Disciplinary inspection of prosecutors: Limits of judicial review on procedural independence and evidence handling

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, contestaţie împotriva Rezoluţiei de clasare nr. x/2018, emisă de pârâtă la data de 18 decembrie 2018, şi împotriva Rezoluţiei inspectorului-şef nr. C19-197, emisă la 28 ianuarie 2019, în baza art. 411 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 349 din 3 iulie 2019, a respins cererea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut, în esenţă, că, în cauză, s-au încălcat prevederile art. 6 (caracterul echitabil al procedurilor judiciare) şi art. 13 (dreptul la un remediu efectiv) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, a arătat că prima instanţă a ignorat secţiunea III din răspunsul la întâmpinarea autorităţii pârâte, în cuprinsul căreia a analizat şi argumentat pe larg de ce procurorul B. şi-a exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, atât sub aspectul laturii obiective, cât şi sub aspectul laturii subiective, apreciind că au fost ignorate toate trimiterile la dispoziţiile legale aplicabile în cauză şi raţionamentul său, bazat pe argumente logice şi legale şi pe probatorii, ce a fost prezentat trunchiat în hotărâre.

În acest sens, a susţinut că, în cuprinsul contestaţiei şi al răspunsului la întâmpinare, a făcut referire la întregul cadru normativ în baza căruia a formulat sesizările, respectiv: art. 94 şi art. 97 din Legea nr. 303/2004, art. 45 alin. (1) şi art. 74 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 317/2004, precum şi art. 6 din Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie.

În continuare, a făcut trimitere la art. 98-101 din Capitolul II al Legii nr. 303/2004, în care sunt enumerate abaterile disciplinare şi sancţiunile aferente acestora, apreciind că prima instanţă în mod eronat a reţinut că autoritatea pârâtă se raportează la faptele sesizate, nu la conţinutul abaterilor disciplinare la care se face referire în sesizare, fără însă a argumenta de ce încadrarea dată de acesta faptelor disciplinare sesizate ar fi greşită.

Or, obligaţiile de serviciu pe care le-au încălcat procurorii reclamaţi sunt prevăzute de norme imperative în cuprinsul C. proc. pen.. sau a Regulamentului de ordine interioară al parchetelor (e.g. obligaţia de a răspunde cererilor de administrare de probe formulate de persoana vătămată din proprie iniţiativă).

Potrivit recurentului, dacă, cu titlu de exemplu, procurorul are potrivit C. proc. pen.., obligaţia pozitivă de a răspunde unei cereri de administrare de probe şi nu o face, cauzând întârzieri nejustificate în derularea procesului penal cu consecinţa extrem de gravă a clasării dosarului pe motiv că a intervenit prescripţia răspunderii penale a infractorilor, se consideră că procurorul a comis ori o faptă penală (abuz în serviciu/neglijenţă în serviciu), ori una disciplinară (refuzul nejustifîcat de a-şi îndeplini îndatoririle de serviciu, exercitarea funcţiei cu rea-credinţă, nerespectarea în mod repetat şi din motive imputabile a dispoziţiilor privind soluţionarea cu celeritate a pricinilor judiciare).

În ceea ce priveşte cererea de administrare de probe din 5 aprilie 2019, a susţinut că, deşi a fost admisă la circa 8 luni distanţă şi după ce a apelat în prealabil la toate mijloacele legale posibile şi imposibile pentru a constrânge procurorul de caz să îi răspundă cererii, nici la ora actuală nu s-au administrat acele mijloace de probă, iar dosarul va fi cel mai probabil clasat ca urmare a intervenirii prescripţiei răspunderii penale.

În opinia părţii, aspectele semnalate nu au fost analizate în întregime nici de intimată şi nici de către instanţa de judecată, judecătorul fondului s-a limitat în a expune nişte texte de lege şi a arătat că este de acord cu soluţia autorităţii pârâte.

