Scope of Integrity Agency’s competence over hospital section heads and board members under conflict of interest presumption and statutory asset declaration obligations

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 07.02.2018 sub nr. de mai sus reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/13.02.2018 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4495 din 5 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în anularea Raportului de evaluare nr. x/13.02.2018 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 4495 din 5 noiembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A..

Reclamantul A. a declarat recurs împotriva sentinţei de fond, criticând-o pentru motive de nelegalitate, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se susţine că prima instanţă a înlăturat argumentele sale privind nelegalitatea Raportului de evaluare nr. x/13.02.2018 fără să ţină cont de interpretarea coroborată a tuturor normelor legale incidente în speţă, în acord cu scopul urmărit de legiuitor.

Referitor la cauza raportului de evaluare, prima instanţă apreciază că aceasta trebuie apreciată în acord cu dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 176/2010 referitoare la asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, iar nu prin raportare la efectele produse de constatare, care nu ar face obiectul analizei în prezenta speţă.

Cu toate acestea, recurentul apreciază că prevederile art. 8 din Legea nr. 176/2010 stabilesc scopul ANI şi a activităţii sale în general, însă cauza actului emis de către instituţie în exercitarea atribuţiilor sale trebuie sa fie una concretă, căci în lipsa unei finalităţi a actului care să deservească în mod real interesului public, emiterea raportului de evaluare nu se justifică.

În acest sens, se precizează că recurentul a deţinut calitatea de şef de secţie până la data de 30.12.2016, iar cea de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca până la data de 03.01.2017, când a înaintat demisia din aceste funcţii. Prin urmare, atât la data sesizării ANI (09.01.2017), cât şi la data întocmirii raportului de evaluare (13.02.2018), exerciţiul funcţiilor amintite a încetat. În aceste condiţii, constatarea ANI este lipsită da finalitate, deoarece remediile faţă de pretinsul conflict de interese, care sunt prevăzute de art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, nu mai pot fi dispuse. Astfel, pe de o parte, rezilierea contractului de administrare sau revocarea din funcţie nu mai poate opera, iar pe de altă parte, eventuale despăgubiri nu ar putea fi solicitate, deoarece nu există prejudiciu cauzat instituţiei, având în vedere natura funcţiilor deţinute (funcţii nedeciziorii care nu pot să cauzeze o pagubă în gestiunea spitalului).

Pentru aceste considerente, în opinia recurentului, raportul de evaluare este lipsit de cauză la data întocmirii sale, ceea ce atrage ca sancţiune nulitatea actului.

Referitor la limitele controlului ANI din perspectiva persoanelor care pot fi supuse evaluării potrivit art. 1 din Legea nr. 176/2010, prima instanţă apreciază ca fiind irelevante toate argumentele prezentate de recurent în considerarea faptului că ar fi relevante doar dispoziţiile din Legea nr. 95/2006 care

reglementează conflictul de interese aplicabil deopotrivă şefilor de secţie şi membrilor consiliului de administraţie (art. 130 alin. (2)coroborat cu art. 184 şi art. 186), precum şi prevederile art. 1 pct. 32 din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora persoanele cu funcţii de conducere din cadrul instituţiilor sanitare publice au obligaţia de a depune declaraţii de avere şi de interese.

Însă, recurentul apreciază că prima instanţă nu a analizat în mod temeinic motivul de nelegalitate invocat şi în consecinţă, nu a ţinut cont de toate normele legale incidente, care prezintă relevanţă deosebită sub aspectul competenţei ANI de a evalua persoane cu funcţii similare cu cele deţinute de recurent în perioada anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 79/2016.

Consideră recurentul că ANI poate să evalueze doar anumite categorii de persoane, respectiv strict cele care au obligaţia legală de a declara averea şi interesele lor în condiţiile Legii nr. 176/2010* potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, reglementarea unor situaţii de conflict de interese sau cazuri de incompatibilitate printr-o lege specială, precum Legea nr. 95/2006 nu este suficientă pentru a atrage competenţa ANI, ci suplimentar, persoana trebuie să aibă obligaţia de a declara averea şi interesele în temeiul Legii nr. 176/2010. Pentru a stabili în ce măsură persoana titulară a unei funcţii este supusă obligaţie de declarare, trebuie verificat dacă aceasta se încadrează într-una din categoriile expres prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Prima instanţă a apreciat că recurentul, (pentru perioada în care am avut calitatea de şef de secţie, respectiv membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca) ar face parte din categoria prevăzută la pct. 32 al art. 1 din Legea nr. 176/2010, care include "persoane cu funcţii de conducere şi control din cadrul unităţilor sistemului de învăţământ de stat şi unităţilor de stat din sistemul de sănătate publică", însă, pentru ca această încadrare să fie aplicabilă în speţă, este obligatoriu ca funcţia de şef de secţie şi funcţia de membru în consiliul de administraţie să fie funcţii de conducere şi control.

