Passive standing of public entities in administrative litigation for PHARE project finalization payments under O.U.G. no. 161/2008

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 13.04.2017, sub nr. x/2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A. şi Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună:

- obligarea pârâţilor Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A., să efectueze toate demersurile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi să propună Guvernului României adoptarea Hotărârii de Guvern prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, în vederea aprobării restului de plată datorată reclamantei în baza Contractului nr. x/30. TL2007, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea plăţii unei penalităţi de 1000 de RON pe zi de întârziere, precum şi sub sancţiunea plăţii unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, de către fiecare dintre conducătorii entităţilor pârâte;

- obligarea pârâtului Guvernul României să adopte/să respecte Hotărârea de Guvern prevăzută de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, prin care să aprobe propunerea celorlalţi pârâţi, în termen de 60 de zile de la primirea acesteia, sub sancţiunea plăţii unei penalităţi de 1000 de RON pe zi de întârziere, precum şi sub sancţiunea plăţii unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, de către conducătorul pârâtului;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de prezentul proces.

2. Soluţia instanţei de fond

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 4369 pronunţată în data de 15 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia invocată de Guvernul României cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, ca neîntemeiată; a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Ministerul Transporturilor şi de Compania Naţională de Căi Ferate "C.F.R." S.A., ca neîntemeiate; a respins cererea de decădere formulată de societatea reclamantă privind dreptul pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene de a invoca excepţii; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive precum şi excepţia prematurităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene; a respins capătul 1 al acţiunii, ca neîntemeiat; a admis, în parte, capătul 2 al acţiunii în sensul că a obligat Guvernul României să adopte Hotărârea de Guvern prevăzută de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, potrivit propunerilor făcute de pârâtul Ministerul Transporturilor pentru alocarea sumei de 3.287,99 RON; a respins în rest capătul 2 al acţiunii; a obligat pârâtul Guvernul României la plata sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către reclamantă, reprezentând taxa judiciară de timbru.

2.2. Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 18.12.2017, pronunţată de aceeaşi instanţă s-a admis cererea de îndreptare a erorii materiale formulată de petenta A. S.A., în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Compania Naţională Căi Ferate CFR S.A., şi Guvernul României, dispunându-se îndreptarea erorii materiale strecurate în dispozitivul sentinţei civile nr. 4369/15.11.2017, în sensul că, în loc de suma 3.287,99 RON, se va trece suma de 3.287,99 mii RON.

3. Cererile de recurs

3.1. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Fodurilor Europene

Împotriva sentinţei menţionate, a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin care a solicitat admiterea recursului, trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ. sau respingerea acţiunii fie ca formulată împotriva unei persoane juridice fără calitate procesuală pasivă şi prematur introdusă, fie ca neîntemeiată, pentru motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1.1. Sentinţa de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii şi fără să fie motivată în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive (art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.).

În mod greşit a reţinut instanţa faptul că Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză motivat de faptul că ar avea atribuţii legate de executarea/plata Contractului la care au fost parte, fiind ţinut să stocheze sumele şi să facă plăţile, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 161/2008. Prevederile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 161/2008 nu au în vedere nicio stocare astfel după cum reţine instanţa de fond, termenul corect fiind cel de alocare şi, în toate cazurile, faptul că instituţia ar avea atribuţii legate de executarea/plata Contractului la care a fost parte nu determină în mod automat tinerea sa ca parte în acest proces, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată.

Cu atât mai mult este pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor O.U.G. nr. 161/2008 soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a instituţiei recurente cu cât, raportat la petitul acţiunii, numai pârâţii Ministerul Transporturilor şi Compania Naţională de Căi Ferate aveau atribuţii de a propune/de a iniţia spre aprobare de către Guvern o hotărâre. Soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a recurentei este cu atât mai lipsită de logică, cu cât petitul îndreptat şi împotriva sa a fost respins de instanţa de fond, fiind admis în parte doar petitul de obligare a Guvernului României să adopte Hotărârea de Guvern prevăzută de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, potrivit propunerilor făcute de pârâtul Ministerul Transporturilor pentru alocarea sumei de 3.287,99 mii RON. Totodată, instanţa de fond nu a înţeles să se pronunţe asupra apărărilor ministerului cu privire la excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive şi nici nu a indicat vreun motiv legal aplicabil, pentru care a înţeles sa înlăture aceste apărări, modul în care instanţa a motivat sentinţa recurată sub aspectul soluţiei de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive echivalând în mod evident cu o nemotivare.

3.1.2. Sentinţa de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii şi fără să fie motivată în ceea ce priveşte excepţia prematurităţii (art. 488 alin. (1) pct. 6 şl 8 din C. proc. civ.).

Fată de reglementarea expresă a procedurii de adoptare a proiectelor de acte normative şi de susţinerile din întâmpinarea formulată de Ministerul Transporturilor, potrivit cărora ar fi iniţiat demersurile conform O.U.G. nr. 161/2008. redactând un proiect de Hotărâre de Guvern care a suportat anumite modificări şi care la data judecării dosarului de fond se afla pe circuitul intern de avizare al ministerului, urmând ca după obţinerea avizelor necesare să fie transmis pe circuitul extern de avizare, se impunea admiterea excepţiei invocate si respingerea cererii de chemare în judecată ca prematur introdusă. În mod firesc, admiterea acestei excepţii ar fi avut ca efect respingerea în totalitate şi a capătului de cerere nr. x, fiind firesc ca adoptarea de către Guvernul României a hotărârii de Guvern, astfel după cum s-a dispus prin hotărârea judecătorescă să se facă abia după parcurgerea procedurilor si etapelor prevăzute de H.G. nr. 561/2009.