În concluzie, recurentul a arătat că hotărârea atacată este nemotivată şi a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor incidente, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare cu respectarea tuturor dispoziţiilor legale aplicabile în materie, astfel încât să se răspundă tuturor problemelor ridicate.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând că niciunul dintre posibilele motivele de casare nu se verifică în cauză, prima instanţă motivând coerent soluţia dispusă, raportat la obiectul pricinii, aşa încât argumentele invocate de în susţinerea căii de atac nu pot fi reţinute ca motive de nelegalitate a sentinţei pronunţate, dată fiind situaţia de fapt expusă, în extenso, în cuprinsul hotărârii atacate, precum şi dispoziţiile legale reţinute de prima instanţă ca fiind incidente.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând contestaţia formulată împotriva Rezoluţiei de clasare nr. x/2018 din data de 18 decembrie 2018, emisă de pârâtă, şi împotriva Rezoluţiei inspectorului-şef nr. C19-197, emisă la data de 28 ianuarie 2019.

Curtea de apel a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a susţinut, în esenţă, că aspectele semnalate nu au fost analizate în întregime nici de intimată şi nici de către instanţa de judecată, care s-a limitat în a expune nişte texte de lege şi a arătat că este de acord cu soluţia autorităţii pârâte.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Contrar susţinerilor recurentului, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva dispoziţiilor incidente prevăzute de art. 45 din Legea nr. 317/2004 şi art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor şi apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurentul nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Se reţine că, prin sesizarea adresată autorităţii pârâte, reclamantul a solicitat cercetarea disciplinară a doamnei procuror B., din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Constanţa, şi a prim-procurorului acestei unităţi de parchet, respectiv domnul procuror C., în raport cu modul de instrumentare a Dosarului penal nr. x/2015, în care acesta are calitatea de persoană vătămată, cu referire la trei cereri de administrare de probe din datele de 05.04.2018, 18.05.2018, şi 03.07.2018 la care nu a primit răspuns până la data formulării sesizării.

Astfel, a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 5 alin. (1), art. 100 alin. (3) şi art. 81 alin. (1) lit. b) şi d) din C. pen. şi ca atare se impune sancţionarea magistraţilor procurori pentru refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu şi exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

Prin Rezoluţia nr. x/2018 din data de 6 decembrie 2018, contestată, autoritatea pârâtă a dispus clasarea sesizării reclamantului, în temeiul art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, reţinând că, în urma verificărilor prealabile efectuate, nu au fost identificate date ori indicii din care să rezulte că procurorii vizaţi de sesizare ar fi comis fapte ce ar putea constitui vreo abatere disciplinară.

Împotriva rezoluţiei de clasare reclamantul s-a adresat cu plângere Inspectorului - şef, iar prin Rezoluţia din data de 25 ianuarie 2019, emisă în Dosarul nr. C19-197, s-a dispus respingerea plângerii şi menţinerea soluţiei de clasare dispuse iniţial.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentului care, în esenţă, sunt centrate pe încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente, în raport cu împrejurarea că, în opinia părţii, prin modul de instrumentare a Dosarului penal nr. x/2015, s-au încălcat mai multe prevederi legale, ceea ce constituie abateri disciplinare, în sensul reţinerii refuzului nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu şi exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, prevăzute şi sancţionate de Legea nr. 303/2004.

Din această perspectivă sunt relevante dispoziţiile art. 99 lit. f) din Legea nr. 303/2004, în care se prevede că reprezintă abatere disciplinară, "refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu ".

Potrivit dispoziţiilor art. 99 lit. t) din Legea nr. 303/2004, reprezintă abatere disciplinară, " exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă (...) " .

Art. 991 din acelaşi act normativ prevede că,

"(1) Există rea-credinţă atunci când judecătorul sau procurorul încalcă cu ştiinţă normele de drept material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane.