În aceste condiţii, contrar considerentelor primei instanţe, recurentul opinează că este esenţială natura juridică a acestor funcţii pentru a determina dacă sunt, într-adevăr, funcţii de conducere şi control. Astfel, natura lor juridică poate fi stabilită pornind de la atribuţiile aferente funcţiilor, care sunt reglementate de art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2008 (art. 134 alin,(3) în numerotarea anterioară republicării) sau art. 187 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 (art. 186 alin. (9) în numerotarea anterioară republicării).

Cu toate acestea, prima instanţă a înlăturat ab iniţio toate argumentele dezvoltate referitoare la natura juridică a celor două funcţii (şef de secţie şi membru în consiliul de administraţie), pe care le califică drept funcţii de conducere şi control doar prin raportare la dispoziţiile art. 184 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Recurentul susţine că această calificare este eronată, cu consecinţa aplicării greşite a art. 1 pct. 32 din Legea nr. 176/2010, având în vedere că noţiunea de funcţie de conducere şi control din cuprinsul art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 se referă la persoane care exercită în mod individual conducerea şi controlul instituţiei din perspectivă administrativă.

De altfel, în chiar raportul de evaluare, ANI îşi raportează perioada de evaluare doar la durata de exercitare a funcţiei de şei de secţie, fără să se mai refere la durata de exercitare a funcţiei de membru în consiliul de administraţie, atunci când îşi verifică competenţa, raportat la art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010.

De asemenea, noţiunea de funcţie de conducere şi control se refera Ia conducerea administrativă a instituţiei care implica atribuţii decizionale şi care pot fi în mod real sensibile din perspectiva integrităţii evaluate de către ANI.

Recurentul precizează că potrivit art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, şefii de secţie au ca atribuţii îndrumarea şi realizarea activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective şi răspund de calitatea actului medical. Prin urmare, şeful de secţie nu exercită atribuţii decizionale cu privire la conducerea untităţi, ci răspunde doar de calitatea actului medical, motiv pentru care nu poate fi asimilat categoriei prevăzute de art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. x.

Chiar dacă prin art. 134 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul tratează funcţia de şef de secţie ca fiind o funcţie de conducere, acesta nu are în vedere conducerea decizională la nivelul întregii instituţii, ci vizează exclusiv organizarea secţiei sub aspect medical.

De asemenea, faţă de funcţia de membru în consiliul de administraţie al spitalului public în mod similar, consiliul de administraţie nu este în mod direct răspunzător de conducerea operativă a spitalului, în condiţiile în care atribuţiile sale nu sunt decizionale, ci de avizare. Prin urmare, nici sub acest aspect, funcţia nu se încadrează în ipoteza reglementată de pct. 32 a art. 1 din Legea nr. 176/2010.

Se precizează că dispoziţiile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 sunt de strictă aplicare şi interpretare, având în vedere că normele legii sunt de drept public şi reglementează un anumit tip de control administrativ. In egală măsură, norma legală trebuie interpretată şi în conformitate cu scopul avut în vedere de către legiuitor, respectiv evaluarea acelor funcţii care pot să fie problematice din perspectiva dobândirii averii sau a unei stări de conflict cauzată fie de un cumul de calităţi, fie de alte împrejurări.

În acest context, recurentul precizează că este deosebit de relevantă adoptarea O.U.G. nr. 79/2016, act normativ care aduce lămuriri suplimentare sub aspectul determinării subiectelor obligaţiei de declarare a averii şi intereselor în temeiul Legii nr. 176/2010 la nivelul spitalelor publice.

Prin O.U.G. nr. 79/2016 se modifică art. 183 din Legea nr. 95/2006 în sensul că se precizează în mod expres că au obligaţia de a depune la spitalul în cauză o declaraţie de interese, precum şi o declaraţie de avere potrivit prevederilor Legii nr. 176/2010 persoanele cu funcţii de conducere şi control din cadrul spitalului public, printre care sunt enumeraţi şi şefii de secţie şi membrii consiliului de administraţie. Prin urmare, doar prin O.U.G. nr. 79/2016 se includ şefii de secţie şi membrii consiliului de administraţie în categoria persoanelor care deţin o funcţie de conducere şi control în cadrul unităţilor sanitare de stat în înţelesul Legii nr. 176/2010, prin precizarea expresă a obligaţiei de a depune la rândul lor declaraţii de avere, respectiv de interese în conformitate cu această lege, iar expunerea de motive este relevantă în acest sens.