Instanţa de fond, cu aplicarea greşită a legii a calificat susţinerile privind prematuritatea acţiunii ca fiind apărări pe fondul cauzei, în combaterea acţiunii, urmând să fie examinate cu acea ocazie. Mai mult de atât, nu a înţeles să analizeze susţinerile vizând excepţia prematuritaţii nici în cadrul analizei făcute pe fondul cauzei. Prin dispozitivul hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond a înţeles să respingă excepţia prematurităţii acţiunii invocată, dar contrar dispoziţiilor art. 425 C. proc. civ., nu a arătat motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia de respingere a excepţiei prematurităţii acţiunii, calificarea susţinerilor privind prematuritatea acţiunii ca fiind apărări pe fondul cauzei, în combaterea acţiunii, nefiind nici legală, nici suficientă pentru respectarea rigorilor principiului motivării hotărârilor judecătoreşti, cu atât mai mult cu cât nu au fost analizate nici pe fondul cauzei.

3.1.3. Motivul de recurs prevăzut de 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. (inadmisibilitatea acţiunii)

Faţă de reglementarea expresă a procedurii de adoptare a proiectelor de acte normative, a solicitat să se constate că solicitarea Intimatel-reclamante, ca pârâtul Guvernul României să aprobe propunerea celorlalţi pârâţi, în termen de 60 de zile de la primirea acesteia, sub forma adoptării Hotărârii Guvernului prevăzută de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008 este inadmisibilă, instanţa de judecată neputând dispune peste prevederile H.G. nr. 561/2009, în care este deja reglementată o procedură specială în acest sens.

Instanţa de fond, deşi a reţinut în partea introductivă faptul că "în ceea ce priveşte solicitarea de la capătul doi al acţiunii s-a susţinut că acesta este inadmisibil întrucât instanţa nu poate dispune peste prevederile H.G. nr. 561/2009 în care este reglementata o procedură specială în acest sens", prin considerentele şi dispozitivul hotărârii judecătoreşti nu a înţeles să se pronunţe asupra acestor apărări cu privire la admisibilitatea acţiunii şi să motiveze o eventuală respingere a acestora. In mod firesc, admiterea inadmisibilităţii acţiunii pentru motivele învederate, ar fi avut ca efect respingerea în totalitate si a capătului de cerere nr. x, fiind firesc ca adoptarea de către Guvernul României a acestei hotărâri, astfel după cum s-a dispus prin sentinţa de fond, să se facă abia după parcurgerea procedurilor si etapelor prevăzute de H.G. nr. 561/2009.

Apreciază recurenta faptul că în prezenta cauză au fost încălcate prevederile art. 425 C. proc. civ., cât timp modul în care instanţa a motivat sentinţa recurată echivalează în mod evident cu o nemotivare, din moment ce aceasta nu a analizat în mod punctual toate apărările invocate, nerezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care nu au fost luate în considerare argumentele invocate în susţinerea inadmisibilităţii acţiunii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 488 pct. 5, 6, 7 şi 8 şi ale art. 498 din C. proc. civ.

3.2. Recursul declarat de pârâta Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" SA

Pârâta Compania Naţională de Căi Ferate "C.F.R" S.A. a formulat recurs împotriva aceleiaşi sentinţe, prin care a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul admiterii excepţiei calităţii procesuale a Companiei Naţionale de Căi Ferate "CER" S.A..

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Recurenta a invocat faptul că instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. c) si art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, din conţinutul acestor prevederi rezultând faptul că sumele necesare aprobării restului de plată solicitat de S.C. A. S.A. se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare, în speţa. Ministerul Transporturilor, in calitate de autoritate de implementare/beneficiar 1 al contractului de servicii nr. x/30.11.2007 finanţat de la bugetul general al comunităţii europene.

În acest sens, calitatea procesuală pasivă presupune identitatea între persoana pârâtă şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic supus judecăţii. Pentru exerciţiul acţiunii civile, reclamantul trebuie să justifice atât calitatea procesuală activa, cât şi calitatea procesuală pasivă.

In data de 30.11.2007 a fost încheiat Contractul de Servicii nr. x finanţat de la bugetul general al Comunităţii Europene între Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare - Ministerul Economiei şi Finanţelor în calitate de Autoritate Contractantă, Ministerul Transporturilor în calitate de Autoritate de Implementare/Beneficiar 1, Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. în calitate de Beneficiar 2 şi Consorţiul format din A. S.A. - B. - S.C. C. S.R.L. Obiectul Contractului a fost "Asistenţă Tehnică pentru pregătirea unor lucrări de reabilitare pentru tuneluri şi poduri de cale ferată".

Conform prevederilor legale şi contractuale, facturile emise în cadrul contractului vor fi plătite de Autoritatea Contractantă în speţă Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare în numele Beneficiarului 2, Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A., numai după ce Autoritatea de Implementare/Beneficiar 1 va face dovada asigurării fondurilor de cofinatare.

De asemenea, aşa cum este prevăzut în Acordul de Implementare pentru Proiectul Phare RO 05.017-553.03.11 "îmbunătăţirea siguranţei, calităţii serviciilor şi capacităţii instituţionale în sectorul transporturi", plăţile în cadrul contractului au fost efectuate de Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare în calitate de Autoritate Contractantă, CNCF CFR S.A. neavând obligaţia de a deschide linie bugetară, ci doar de a înregistra facturile onorate în contabilitate.