(2) Există gravă neglijenţă atunci când judecătorul sau procurorul nesocoteşte din culpă, în mod grav, neîndoielnic şi nescuzabil, normele de drept material ori procesual."

Referitor la abaterea prevăzută de art. 99 lit. f) din Legea nr. 303/2004, se reţine că recurentul a invocat faptul că nu a primit răspuns, până la data formulării sesizării, la cele trei cereri de probatorii formulate în datele de 05.04.2018, 18.05.2018, şi 03.07.2018, probe necesare a fi administrate în cauza respectivă.

Instanţa de control judiciar reţine însă că analiza şi aprecierea asupra probatoriului şi, totodată, raţionamentul şi interpretarea normelor legale, precum şi argumentele de fapt şi de drept ce motivează soluţiile pronunţate în dosarele aflate în curs de instrumentare, constituie aspecte ce ţin de judecata propriu-zisă a cauzelor, susceptibile de a fi analizate în cadrul controlului de legalitate şi temeinicie, realizat cu ocazia căilor de atac exercitate în condiţiile legii.

Altfel spus, obiectul verificării disciplinare nu-l poate constitui raţionamentul logico-juridic al magistratului chemat să instrumenteze o cauză, întrucât principiul independenţei procurorului presupune excluderea oricăror influenţe exercitate asupra acestuia cu privire la instrumentarea şi soluţionarea cauzelor penale cu care este învestit, principiu ce este corelat cu obligaţia procurorului de a se supune legii. În aceste condiţii, independenţa procurorului nu poate fi privită ca un privilegiu care să permită nesocotirea responsabilităţilor specifice funcţiei, limitele independenţei fiind raportate la cerinţa imperioasă privind respectarea legii.

Cu privire la abaterea prevăzută de art. 99 lit. t) din Legea nr. 303/2004, se reţine, aşa cum s-a arătat, că obiectul verificării disciplinare nu-l poate constitui raţionamentul logico-juridic al magistratului chemat să instrumenteze o cauză, ci doar încălcarea cu intenţie sau gravă neglijenţă a normelor de drept material ori procesual, cu scopul determinat de vătăma o persoană sau de a accepta producerea unei asemenea consecinţe.

Cu alte cuvinte, există abatere disciplinară în sensul art. 991 din Legea nr. 303/2004 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în măsura în care procurorul încalcă cu ştiinţă normele de drept material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane sau atunci când nesocoteşte din culpă, în mod grav, neîndoielnic şi nescuzabil, normele de drept material ori procesual.

În cauză, în mod corect a reţinut prima instanţă că erau incidente prevederile art. 339-340 din C. proc. pen.., în conformitate cu care reclamantul avea posibilitatea de a formula plângere împotriva actelor procurorului, plângere ce se soluţionează de către procurorul ierarhic superior, respectiv avea posibilitatea de a face plângere la judecătorul de cameră preliminară de la instanţa căreia i-ar reveni, potrivit legii, competenţa să judece cauza în fond.

Aşadar, verificarea aspectelor care ţin de modalitatea de instrumentare şi de soluţionare a dosarelor aflate pe rolul parchetelor, inclusiv de legalitatea tacticii/strategiei folosite de procuror în instrumentarea dosarului, de limitele colaborării cu alte instituţii, de momentul oportun pentru declanşarea urmăririi penale in personam, respectiv de încălcarea normelor de drept material sau procesual, a drepturilor reclamantului poate fi obiect al cenzurii procurorului ierarhic superior, judecătorului de drepturi şi libertăţi şi judecătorului de cameră preliminară, aşa cum este prevăzut de Capitolul VII al C. proc. pen.., Plângerea împotriva măsurilor şi actelor de urmărire penală (art. 336 -341 din C. proc. pen..).