De aceea, în lipsa obligaţiei de declarare conform Legii nr. 176/2010, pentru perioada anterioară implementării dispoziţiilor O.U.G. nr. 79/2016, ANI nu poate să efectueze evaluarea din perspectiva averii, incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese a recurentului în calitate de şef de secţie, respectiv de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca.

Pe acest aspect, se concluzionează că dispoziţiile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 potrivit cărora au obligaţia declarării averii şi a intereselor persoanele cu funcţii de conducere şi control din cadrul unităţilor de stat din sistemul de sănătate publică, nu se aplică persoanelor care deţin funcţia de şef de secţie sau de membru în consiliul de administraţie al unui spital public cum este ICUTR Cluj-Napoca, astfel încât nu sunt supuse controlului exercitat de către ANI.

A mai susţinut recurentul că ANI poate să evalueze doar persoanele care au obligaţia de declarare a averii şi intereselor în temeiul Legii nr. 176/2010, însă aplicabilitatea acestei obligaţii nu numai că este determinată de încadrarea persoanei într-una din categoriile enumerate de art. 1 din Legea nr. 176/2010, ci suplimentar, obligaţia este condiţionată şi de implementarea la nivelul instituţiei a dispoziţiilor art. 5 şi 6 din Legea nr. 176/2010.

Recurentul consideră că obligaţia de declarare a averii şi intereselor este aplicabilă sub condiţia ca în cadrul instituţiei, să existe desemnată o persoană responsabilă cu implementarea prevederilor legale privind declaraţiile de avere şi declaraţiile de interese.

Din cuprinsul art. 5 alin. (2) şi art. 6 din Legea nr. 176/2010 rezultă că depunerea declaraţiilor se realizează printr-un compartiment specializat, îndeplinirea obligaţiei fiind intermediată de către persoana responsabilă desemnată, în condiţiile în care procedura de completare şi înregistrare a declaraţiilor se îndeplineşte cu concursul persoanei responsabile, rezultă că obligaţia de declarare a averii şi intereselor nu este opozabilă persoanei până la asigurarea contextului procedural impus de lege pentru declararea averii si a intereselor.

De altfel, chiar titlul marginal al cap. II din Legea nr. 176/2010 poartă denumirea de implementarea prevederilor legale privind declaraţia de avere şi declaraţiile de Interese.

În cazul spitalelor publice nu s-au desemnat persoane responsabile potrivit art. 5 din Legea nr. 176/2010, un alt motiv pentru care s-a intervenit legislativ prin O.U.G. nr. 79/2016. Astfel, doar după aplicarea acestui act normativ, se poate pune în discuţie existenţa unei obligaţii efective de declarare a averii şi intereselor potrivit Legii nr. 176/2010.

De asemenea, art. IV din O.U.G. nr. 79/2016 precizează că în termen de 30 de zile de la împlinirea termenului prevăzut la art. III persoanele care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgentă ocupă funcţii de conducere şi control (...) în cadrul spitalelor publice vor depune declaraţii de avere şi declaraţii de interese conform prevederilor art. 118 şi 119 din Legea nr. 95/2006.

În speţă, recurentul arată că a demisionat în data de 30.12.2016 din calitatea de şef de secţie, iar în data de 03.01.2017 din funcţia de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca. Având în vedere că cele două funcţii au încetat înainte de implementarea prevederilor O.U.G. nr. 79/2016, astfel că nu este supus obligaţiei legale de declarare a averii şi a intereselor pentru perioada de exercitare a funcţiilor respective.

Prin urmare, având în vedere că nu se poate reţine obligaţia de declarare în perioada în care a avut calitatea de şef secţie clinică, respectiv de membru In consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca, ANI nu este abilitată potrivit Legii nr. 176/2010 să-l evalueze.

Dintr-o altă perspectivă, hotărârea este criticată referitor la normele imperative privind obţinerea de către ANI a informaţiilor nepublice sub sancţiunea nulităţii absolute exprese.

Deşi nu contestă că o parte din informaţiile obţinute de către ANI anterior datei de 17.01.2013 sunt date cu caracter public, totuşi instanţa omite o bună parte din date care au caracter nepublic şi care nu se regăsesc exclusiv în actul de sesizare.

De exemplu, prin adresa nr. x/10.01.2017, ANI solicită de la Ministerul Sănătăţii - Cabinet Ministru o serie de documente privind date cu caracter personal respectiv: datele de identificare (nume şi prenume, CNP, domiciliul, seria, numărul, organul emitent şi data eliberării actului de identitate), or datele cu caracter personal sunt informaţii nepublice, protejate de legislaţia specială în materie, respectiv de Legea nr. 677/2001 în vigoare la dala emiterii actului.