În cadrul şedinţei Comitetului de Conducere a proiectului din 28.06.2012, a fost consemnat în minuta şedinţei că Autoritatea de Implementare, adică Ministerul Transporturilor, pentru a efectua plata finală de 730.655 euro, trebuie să primească aprobarea Beneficiarului, adică aprobarea CNCF CFR S.A. pentru documentele elaborate de Consultant şi ulterior, Ministerul Transporturilor va începe demersurile pentru emiterea unei Hotărâri de Guvern în baza O.U.G. nr. 161/2008 în vederea alocării acestei sume.

In acest sens, după predarea documentaţiilor aferente proiectului de către A. S.A., CN CFR S.A. a emis în data de 02.12.2013 aprobarea pentru documentele elaborate de Prestator în cadrul contractului din referinţă şi a acceptat Raportul final în data de 08.05.2014. Mai mult decât atât, CNCF CFR S.A. în calitate de Beneficiar final a susţinut demersul prin care Ministerul Transporturilor a iniţiat proiectul de H.G. şi Nota de Fundamentare a acestuia, aspect adus la cunoştinţă Direcţiei Feroviare în data de 06.11.2014.

Pentru cele arătate mai sus, a solicitat să se constate că în mod greşit reclamantul A. a stabilit cadrul procesual pasiv cu recurenta, întrucât aceasta nu are calitatea de autoritate de implementare în accepţiunea art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, calitatea de autoritate de implementare revenind exclusiv Ministerului Transporturilor.

In drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ coroborat cu art. 483, art. 486 şi urm., art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Atât recurenţii - pârâţi Compania Naţională de Căi Ferate " CFR" S.A. şi Ministerul Fondurilor Europene, cât şi intimata - reclamantă A. S.A. au formulat întâmpinări.

4.1. Prin întâmpinarea sa, recurenta -pârâtă Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A. a solicitat admiterea în parte a recursului promovat de recurentul Ministerul Fondurilor Europene, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, susţinând în esenţă că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile legale prevăzute de art. 1 alin. (1), lit. c) şi art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008 (aspecte invocate şi de către Ministerul Fondurilor Europene).

Astfel, sumele necesare aprobării restului de viată solicitat de S.C. A. S.A. se aprobă prin Hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare, în speţă. Ministerul Transporturilor, in calitate de autoritate de implementare/beneficiar 1 al contractului de servicii nr. x/30.11.2007 finanţat de la bugetul general al comunităţii europene .

Conform prevederilor legale şi contractuale, facturile emise în cadrul contractului vor fi plătite de Autoritatea Contractantă în speţă Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare în numele Beneficiarului 2, Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A., numai după ce Autoritatea de Implementare/Beneficiar 1 va face dovada asigurării fondurilor de cofinanţare.

In cadrul şedinţei Comitetului de Conducere a proiectului din 28.06.2012, a fost consemnat în minuta şedinţei că Autoritatea de Implementare, adică Ministerul Transporturilor, pentru a efectua plata finală de 730.655 euro trebuie să primească aprobarea Beneficiarului, adică aprobarea CNCF CFR S.A. pentru documentele elaborate de Consultant şi ulterior, Ministerul Transporturilor va începe demersurile pentru emiterea unei Hotărâri de Guvern în baza O.U.G. nr. 161/2008 în vederea alocării acestei sume.

În acest sens, după predarea documentaţiilor aferente proiectului de către A. S.A., CN CFR S.A. a emis în data de 02.12.2013 aprobarea pentru documentele elaborate de Prestator în cadrul contractului din referinţă şi a acceptat Raportul final în data de 08.05.2014. Mai mult decât atât, CN CFR S.A. în calitate de Beneficiar final a susţinut demersul prin care Ministerul Transporturilor a iniţiat proiectul de H.G. şi Nota de Fundamentare a acestuia, aspect adus la cunoştinţă Direcţiei-Feroviare în data de 06.11.2014. Pentru cele arătate mai sus, a solicitat admiterea recursului formulat de către Ministerul Fondurilor Europene şi să se constate că în accepţiunea art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, calitatea de autoritate de implementare revine exclusiv Ministerului Transporturilor.

Referitor la excepţia prematurităţii formulării acţiunii invocată de Ministerul Fondurilor Europene prin răspunsul la întâmpinarea formulată de Ministerul Transporturilor invocând prevederile H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizare şi prezentarea proiectelor de docuemnte de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, a arătat că lasă la aprecierea instanţei de recurs modul de soluţionare a acestei excepţii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) din C. proc. civ.

4.2. La rândul său, recurentul- pârât Ministerul Fondurilor Europene a solicitat respingerea recursului promovat de recurenta Compania Naţională de Căi Ferate" CFR" S.A. şi menţinerea sentinţei de fond, ca temeinică şi legală, în considerarea faptului că în mod corect instanţa de fond a dispus respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocată de intimata-reclamantă Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S,A. ca neîntemeiată.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008 privind alocarea de la bugetul de stat a fondurilor necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE, în privinţa proiectului PHARE RO 2005/017-553.04.03, intimatul-pârât de rangul 1, respectiv Ministerul Transporturilor, avea posibilitatea şi obligaţia legală a promovării unui act normativ pentru alocarea şi plata de la bugetul de stat a sumei solicitate de intimata-reclamantă, în condiţiile în care acest proiect a fost finalizat, astfel după cum rezultă şi din documentul constatator final nr. x/20.03.2014, emis de beneficiar si Autoritatea de implementare cu nr. x/20.03.2014.

Totodată, prin adresa Ministerului Transporturilor nr. 15858/15.04.2014 s-a recunoscut practic obligativitatea depunerii de către această instituţie a demersurilor pentru plata finală tn baza O.U.G. nr. 161/2008, arătându-se următoarele: "Cu ocazia rectificării bugetare din anul 2014 se va avea în vedere cuprinderea fondurilor necesare plăţii finale şi se va iniţia procedura pentru aprobarea unei hotărâri de guvern. De îndată de vor fi îndeplinite condiţiile, vom informa MFE cu privire la demersurile privind aprobarea proiectului de hotărâre de guvern privind alocarea sumei necesare plăţii finale către A. SA".