De altfel, din verificările prealabile efectuate, a rezultat că prin încheierea nr. 81/29.01.2018 a Judecătoriei Constanţa, instanţa de judecată a admis plângerea petentului, a desfiinţat soluţia de clasare şi a trimis cauza la parchet, unde, prin Ordonanţa din data de 2.03.2018 s-a dispus redeschiderea urmăririi penale în vederea completării cercetărilor în conformitate cu dispoziţiile judecătorului de cameră preliminară.

Prin urmare, verificarea existenţei indiciilor cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare nu se poate realiza cu depăşirea limitelor stabilite prin art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, care prevăd că, în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege; procurorul poate contesta la Consiliul Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de verificare a conduitei judecătorilor şi procurorilor, intervenţia procurorului ierarhic superior, în orice formă, în efectuarea urmăririi penale sau în adoptarea soluţiei.

Aceleaşi dispoziţii se regăsesc şi în art. 3 alin. (11) din Legea nr. 303/2004, "Procurorii sunt independenţi în dispunerea soluţiilor, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Instanţa de control judiciar observă, totodată, că judecătorul fondului a reţinut în mod corect, contrar susţinerilor recurentului, că, în raport cu reglementările prevăzute de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, analiza efectuată de Inspecţia Judiciară se raportează la faptele sesizate, şi nu la conţinutul abaterilor disciplinare la care se face referire in sesizare.

În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 14 alin. (2) din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie judiciară de către Inspecţia Judiciară, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1027/2012, potrivit cărora, "Verificările prealabile efectuate de inspectorii judiciari, ca urmare a unei sesizări, sunt, de regulă, limitate la aspectele semnalate."

Aşa fiind, examinarea sesizării reclamantului s-a efectuat în concordanţă cu atribuţiile şi competenţele în materie, neexistând din partea autorităţii pârâte o depăşire a limitelor marjei sale de apreciere conferite de lege.

Aşadar, în ceea ce priveşte soluţiile şi măsurile adoptate de Parchet, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că autoritatea publică intimată nu are competenţa de a verifica nici măsurile luate şi nici soluţiile adoptate de procuror, întrucât s-ar încălca principiul independenţei magistratului, consacrat în art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată şi modificată, cu excepţia situaţiei în care procurorii îşi exercită funcţia cu rea credinţă sau gravă neglijenţă, ceea ce nu s-a identificat în cauză, ca urmare a verificărilor efectuate potrivit competenţelor şi atribuţiilor Inspecţiei Judiciare.

În fine, nu poate fi reţinută nici critica referitoare la încălcarea art. 6 şi art. 13 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului din perspectiva dreptului la un proces echitabil şi a unui recurs efectiv.

Se observă că prima instanţă a judecat cauza în acord cu principiul unui proces echitabil, reclamantul beneficiind de toate garanţiile procesuale oferite de lege.

Totodată, art. 13 sub titulatura "Dreptul la un recurs efectiv" prevede că orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv instanţei naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor oficiale.

Dreptul de recurs instituit în art. 13 din Convenţie, din punct de vedere al naturii sale juridice, este un drept subiectiv de natură procesuală, el garantează în privinţa drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţie un "drept de acces" în faţa judecătorului intern sau în faţa oricărei alte autorităţi competente ce poate dispune "redresarea" situaţiei litigioase, adică înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat.

În cauză, reclamantul a avut la dispoziţie căile procesuale de atac şi de care a uzat în termenul legal (inclusiv de procedura prevăzută de 451 din Legea nr. 317/20040), având astfel dreptul la un "recurs efectiv" exercitat împotriva rezoluţiei autorităţii pârâte, legalitatea şi temeinicia acesteia fiind cercetată pe cale judecătorească în dublu grad de jurisdicţie.

În consecinţă, în cauză nu ne aflăm în prezenţa unui drept protejat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului care să fi fost încălcat, ci se observă că nemulţumirea părţii în raport cu soluţia dată cererii sale este transferată în dimensiunea nerespectării drepturilor menţionate.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 349 din 3 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 octombrie 2020.