La data de 06.02.2017, în răspuns la adresă, ICUTR Ciuj-Napoca pune la dispoziţia ANI dalele personale ale recurentului, inclusiv CNP-ul şi date privind actul de identitate, precum şi actele care privesc funcţiile acestuia (numiri şi demisia din 03.01.2017).

Faţă de aceste date, prima instanţă nu face aplicarea dispoziţiilor art. 12 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 544/2001 care exceptează de la accesul liber informaţiile cu privire la datele personale si care confirmă astfel, caracterul nepublic al acestor date.

De asemenea, se arată că prin adresa mai sus amintită, ANI solicită şi primeşte inclusiv copii ale actelor de numire/suspendare/revocare din funcţiile deţinute de recurent în cadrul ICUTR Cluj-Napoca. Deşi anumite informaţii referitoare la conducerea instituţiei publice pot fi într-adevăr obţinute în temeiul ari. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, aceste informaţii sunt limitate la activitatea instituţiei (şi se pot referi la structura organizatorică sau la numele persoanelor care deţin o anumită funcţie), însă nu conferă acces liber la conţinutul integral al actelor de numire, suspendare sau de revocare din funcţie, aşa cum în mod eronat apreciază prima instanţă.

In final, prima instanţă omite faptul că ANI solicită şi obţine informaţii nu numai de la ICUTR Cluj-Napoca sau ONRC, ci şi de la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Cluj, cu privire a situaţia fiscală personală a recurentului, informaţii care sunt în mod evident nepublice şi care nu fac obiectul prevederilor art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Prin urmare, raportul de evaluare a fost întocmit cu încălcarea dispoziţiilor art. 13 din lege coroborat cu art. 20, deoarece ANI a solicitat şi obţinut date cu caracter nepublic înainte ca recurentul să fie informat şi invitat pentru a exprima un punct de vedere, ceea ce atrage nulitatea expresă a actului contestat potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În sfârşit, un ultim motiv de recurs se referă la evaluarea conflictului de interese In reglementarea Legii nr. x cu privire la şefii de secţie si membrii consiliului de administraţie din cadrul spitalului public prin prisma dispoziţiilor art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Recurentul apreciază că prima instanţă a apreciat în mod greşit raportul dintre norme (cele cuprinse în Legea nr. x faţă de cela cuprinse în Legea nr. 161/2003) şi a aplicat în mod nelegal dispoziţiile referitoare la conflictul de interese în reglementarea Legii nr. 95/2006 pentru perioada în care a deţinut funcţia de şef de secţie şi de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca.

În primul rând, arată că deşi normele din Legea nr. 95/2006 privitoare la conflictul de interese sunt norme speciale în materie, Legea nr. 161/2003 conţine norme care stabilesc principiile şi definiţia conflictului de interese (art. 70 şi 71) şi care trebuie avute în vedere cu prioritate. Astfel, chiar dacă în principiu normele Legii nr. 161/2003 ar putea fi calificate drept norme generale de la care se poate deroga prin norme speciale, totuşi situaţia Legii nr. 161/2003 este una de excepţie, deoarece aceasta prevalează faţă de orice altă lege specială, în temeiul art. 32 din Legea nr. x.

Astfel, dacă se admite că este incidenţă Legea nr. 176/2010 şi că ANI este abilitată să evalueze prin raport conflictul de interese din Legea nr. 95/2005, atunci ANI era obligată să aplice dispoziţiile Legii nr. 161/2003 cu prioritate în baza art. 32 din Legea nr. 176(2010 potrivit căruia "Dispoziţiile prezentei legi (n.n. Legea nr. 176/2010) se completează cu cele ale (.,.), precum şi cu dispoziţia altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi şi conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei" legi şi Legii nr. 161/2003. cu modificările şi completările ulterioare".

Prin urmare, calificarea unei situaţii ca fiind conflict de interese nu se poate face doar prin raportare la norma legii speciale, ci trebuie să fie avute în vedere şi dispoziţiile Legii nr161/2003, respectiv cele ale art. 70 care definesc conflictul de interese şi care stabilesc elementele sale componente esenţiale, fără de care o anumită situaţie nu ar putea fi calificată ca fiind conflict de interese, precum şi cele ale art. 71 care stabilesc principiile prevenirii conflictului de interese, precum transparenţa deciziei sau supremaţia interesului public. De aceea, recurentul susţine că prima instanţă în mod nelegal a exclus de la aplicare aceste dispoziţii.

Pentru a determina situaţia premisă a conflictului de interese, nu se verifică doar elementele din reglementarea art. 130 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, ci suplimentar se va evalua dacă situaţia poate să reprezinte conflict de interese în baza art. 70 din Legea nr. 161/2003 respectiv dacă întruneşte următoarele elemente:

- persoana care deţine funcţia publică are un interes personal de natura patrimonială,

- interesul respectiv ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care fi revin.