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, cadrul procesual pasiv nu se stabileşte numai cu autoritatea de implementare în accepţiunea art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, ci şi cu Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A., în calitate de Beneficiar 2 al Contractului de servicii nr. x/30.11.2007.

4.3. Intimata - reclamantă A. S.A., prin întâmpinarea comună formulată împotriva celor două recursuri, a invocat excepţia lipsei de interes a recurenţilor în promovarea acestei căi de atac, solicitând astfel, în principal, admiterea acestei excepţii şi respingerea recursurilor, ca fiind lipsite de interes şi în subsidiar, respingerea, ca nefondate.

4.3.1. Cu privire la recursul Companiei Naţionale de Căi Ferate "CFR" S.A.

Prin hotărârea judecătorească recurată, a fost respinsă, ce neîntemeiată, acţiunea formulată împotriva recurentei Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A., iar, prin recursul formulat, recurenta critică soluţia primei instanţe cu privire la soluţia dată excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive. Singura parte care a pierdut procesul în primă instanţă - Guvernul României - nu a formulat recurs. In aceste condiţii, recursul formulat de partea care a câştigat procesul în primă instanţă este lipsit de orice folos practic şi se impune respingerea lui ca atare.

Deşi nu mai au vreo relevanţă în raport cu lipsa interesului în promovarea recursului, susţinerile recurentei privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive de către prima instanţă sunt neîntemeiate.

Recurenta recunoaşte faptul că a semnat contractul, în calitate de beneficiar. In această calitate de beneficiar, recurenta are obligaţia legală de a urma procedura prevăzută de O.U.G. nr. 161/2008. Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008, există identitate între persoana obligată în cadrul raportului juridic litigios şi persoana recurentei. Prima instanţă de judecată a soluţionat corect această excepţie, însă, pe fondul cauzei, a apreciat că pârâta-recurentă şi-a îndeplinit toate obligaţiile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi se impune respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

4.3.2. Cu privire la recursul formulat de pârâtul-recurent Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de succesor legal al pârâtului iniţial Ministerul Desvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Prin hotărârea judecătorească recurată, a fost respinsă, ce neîntemeiată, acţiunea formulată împotriva recurentului Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de succesor legal al pârâtului iniţial Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, iar, prin recursul formulat, recurenta critică soluţia primei instanţe cu privire la soluţiile date excepţiilor procesuale invocate în primă instanţă. Singura parte care a pierdut procesul în primă instanţă - Guvernul României - nu a formulat recurs. În aceste condiţii, recursul formulat de partea care a câştigat procesul în primă instanţă este lipsit de orice folos practic şi se impune respingerea lui ca atare.

Deşi nu mai au vreo relevanţă în raport cu lipsa interesului în promovarea recursului, susţinerile recurentei privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive de către prima instanţă sunt neîntemeiate.

Pârâtul-recurent are calitatea de agenţie de implementare şi autoritate contractantă, fiind succesorul în drepturi şi obligaţii al fostului Minister al Fondurilor Europene, din care făcea parte Direcţia Generală Mecanisme şi Instrumente Financiare Nerambursabile. Succesorul în drepturi şi obligaţii al Oficiului de Plăţi şi Contractare PHARE, autoritatea contractantă din cadrul contractului încheiat între părţi, este Direcţia Generală Mecanisme şi Instrumente Financiare Nerambursabile.

Potrivit art. 1 şi art. 4 alin. (5) din H.G. nr. 15/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi potrivit art. 1 alin. (1) lit. c) alin. (2) şi (3) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008, şi pârâtul face parte dintre debitorii obligaţiei legale de a propune Guvernului adoptarea hotărârii în cauză. De altfel, pârâtul recunoaşte că a făcut demersuri în vederea aplicării O.U.G. nr. 161/2008, prin preluarea celor făcute de fostul Minister al Fondurilor Europene - Direcţia Generală Mecanisme şi Instrumente Financiare Nerambursabile, minister absorbit de către pârât prin efectul actelor normative citate mai sus.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii, motivată de imposibilitatea modificării dispoziţiilor H.G. nr. 561/2009, este neîntemeiată. Reclamanta nu a solicitat obligarea pârâtului la emiterea vreunei hotărâri, ci la efectuarea demersurilor prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008, inclusiv să propună Guvernului României adoptarea hotărârii în litigiu. Reclamanta nu a solicitat instanţei să modifice procedura prevăzută de H.G. nr. 561/2009.

Excepţia prematurităţii acţiunii este de asemenea neîntemeiată, iar prima instanţă de judecată a motivat suficient soluţia de calificare a acesteia drept apărare de fond şi de respingere ca neîntemeiată.

Recurentul a invocat, prin intermediul răspunsului la întâmpinare în primă instanţă, excepţia prematurităţii acţiunii, motivată de faptul că nu poate fi grăbit procesul de avizare prevăzut de H.G. nr. 561/2009. În mod corect, prima instanţă a calificat aceste susţineri ca fiind apărări de fond, având în vedere faptul că acţiunea este întemeiată tocmai pe acest refuz nejustificat de soluţionare a cererilor sale, concretizat în invocarea abuzivă a circuitului de avizare de către autorităţile pârâte, începând cu anul 2015. Circuitul intern de avizare depinde exclusiv de voinţa şi autoritatea pârâţilor, de unde rezultă faptul că acesta îşi invocă propria culpă pentru întârzierea nejustificată a finalizării demersurilor prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008. Potrivit art. 20 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, termenele de avizare sunt scurte, de trei sau patru zile şi, prin urmare, nu pot justifica întârzierea îndeplinirii obligaţiilor legale de către pârât.

