" aprobarea HCL C. nr. 08/30.03.2012, prin care a fost aprobată înfiinţarea S.C. C. S.R.L. şi numirea lui D., soţul acesteia, în funcţia de administrator al societăţii.

În cuprinsul actului administrativ atacat s-a făcut menţiune despre împrejurarea participării recurentei-reclamante la deliberări şi la vot, cu ocazia adoptării HCL C. nr. 21/30.08.2012, prin care s-a decis suspendarea activităţii societăţii, HCL C. nr. 14/27.03.2013, prin care s-a decis acordarea dreptului de semnătură administratorului societăţii şi HCL C. nr. 28/17.04.2013, prin care s-a hotărât revocarea lui D. din funcţia de administrator al societăţii.

Deşi au fost exemplificate aceste ultime hotărâri ale Consiliului Local C., conflictul de interese nu a fost analizat şi din perspectiva acestora, raportul de evaluare reţinând expres numai situaţia HCL nr. 08/30.03.2012.

Din acest motiv, analiza făcută de prima instanţă în privinţa legalităţii actului administrativ prin luarea în considerare şi a altor hotărâri la care a participat recurenta-reclamantă este nelegală, constatându-se într-adevăr o extindere nepermisă a cercetării judecătoreşti şi încălcarea dispoziţiilor art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cum în mod corect a arătat recurenta-reclamantă în cuprinsul motivelor de nelegalitate a sentinţei atacate.

Cu privire la depăşirea competenţelor Agenţiei Naţionale de Integritate pentru evaluarea cauzelor şi condiţiilor conflictului de interese, recurenta-reclamantă arată că prima instanţă a invocat în mod greşit disp. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, deoarece prin acţiunea introductivă nu s-a solicitat anularea actului administrativ din această perspectivă, ci în raport de disp. art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 176/2010, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective şi nu poate consta în mustrare sau avertisment.

În opinia recurentei-reclamante, raportul de evaluare ar fi trebuit să cuprindă şi consecinţele reglementate prin art. 25 din Legea nr. 176/2010, conform art. 21 din aceeaşi lege.

Critica este nefondată, avându-se în vedere că disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010 nu obligă ca în cuprinsul raportului de evaluare să se înscrie consecinţele legale ale constatării incompatibilităţii sau conflictului de interese.

Referitor la indicarea disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 de către judecătorul fondului, acesta n-a făcut-o ca urmare a susţinerii reclamantei din acţiunea introductivă, conform căreia a fost evaluată pentru perioada 2012 - 2013, abia în anul 2017, cu încălcarea termenului de prescripţie de 3 ani.

Întrucât art. 11 din Legea nr. 176/2010 reglementează această materie a prescripţiei, este firesc ca prima instanţă să îşi întemeieze soluţia şi pe aceste dispoziţii legale.

Înalta Curte constată că cercetarea administrativă a început în anul 2013, cu respectarea termenului general de prescripţie de 3 ani, fără să fie luată în calculul acestui termen, data emiterii raportului de evaluare.

În ceea ce priveşte cadrul legal aplicabil incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a făcut referire în mod greşit la disp. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cât timp art. 77 din Legea nr. 161/2003 face trimitere la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, iar art. 32 din Legea nr. 176/2010 nu reglementează cu privire la posibilitatea completării prevederilor Legii nr. 176/2010 cu dispoziţiile Legii nr. 393/2004, în general şi cu cele ale art. 75, în special, realizându-se o ultraactivitate a disp. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a analizat conflictul de interese în conformitate cu disp. art. 70 şi 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Potrivit disp. art. 32 din Legea nr. 176/2010, acest act normativ se completează cu actele normative expres indicate, precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv cele care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare legii în discuţie.

Recurenta-reclamantă nu a invocat contrarietatea Legii nr. 393/2004 cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010, astfel încât se reţine că motivele de nelegalitate sub acest aspect sunt nefondate.

Cu privire la ultraactivitatea disp. art. 46 din Legea nr. 215/2001, se constată că la data publicării legii în Monitorul Oficial al României, conflictul de interese era reglementat la art. 47, iar prin modificările ulterioare s-a realizat o renumerotare a textelor, astfel că la momentul evaluării, art. 46 este incident.

De asemenea, art. 77 din Legea nr. 161/2003, până la modificarea intervenită prin Legea nr. 59/2009, făcea referire la art. 47, fără să existe o corelare între cele două acte normative, însă este relevant conţinutul normei şi faptul că în cuprinsul Legii nr. 215/2001, la momentul evaluării, articolul ce interesează cauzei este 46 şi nu 47, critica formulată fiind, de altfel, pur formală.

Referitor la criticile ce privesc reţinerea de către prima instanţă a existenţei unui conflict de interese în raport de HCL C. nr. 08/30.03.2012, Înalta Curte reţine că acestea sunt fondate.

Astfel, deşi prima instanţă a identificat corect normele legale incidente, a realizat o aplicare eronată a acestora, fiind întrunit motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin proiectul de hotărâre pentru modificarea HCL nr. 31/2011 privind aprobarea înfiinţării unei societăţi comerciale cu răspundere limitată pe lângă Consiliul Local şi Primăria comunei C. s-a propus aprobarea denumirii societăţii S.C. C. S.R.L., cu sediul social în comuna C., aprobarea actului constitutiv al societăţii şi desemnarea lui B. ca persoană împuternicită să semneze actele premergătoare înfiinţării societăţii.

Art. 4, ce prevede numirea administratorului, a rămas necompletat.

Din cuprinsul procesului-verbal al şedinţei de consiliu local din data de 30.03.2012 reiese faptul că s-a pus în discuţie proiectul de hotărâre sus-menţionat, iar primarul a întrebat consilierii dacă sunt de acord ca desemnarea administratorului societăţii să fie făcută de acesta, iar hotărârea a fost adoptată în aceste condiţii.

Din conţinutul HCL nr. 8/2012 reiese că administratorul a fost numit de către primar în persoana lui D..

Pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de dispoziţiile legale în vederea constatării conflictului de interese al consilierului local:

"trebuie analizat interesul personal şi posibilitatea ca acesta să anticipeze că hotărârea autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, în cazul de faţă, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin, cu încălcarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public".

Or, este evident că la data deliberării şi votării HCL nr. 8/2012, recurenta-reclamantă nu putea să anticipeze că soţul său va fi numit în funcţia de administrator al societăţii, mai ales că era plecat din ţară la data adoptării hotărârii.

Deşi instanţa de fond a constatat că reclamanta a dovedit prin probele administrate că nu putea să anticipeze că decizia autorităţii ar putea prezenta un beneficiu pentru soţul său şi, prin urmare, nu este îndeplinită condiţia existenţei interesului personal, în mod greşit a extins analiza conflictului de interese la alte trei hotărâri ulterioare, care nu au fost avute în vedere prin actul administrativ contestat, cum deja s-a arătat în partea iniţială a considerentelor deciziei de recurs.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că raportul de evaluare contestat este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor legale analizate, urmând ca în temeiul art. 496 Cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, să se dispună admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 96 din 30 mai 2018 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea formulată de reclamantă.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/07.12.2017.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 octombrie 2020.