De aceea, pentru conflictul de interese în care s-ar putea regăsi şefii de secţie ai spitalului public sau membrii în consiliul de administraţie nu sunt suficiente cumulul de calităţi deţinute şi existenţa raporturilor juridice patrimoniale, ci trebuie să se analizeze dacă interesul de natură patrimonială care s-ar prezuma raportat la calitatea de asociat al unei societăţi comerciale şi existenta contractelor dintre aceasta societate şi spitalul public, ar fi putut să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin persoanei în calitatea de şef de secţie, respectiv de membru în consiliul de administraţie la spitalului public. Astfel, numai în aceste condiţii se poate identifica o vătămare concretă sau cel puţin un risc de vătămare a interesului public, care este în final, scopul urmărit prin normele care instituie cazurile de conflict de interese

Insă, atât ANI, cât şi prima instanţă au reţinut conflictul de interese doar prin raportare la deţinerea cumulată a calităţii de şef de secţie şi cea de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca cu cea de asociat al societăţii B. S.R.L. (respectiv cu calitatea soţiei de asociat şi cea a fiului de administrator în cadrul aceleiaşi societăţi), societate cu care spitalul s-a aflat în relaţii comerciale, fără să mai verifice dacă acest cumul în concret, ar fi putut să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate de către recurent a atribuţiilor aferente funcţiilor din cadrul spitalului.

În speţă, nu este îndeplinită condiţia ca întrunirea cumulată a calităţilor să fie în măsură să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor aferente funcţiilor de şef de secţie, respectiv de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca deoarece aceste funcţii nu sunt funcţii de decizie, prin raportare la care recurentul să fi fost abilitat să angajeze spitalul public în relaţii contractuale cu societatea B. S.R.L..

Aşa cum se reţine şi în raportul de evaluare, contractele au fost semnate în numele ICUTR Cluj-Napoca de către managerul de la acea data. Recurentul arată nu a fost implicat, în calitatea de şef de secţie a clinicii de Urologie II sau de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca, într-unul dintre procesele de luare a deciziei la nivel de conducere al spitalului cu privire la încheierea contractelor cu B. S.R.L., pentru că printre atribuţiile aferente celor două funcţii nu se regăseşte o prerogativa de decizie sau de participare la luarea unei decizii în acest sens, astfel încât prin chiar natura funcţiilor acestea nu sunt apte să atragă existenta conflictului de interese.

De altfel, conflictul de interese este reglementat ca atare în Legea nr. 95/2006 în secţiunea dedicată managerului spitalului, care într-adevăr, raportat la natura acestei funcţii, justifică existenta unut conflict de interese cu deţinerea cumulată a unor părţi sociale sau alte interese la o societate privată cu care spitalul s-ar afla în relaţii contractuale. Aplicarea acestei norme şi în cazul şefului de secţie, respectiv în cazul membrilor din consiliul de administraţie prin trimiterile făcute prin art. 185 alin. (15) şi art. 187 alin. (13) din Legea nr. 95/2006 trebuie să se facă în mod corespunzător, respectiv să se verifice dacă există pentru şeful de secţie sau pentru membrii consiliului de administraţie atribuţii decizorii care i-au fost delegate de natură să atragă incidenţa conflictului de interese, ceea ce în speţă nu a fost cazul.

In concluzie, raportul de evaluare este emis cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 161/2003 privitoare la condiţiile pe care conflictul de interese trebuie să le îndeplinească, având în vedere că funcţiile de şef de secţie şi cea de membru în consiliul de administraţie al ICUTR Cluj-Napoca nu sunt în măsura prin simpla lor natură (funcţii nedecizorii) să atragă o situaţie de conflict de interese precum cea prevăzută de art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, în absenţa unor atribuţii particulare atipice delegate care să permită titularului funcţiei să adopte decizii cu privire la conducerea operativă a spitalului public.

4. Apărările formulate în cauză:

Intimata pârâtă ANI a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca tardiv formulat, iar în subsidiar ca nefondat.

Intimata susţine că sentinţa Curţii de Apel Bucureşti a fost pronunţată la data de 05.11.2018, fiind comunicată Agenţiei Naţionale de Integritate precum şi recurentului-reclamant la data de 06.02.2019, iar în raport de data formulării recursului - 07.03.2019, acesta este declarat tardiv cu încălcarea prevederilor art. 485 C. proc. civ. şi 20 din Legea nr. 554/2004.

În legătură cu criticile formulate, se arată, contrar celor invocate de către recurent, că natura funcţiilor de şef de secţie, respectiv de membru In consiliul de administraţie al unei instituţii spitaliceşti de stat este prevăzută în mod expres în Legea nr. 95/2006, sub aspectul incidentelor de integritate reprezentate de incompatibilităţi şi de conflicte de interese.