5. Răspunsurile la întâmpinări

Recurentul - pârât Ministerul Fondurilor Europene a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimata - reclamantă A. S.A., în cadrul căruia a formulat concluzii de respingere, atât a excepţiei lipsei de interes în promovarea recursului, invocată de această parte cât şi a celorlalte apărări formulate de aceasta în cadrul întâmpinării.

6. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat primul termen pentru judecata recursurilor la data de 15 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1. Aspecte de fapt şi de drept reţinute de prima instanţă

În cauză este necontestat faptul că litigiul de faţă a fost generat de refuzul autorităţilor publice pârâte de a îndeplini obligaţiile contractuale şi legale generate de Contractul de servicii nr. x/30.11.2007 finanţat de la bugetul General al Comunităţii Europene.

Acest Contract a fost încheiat, pe de o parte, între Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor (ale cărui atribuţii şi personal au fost preluate de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în calitate de Autoritate Contractantă), pârâtul Ministerul Transporturilor, în calitate de Autoritate de Implementare (Beneficiar 1) şi pârâta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. în calitate de beneficiar 2 şi pe de altă parte, consorţiul format din societatea reclamantă A. S.A., în calitate de prestator.

Potrivit art. 1 din Contractul menţionat:

"Obiectul Contractului de Servicii este - Asistenţa tehnică pentru pregătirea unor lucrări de reabilitare pentru tuneluri şi poduri de cale ferată - având numărul de identificare PHARE 2005/017-553.04.03; Nr. SEAP 30657/05.09.2007."

De asemenea, necontestat este şi faptul că durata contractului agreată de părţi a fost depăşită şi, în aceste condiţii, a fost depăşită şi perioada de finanţare din fonduri PHARE, situaţie în care plata sumei datorată societăţii reclamante se face de la bugetul de stat, în condiţiile O.U.G. nr. 161/2008 .

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 161/2008:

"Ordonatorii principali de credite ai autorităţilor publice centrale cu rol de agenţii de implementare, precum şi cele în cadrul cărora funcţionează agenţii de implementare includ în bugetele proprii la liniile bugetare "Programe PHARE şi alte programe cu finanţare nerambursabilă", la propunerea agenţiilor de implementare, cu avizul prealabil al Ministerului Economiei şi Finanţelor, sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE, în concordanţă cu prevederile memorandumurilor/acordurilor de finanţare, pentru:

(...)

c) finanţarea costurilor declarate neeligibile din fondurile nerambursabile PHARE şi cofinanţare de la bugetul de stat, costuri cauzate de finalizarea unor activităţi şi/sau furnizarea de bunuri după expirarea perioadei de implementare a proiectelor, prevăzute în memorandumurile/acordurile de finanţare, costuri necesare finalizării obiectivelor proiectelor, şi neimputabile contractorului, de la caz la caz, în baza unei justificări întemeiate;".

De asemenea, potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 161/2008:

"Alocarea sumelor prevăzute la alin. (1) în bugetele ordonatorilor principali de credite se realizează fie prin rectificare bugetară, fie prin virări de credite bugetare de la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol sau de la alte capitole din cadrul aceluiaşi buget, după caz, în cursul întregului an. Sumele alocate în acest scop nu pot fi realocate pentru alte destinaţii."

Iar potrivit art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 161/2008:

"Sumele prevăzute la art. 1 alin. (1) vor fi gestionate de către agenţiile de implementare."

În fine, potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008:

"Sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE, prevăzute la art. 1 alin. (1), se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare sau care au calitatea de autoritate de implementare sau beneficiar."

7.2. Cu privire la aspectele legate de regularitatea recursurilor

7.2.1. Tardivitatea recursului formulat de pârâta Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A.

Aşa cum rezultă din actele dosarului, sentinţa recurată a fost comunicată pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A. la data de 12.02.2018, iar recursul a fost formulat la data de 28.02.2018, fiind depus prin borderou la poştă, conform înscrisului depus în recurs şi încuviinţat la termenul din 15 septembrie 2020, cu respectarea termenului de 15 zile de la comunicare prevăzut de lege.

7.2.2. Lipsa de interes a recursurilor

Argumentul adus de reclamantă în susţinerea acestei excepţii este acela că, atâta timp cât singura parte care a pierdut procesul în primă instanţă - Guvernul României - nu a formulat recurs, recursurile formulate de părţile care au câştigat procesul în primă instanţă sunt lipsite de orice folos practic.

Înalta Curte constată că cei doi recurenţi din cauza de faţă au invocat excepţii procesuale în faza judecăţii de primă instanţă, solicitând respingerea acţiunii faţă de ei pentru aceste fine de neprimire; or, un pârât are interesul de a se respinge o anumită cerere de chemare în judecată pe temeiul unor excepţii procesuale, iar nu ca neîntemeiată, cât timp acesta a invocat excepţii dirimante care pot duce la încetarea acţiunii şi care duc, astfel, la o soluţie mai favorabilă comparat cu respingerea pe fond. Ca urmare, interesul procesual subzistă chiar şi într-o astfel de situaţie, în care recursul este exercitat exclusiv cu privire la excepţiile procesuale respinse de prima instanţă.

7.3. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenţi şi a apărărilor intimatei-reclamante

7.3.1. Cu privire la recursul formulat de recurenta-pârâtă Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A.

Singurul motiv de recurs formulat de această recurentă priveşte greşita soluţionare de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Pentru verificarea modului de aplicare a legii de către prima instanţă, Înalta Curte va avea în vedere, pe de o parte, petitul acţiunii, iar pe de altă parte, atribuţiile pârâtului CN CFR S.A., conform legii si conform contractului.

Reclamanta a solicitat obligarea pârâtei Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A. (alături de pârâtul Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) să efectueze toate demersurile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi să propună Guvernului României adoptarea Hotărârii de Guvern prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, în vederea aprobării restului de plată datorată reclamantei în baza Contractului nr. x/30. TL2007. Ca urmare, petitul raportat la recurenta-pârâtă avea ca obiect obligarea acesteia să efectueze demersurile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi să propună Guvernului adoptarea hotărârii de guvern.

Contractul din prezenta cauză a fost încheiat, pe de o parte, între Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor (ale cărui atribuţii şi personal au fost preluate de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în calitate de Autoritate Contractantă), pârâtul Ministerul Transporturilor, în calitate de Autoritate de Implementare (Beneficiar 1) şi pârâta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. în calitate de beneficiar 2 şi pe de altă parte, consorţiul format din societatea reclamantă A. S.A., în calitate de prestator.

Pentru desluşirea acestui motiv de recurs prezintă relevanţă dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008, conform căruia:

"sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE, prevăzute la art. 1 alin. (1), se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare sau care au calitatea de autoritate de implementare sau beneficiar."

De asemenea, art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008 prevede că ordonatorii principali de credite ai autorităţilor publice centrale cu rol de agenţii de implementare, precum şi cele în cadrul cărora funcţionează agenţii de implementare includ în bugetele proprii la liniile bugetare "Programe PHARE şi alte programe cu finanţare nerambursabilă", la propunerea agenţiilor de implementare, cu avizul prealabil al Ministerului Economiei şi Finanţelor, sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE.

Or, recurenta-pârâtă nu are calitate de agenţie de implementare, aceasta era beneficiar; pe de altă parte, art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008 se referă la ministerele cu rol de agenţie de implementare sau care au calitatea de autoritate de implementare sau beneficiar, pârâta neavând nici calitatea de minister. Astfel, în mod greşit reclamantul A. a stabilit cadrul procesual pasiv cu recurenta, întrucât aceasta nu are calitatea de autoritate de implementare în accepţiunea art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, calitatea de autoritate de implementare revenind exclusiv Ministerului Transporturilor.

Astfel, în mod corect a invocat recurenta-pârâtă faptul că din prevederile legale menţionate rezultă că sumele necesare aprobării restului de plată solicitat de S.C. A. S.A. se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare, în speţa. Ministerul Transporturilor, in calitate de autoritate de implementare/beneficiar 1 al contractului de servicii nr. x/30.11.2007 finanţat de la bugetul general al comunităţii europene. Deci, pârâta CN CFR S.A. nu avea atribuţii referitoare la propunerea către guvernn a aprobării sumelor, ci doar cu privire la efectuarea demersurilor conform O.U.G. nr. 161/2008, demersuri cu privire la care chiar reclamanta, prin acţiunea introductivă, arată că au realizate de această pârâtă.

Având în vedere faptul că prin calitate procesuală pasivă se înţelege identitatea între persoana pârâtă şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic supus judecăţii, iar pentru exerciţiul acţiunii civile, reclamantul trebuie să justifice atât calitatea procesuală activa, cât şi calitatea procesuală pasivă, Înalta Curte constată că pârâta CN CFR S.A. nu avea calitate procesuală pasivă faţă de petitul acţiunii.

De altfel, din lecturarea motivelor acţiunii introductive, nu se poate deduce ce omisiune se reproşează acestei pârâte, pentru a se justifica calitatea procesuală pasivă din perspectiva vătămării cauzate reclamantei. Chiar prima instanţă reţine, în considerentele sentinţei, că, după predarea documentaţiilor aferente proiectului de către A. S.A., CN CFR S.A. a emis în data de 02.12.2013 aprobarea pentru documentele elaborate de Prestator în cadrul contractului din referinţă şi a acceptat Raportul final în data de 08.05.2014. Mai mult decât atât, CNCF CFR S.A. în calitate de Beneficiar final a susţinut demersul prin care Ministerul Transporturilor a iniţiat proiectul de H.G. şi Nota de Fundamentare a acestuia, aspect adus la cunoştinţă Direcţiei Feroviare în data de 06.11.2014.

Dincolo de împrejurarea că toţi cei trei pârâţi aveau au atribuţii legale în legătură cu executarea/plata Contractului la care au fost parte, trebuie avute în vedere acele atribuţii considerate a fi neîndeplinite de către reclamantă şi care au determinat introducerea cererii de chemare în judecată. Or, aşa cum s-a arătat deja, atribuţiile pârâtei raportat la demersurile conform O.U.G. nr. 161/2008 fuseseră îndeplinite anterior introducerii acţiunii, aspect recunoscut de reclamantă prin motivarea cererii de chemare în judecată.

Ca urmare, se impune admiterea acestui recurs, casarea în parte a sentinţei recurate şi, după rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A. şi respingerea acţiunii formulate împotriva pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A., pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

7.3.2. Cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene

7.3.2.1. Motivele de recurs referitoare la greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive (art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.)

În ceea ce priveşte critica legată de nemotivarea respingerii acestei excepţii, critică întemeiată pe prev. art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată caracteul nefondat al acesteia; prima instanţă a justificat soluţia de respingere a excepţiei, prin aceea că pârâta este ţinută să stocheze sumele şi să facă plăţile, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 161/2008 - Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - care a preluat Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor, în calitatea sa de autoritate contractantă.

Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din noul C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea D. împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Numai neanalizarea unor apărări esenţiale invocate de către parte poate duce la concluzia unei motivări insuficiente a soluţiei pronunţate, cu încălcarea disp. art. 22 şi art. 425 din C. proc. civ., obligaţia de motivare a hotărârii neputând fi înţeleasă exhaustiv, în sensul îndatoririi de a răspunde absolut tuturor argumentelor aduse de părţi. Or, aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată pe ceea ce a considerat aceasta ca fiind esenţial în cauză, astfel că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. Legalitatea acestei motivări urmează a fi analizată în continuare, în cadrul motivului de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., dar nu se poate constata existenţa unei nemotivări a sentinţei sub acest aspect.

Cât priveşte nelegalitatea celor reţinute de prima instanţă, recurenta a susţinut că prevederile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 161/2008 nu au în vedere nicio stocare astfel după cum reţine instanţa de fond, termenul corect fiind cel de alocare şi, în toate cazurile, faptul că instituţia ar avea atribuţii legate de executarea/plata Contractului la care a fost parte nu determină în mod automat tinerea sa ca parte în acest proces, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că şi pentru soluţionarea acestui motiv de recurs, pentru verificarea modului de aplicare a legii de către prima instanţă, trebuie să aibă în vedere, pe de o parte, petitul acţiunii, iar pe de altă parte, atribuţiile pârâtului CN CFR S.A., conform legii si conform contractului.

Reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (alături de pârâta Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A.) să efectueze toate demersurile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi să propună Guvernului României adoptarea Hotărârii de Guvern prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008, în vederea aprobării restului de plată datorată reclamantei în baza Contractului nr. x/30. TL2007. Ca urmare, petitul raportat la recurentul-pârât avea ca obiect obligarea acestuia să efectueze demersurile prevăzute de O.U.G. nr. 161/2008 şi să propună Guvernului adoptarea hotărârii de guvern.

Contractul din prezenta cauză a fost încheiat, pe de o parte, între Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor (ale cărui atribuţii şi personal au fost preluate de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în calitate de Autoritate Contractantă), pârâtul Ministerul Transporturilor, în calitate de Autoritate de Implementare (Beneficiar 1) şi pârâta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. în calitate de beneficiar 2 şi pe de altă parte, consorţiul format din societatea reclamantă A. S.A., în calitate de prestator.

Pentru desluşirea acestui motiv de recurs prezintă relevanţă şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008, conform căruia:

"sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE, prevăzute la art. 1 alin. (1), se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare sau care au calitatea de autoritate de implementare sau beneficiar."

De asemenea, art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 161/2008 prevede că ordonatorii principali de credite ai autorităţilor publice centrale cu rol de agenţii de implementare, precum şi cele în cadrul cărora funcţionează agenţii de implementare includ în bugetele proprii la liniile bugetare "Programe PHARE şi alte programe cu finanţare nerambursabilă", la propunerea agenţiilor de implementare, cu avizul prealabil al Ministerului Economiei şi Finanţelor, sumele necesare pentru continuarea şi finalizarea proiectelor PHARE.

În fine, sumele necesare aprobării restului de plată solicitat de S.C. A. S.A. se aprobă prin Hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerelor cu rol de agenţie de implementare, în speţă. Conform prevederilor contractuale, facturile emise în cadrul contractului vor fi plătite de Autoritatea Contractantă, numai după ce Autoritatea de Implementare/Beneficiar 1 va face dovada asigurării fondurilor de cofinanţare.

Astfel, deşi într-adevăr, textul actului normativ nu se referă la sotcarea sumelor, ci la alocarea lor, această eroare reţinută de instanţă nu duce la schimbarea corectitudinii raţionamentului acesteia.

Cât timp pârâta, în calitate de autoritate contractantă, este cea care are atribuţia de efectuare în concret a plăţii, nu se poate reţine lipsa calităţii sale procesuale pasive în prezenta cauză. Pârâta, care a preluat Oficiul de Plăţi şi Contracte PHARE din cadrul Ministerului Economiei şi Finanţelor, în calitatea sa de autoritate contractantă, are obligaţia contractuală de efectuare a plăţilor.

Ca urmare, calitatea sa procesuală pasivă nu este determinată nici de calitatea de agenţie sau de autoritate de implementare, nici de beneficiar, ci de calitatea de autoritate contractantă obligată la efectuarea plăţii.

Având în vedere faptul că prin calitate procesuală pasivă se înţelege identitatea între persoana pârâtă şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic supus judecăţii, iar pentru exerciţiul acţiunii civile, Înalta Curte reţine că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţia de a justifica calitatea procesuală pasivă a acestui pârât. Faptul că ulterior instanţa a respins acţiunea faţă de acest pârât ca nefondată nu duce la altă concluzie, cât timp nu se poate realiza confundarea calităţii procesuale pasive cu temeinicia acţiunii.

7.3.2.2. Motivele de recurs referitoare la greşita soluţionare a excepţiei prematurităţii (art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.).

Recurenta a arătat că, faţă de reglementarea expresă a procedurii de adoptare a proiectelor de acte normative şi de susţinerile din întâmpinarea formulată de Ministerul Transporturilor, potrivit cărora ar fi iniţiat demersurile conform O.U.G. nr. 161/2008 redactând un proiect de Hotărâre de Guvern care a suportat anumite modificări şi care la data judecării dosarului de fond se afla pe circuitul intern de avizare al ministerului, urmând ca după obţinerea avizelor necesare să fie transmis pe circuitul extern de avizare, se impunea admiterea excepţiei invocate si respingerea cererii de chemare în judecată ca prematur introdusă. În mod firesc, admiterea acestei excepţii ar fi avut ca efect respingerea în totalitate şi a capătului de cerere nr. x, fiind firesc ca adoptarea de către Guvernul României a hotărârii de Guvern, astfel după cum s-a dispus prin hotărârea judecătorească să se facă abia după parcurgerea procedurilor si etapelor prevăzute de H.G. nr. 561/2009.