In cauză, raportul de evaluare a fost întocmit ca urmare a constatării unor fapte de conflicte de interese în sarcina medicului şef de secţie dr. A., membru în consiliul de administraţie al Institutului, aspecte care, prin natura faptelor nu au în vedere alte atribuţii efective ale funcţiilor deţinute, ci analizează conduita avută prin raportare la dispoziţiile legale speciale.

Tot lipsit de relevanţă pentru eventuala înlăturare a stării de conflict de interese reţinute este şi expunerea recurentului referitoare la lipsa completării şi a depunerii declaraţiilor de avere şi de interese.

Punctând pe scurt aceste alegaţii menţionează faptul că Legea fir. 176/2010 care reglementează cadrul general de completare şi de depunere a declaraţiilor de avere şi de interese de către persoanele care deţin una dintre funcţiile prevăzute la art. 1 al aceluiaşi act normativ este în vigoare încă din 2010 iar obligaţia completării şi depunerii exista şi în legislaţia anterioară.

Subliniază, de asemenea, faptul că obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de interese de către persoanele prevăzute la art. 1 alin. (1) Legea nr. 176/2010 este o obligaţie personală a acestora, chiar textul de lege făcând această menţiune la art. 4), nedepunerea lor neputând fi imputată niciunei alte persoane.

Aplicabilitatea normelor speciale din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii în situaţiile privind incompatibilităţile şi/sau conflictele de interese din rândurile persoanelor cu funcţii specifice, prevăzute în acest act normativ, este una corecta.

Este adevărat că Legea nr. 161/2003 reprezintă sediul materiei privind incompatibilităţile şi conflictele de interese ce pot apărea în exercitarea funcţiilor publice menţionate, însă acest act normativ este unul cu caracter general în materie şi el poate fi completat cu orice altă reglementare cu caracter specific din acest domeniu, cât timp nu are o natură contrară.

În ceea ce priveşte nulitatea raportului de evaluare prin raportare la încălcarea prevederilor legale referitoare la informarea persoanei evaluate, respectiv la colectarea datelor cu caracter nepublic, se arată că susţinerile recurentului sunt nefondate.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond în cuprinsul sentinţei recurate evaluarea situaţiei de conflict de interese s-a realizat exclusiv pe baza informaţiilor cu caracter public, nefiind încălcate prevederile art. 20 şi art. 13 din Legea 176/2010.

Recurentul deţine o funcţie pentru care există obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi de interese, documente ce sunt centralizate la nivelul ANI şi în cuprinsul cărora persoana declarantă are obligaţia completării unor date din cele utilizate de inspectorul de integritate la debutul procedurii (nume, prenume, funcţie, alte calităţi, venituri). Prin urmare, aceste informaţii sunt publice, având în vedere funcţiile exercitate.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1 Excepţia tardivităţii recursului invocată de intimată este nefondată, având în vedere că au fost respectate prevederile art. 20 din Legea 554/2004, la depunerea prezentului recurs, referitoare la termenul legal de declarare a căii de atac.

Astfel, hotărârea primei instanţe a fost comunicată recurentului la data de 22.02.2019, iar recursul a fost înaintat instanţei la data de 07.03.2019 (aşa cum rezultă din menţiunile aflate pe plicul de corespondenţă aflat în original la dosar recurs). În aceste condiţii se constată că termenul legal de 15 zile stabilit de legiuitor pentru exercitarea căii de atac a recursului a fost respectat.

1.2 Recursul declarat de reclamant este de asemenea nefondat pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:

Motivele de recurs invocate de reclamant se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greşit normele de drept material.

Un prim aspect de nelegalitate invocat se referă la lipsa cauzei raportului de evaluare. În opinia recurentului, de vreme ce nu se mai pot dispune sancţiunile prevăzute de art. 185 din Legea 95/2006, raportul de evaluare este lipsit de finalitate, iar lipsa cauzei atrage nulitatea lui.

Înalta Curte constată că recurentul face o confuzie între cauza raportului de evaluare şi consecinţele juridice produse de acesta. Astfel, cauza întocmirii raportului de evaluare este cea antamată de art. 1 din Legea 176/2010, aşa cum just a reţinut şi prima instanţă, şi anume aceea a asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionalizate.

Or, imposibilitatea dispunerii remediilor prevăzute de art. 185 din Legea 96/2006, reprezintă o chestiune ce nu face obiectul prezentului demers procedural, deoarece este ulterioară constatării definitive a conflictului de interese. Aplicarea sancţiunilor legale nu reprezintă o cauză a raportului de evaluare, aşa cum a susţinut recurentul, iar imposibilitatea obiectivă de aplicare a acestora nu poate atrage nulitatea raportului de evaluare, în condiţiile în care sunt ulterioare constatării conflictului de interese şi reprezintă consecinţa firească a definitivării acestei constatări.