Cu privire la modul în care a procedat prima instanţă (calificarea excepţiei ca apărare de fond, iar apoi respingerea prin dispozitiv ca excepţie), dincolo de o oarecare inconsecvenţă procesuală, Înalta Curte nu poate reţine nicio vătămare procesuală adusă recurentei exclusiv din acest motiv.

Cât priveşte critica nemotivării soluţiei de respingere, Înalta Curte constată că aceasta nu poate duce la casarea sentinţei, urmând a se verifica în prezenta decizie dacă prematuritatea ca şi fine de neprimire subzista la momentul pronunţării sentinţei şi, deopotrivă, la momentul soluţionării acestui recurs.

Or, Înalta Curte constată că, dincolo de etapele şi procedurile reglementate prin H.G. nr. 561/2009 din 10 mai 2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, faţă de momentul la care s-au efectuat primele demersuri de către instituţiile implicate (2014) şi anul declanşării acestui litigiu (2017), respectiv anul soluţionării prezentului recurs (2020), în mod evident se poate constata existenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri. Or, în condiţiile existenţei unui asemenea refuz, dedus din durata excesiv de lungă a urmării procedurilor legale pentru emiterea hotărârii de guvern, nu se poate reţine o prematuritate a acţiunii, care să ducă la temporizarea litigiului.

Astfel, prin adresa nr. x/24.06.2016, depusă la dosarul cauzei, s-au făcut de către recurentă observaţii pe marginea proiectului de Hotărâre a Guvernului privind aprobarea plăţii de la bugetul de stat a fondurilor necesare pentru plata finală a proiectului comunicat de către iniţiator, respectiv de către Ministerul Transporturilor. Aceasta a comunicat faptul că se consideră oportună şi necesară avizarea favorabilă a proiectului de act normativ, în vederea atingerii obiectivelor menţionate în Memorandumul de Finanţare Phare Naţional 2005 şi Fişa de Proiect şi s-a solicitat transmiterea proiectului în original, refăcut conform observaţiilor făcute în cuprinsul respectivei adrese. Deşi a comunicat această adresă, începând cu data transmiterii acesteia, recurenta nu a avut cunoştinţă despre finalizarea aprobării proiectului de act normativ şi nici despre promovarea vreunui alt act normativ în anul 2017, pe tema respectivă.

7.3.2.3. Motivele de recurs referitoare la inadmisibilitatea acţiunii (art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.).

În esenţă, recurentul a arătat că, faţă de reglementarea expresă a procedurii de adoptare a proiectelor de acte normative, solicitarea intimatei-reclamante, ca pârâtul Guvernul României să aprobe propunerea celorlalţi pârâţi, în termen de 60 de zile de la primirea acesteia, sub forma adoptării Hotărârii Guvernului prevăzută de art. 2 din O.U.G. nr. 161/2008 este inadmisibilă, instanţa de judecată neputând dispune peste prevederile H.G. nr. 561/2009, în care este deja reglementată o procedură specială în acest sens. Instanţa de fond, deşi a reţinut în partea introductivă faptul că "în ceea ce priveşte solicitarea de la capătul doi al acţiunii s-a susţinut că acesta este inadmisibil întrucât instanţa nu poate dispune peste prevederile H.G. nr. 561/2009 în care este reglementata o procedură specială în acest sens", prin considerentele şi dispozitivul hotărârii judecătoreşti nu a înţeles să se pronunţe asupra acestor apărări cu privire la admisibilitatea acţiunii şi să motiveze o eventuală respingere a acestora.

Înalta Curte constată că aceste susţineri sunt identice ca şi argumentaţie cu cele subsumate excepţiei prematurităţii, fiind deja soluţionate cu ocazia respingerii acestei excepţii. Dincolo de aspectele legate de nemotivare, ce sunt aplicabile şi acestui motiv de recurs, cu privire la corelaţia cu procedura reglementată de H.G. nr. 561/2009 şi prezenta cauză, s-a arătat mai sus că, în condiţiile existenţei unui refuz nejustificat dedus din durata excesivă de urmare a procedurilor legale, legea contenciosului administrativ reglementează dreptul la o acţiune în justiţie, tocmai pentru remedierea acestui refuz.

Înalta Curte mai constată că, deşi recurenta a indicat în motivarea cererii sale de recurs şi motivul prev. de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., nu a subsumat acestuia critici concrete, astfel că se reţine ca fiind o eroare de redactare a recursului.

7.4. Temeiul procesual al soluţiei date recursurilor

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes a recursurilor, ca nefondată; va admite recursul formulat de pârâta Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A.; va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A.; va respinge acţiunea formulată împotriva pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A., pentru lipsa calităţii procesuale pasive; va menţine în rest sentinţa recurată; va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursurilor, ca nefondată.

Admite recursul formulat de pârâta Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A. împotriva sentinţei nr. 4369 din 15 noiembrie 2017, îndreptată prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 18.12.2017, ambele hotărâri fiind pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A.

Respinge acţiunea formulată împotriva pârâtei Compania Naţională Căi Ferate "CFR" S.A., pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Menţine în rest sentinţa recurată.

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 4369 din 15 noiembrie 2017, îndreptată prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 18.12.2017, ambele hotărâri fiind pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 septembrie 2020.