A mai fost invocată ca motiv de recurs, încălcarea limitelor controlului ANI din perspectiva persoanelor care pot fi supuse evaluării potrivit art. 1 din Legea 176/2010.

În concret, se susţine că prima instanţă nu a analizat în mod temeinic motivul de nelegalitate invocat şi, în consecinţă, nu a ţinut cont de toate normele legale incidente, care prezintă relevanţă deosebită sub aspectul competenţei ANI de a evalua persoane cu funcţii similare cu cele deţinute de recurent în perioada anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 79/2016.

În esenţă, pe acest palier de critică se arată că recurentul nu putea fi supus procedurii de evaluare întrucât nu avea, potrivit legii, obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi interese, iar funcţiile deţinute nu erau de natura celor definite de lege ca fiind de conducere şi control.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte va porni analiza de la dispoziţiile legale incidente la data de început a perioadei evaluate-28.06.2012. Astfel, art. 180 din Legea nr. 95/2006 stabileşte:"(2) Constituie conflict de interese deţinerea de către manager persoană fizică, manager persoană juridică ori reprezentant al persoanei juridice de părţi sociale, acţiuni sau interese la societăţi comerciale ori organizaţii nonguvernamentale care stabilesc relaţii comerciale cu spitalul la care persoana în cauză exercită sau intenţionează să exercite funcţia de manager. Dispoziţia de mai sus se aplică şi în cazurile în care astfel de părţi sociale, acţiuni sau interese sunt deţinute de către rudele ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ale persoanei în cauză".

Aceste dispoziţii se coroborează cu prevederile art. 184 şi art. 186 din acelaşi act normativ, care dispun în sensul că: Art. 184 - "(12) Dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) şi d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 180 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice. Art. 186 - "(12) Dispoziţiile art. 180 alin. (2) referitoare la conflictul de interese se aplică şi membrilor consiliului de administraţie".

Din interpretarea acestor norme, în mod legal, prima instanţă a statuat că nu prezintă nicio relevanţă faptul că şeful de secţie ori membrul în consiliul de administraţie nu avea putere de decizie cu privire la atribuirea contractelor, legiuitorul sancţionând conflictul de interese prin raportare la simpla deţinere a acestor calităţi.

Aşadar, faţă de dispoziţiile imperative citate mai sus, este cert că legiuitorul a instituit o prezumţie legală absolută de afectare a interesului public, prin simpla deţinere concomitentă a calităţilor de medic-şef de secţie sau membru în consiliul de administraţie şi a calităţii de acţionar în cadrul unei societăţi comerciale cu care respectiva unitate medicală derulează raporturi comerciale.

În acest context, toate afirmaţiile recurentului referitoare la lipsa deţinerii unor funcţii decizorii, sau care să aibă impact în atribuirea contractelor, nu pot modifica structura conflictului de interese, aşa cum a fost concepută de legiuitor. Pe de altă parte, dacă ar fi acceptate argumentele invocate în recurs, în sensul că funcţia de medic-şef secţie şi cea de membru în consiliul de administraţie nu reprezintă funcţii de conducere şi control şi deci nu pot atrage consecinţele antamate prin raportul de evaluare, ar însemna ca textele de lege, citate mai sus, să rămână fără aplicabilitate practică, ceea ce nu poate fi conceput, decât cu încălcarea voinţei evidente a legiuitorului.

Pe de altă parte, cele susţinute de recurent sunt contrazise, în mod evident, şi de prevederile art. 185 alin 2 din Legea nr. 95/2006, potrivit căruia:" (2) În spitalele publice funcţiile de şef de secţie, şef de laborator, farmacist-şef, asistent medical şef sunt funcţii de conducere şi vor putea fi ocupate numai de medici, farmacişti, biologi, chimişti şi biochimişti sau, după caz, asistenţi medicali, cu o vechime de cel puţin 5 ani în specialitatea respectivă".

Distincţia efectuată de recurent, în sensul că atunci când legiuitorul tratează funcţia de şef de secţie ca fiind o funcţie de conducere, acesta nu are în vedere conducerea decizională la nivelul întregii instituţii, ci vizează exclusiv organizarea secţiei sub aspect medical, este o interpretare personală a acestuia, fără suport în spiritul şi litera legii, dar şi o adăugare nepermisă la lege având în vedere că în actul normativ nu se face o distincţie între conducerea de natură administrativă şi cea medicală.

Invocarea în cauză a considerentelor Deciziei ICCJ nr. 1171/23.03.2017 nu este relevantă, întrucât în respectiva speţă, Înalta Curte a analizat funcţia de şef de secţie prin raportare la prevederile legale referitoare la regimul incompatibilităţilor, iar nu la conflictul de interese, astfel că nu poate exista o similitudine de raţionament juridic.

S-a mai invocat faptul că nu sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea 176/2010, deoarece nefiind o funcţie de conducere, în calitate de medic şef secţie, recurentul nu era obligat la completarea şi depunerea declaraţiei de avere şi interese.

Potrivit acestei norme: "dispoziţiile legii se aplică următoarelor categorii de persoane, care au obligaţia declarării averii şi a intereselor...persoanele cu funcţii de conducere şi de control din cadrul unităţilor sistemului de învăţământ de stat şi unităţilor de stat din sistemul de sănătate publică".

Ca atare, nici această susţinere nu este aptă să conducă la reformarea hotărârii, având în vedere că prima instanţă, în mod legal a constatat că prevederile legale citate în precedent sunt în sensul că funcţia de şef de secţie este funcţie de conducere, astfel că prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010, reclamantul ce deţinea această calitate avea obligaţia depunerii declaraţiei de avere.

Tot nefondate sunt şi argumentele referitoare la modificarea Legii 95/2006 prin O.U.G. nr. 79/2016, aprecierile conform cărora doar de la acel moment a intervenit obligaţia medicilor şefi de secţie să depună declaraţii de avere şi interese, nefiind pertinente.

Este cert că prin raportul de evaluare s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese în sarcina recurentului reclamant, conflict care exista reglementat la momentul perioadei evaluate, aşa cum s-a menţionat anterior, aspect care de altfel, nu este contestat.

Pentru nedepunerea declaraţiei de avere şi interese, există o sancţiune distinctă prevăzută de art. 29 alin. (1) din Lg. 176/2010, respectiv amendă şi declanşarea din oficiu a investigaţiei, însă nu acesta este faptul imputat persoanei cercetate în prezenta cauză.

Alegaţiile potrivit cărora doar persoanele ce aveau obligaţia depunerii declaraţiilor puteau face obiectul evaluării sub aspectul conflictului de interese, nu vor fi primite, întrucât eventuala omisiune a legiuitorului privind formalitatea depunerii declaraţiilor (această obligaţie exista conform prevederilor Legii 176/2010, dar a fost introdusă ulterior şi în Legea 95/2006) nu conduce la concluzia inexistenţei faptei de conflict de interese stabilită în mod imperativ.

Corelativ, neimplementarea la nivelul spitalelor a procedurii administrative de depunere a declaraţiilor de avere şi interese, nu este în măsură să îl exonereze pe recurent de nerespectarea interdicţiei legale exprese pentru şefii de secţie şi membrii consiliului de administraţie al spitalului, de a deţine acţiuni în mod direct sau indirect, prin soţ/soţie sau rude şi afini de până la gradul IV inclusiv, în societăţi comerciale care au relaţii contractuale cu unitatea spitalicească.

Or, de vreme ce Legea nr. 95/2006 stabileşte în mod clar atât incompatibilităţi cât şi conflicte de interese pentru personalul medical, este evident că ANI avea competenţă să verifice aceste încălcări, în temeiul art. 1 din Legea nr. 144/2007 în calitate de unică autoritate desemnată să efectueze investigaţii de acest gen.

Este adevărat că prezentul conflict de interese este prevăzut într-o lege specială, cu caracter distinct de Lg. 176/2010, însă acest fapt nu pune în discuţie competenţa ANI de verificare, întrucât, în lipsă de dispoziţie contrară în legislaţia specială, se aplică normele de drept comun ce vizează procedura de constatare a conflictului.

S-a mai susţinut că recurentul a demisionat din funcţia de medic şef secţie şi de membru în consiliul de administraţie anterior intrării în vigoare a obligaţiei de depunere a declaraţiei de avere potrivit disp. O.U.G. nr. 79/2016, astfel că nu putea fi supus procedurii de evaluare.

Însă, aşa cum s-a stabilit mai sus, interdicţia legală exista reglementată în Legea 95/2006, la momentul la care recurentul a exercitat aceste funcţii de conducere, neavând relevanţă formalitatea depunerii declaraţiei de avere şi interese, pentru care, de altfel nici nu a fost sancţionat.

Într-un alt motiv de recurs se invocă încălcarea prevederilor art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010 normelor imperative privind obţinerea de către ANI a informaţiilor nepublice sub sancţiunea nulităţii absolute exprese.

În conformitate cu prevederile legale de mai sus, inspectorul de integritate are dreptul de a proceda la evaluarea datelor şi informaţiilor existente, prin raportare exclusivă la informaţii publice, până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi a invitării acesteia în scopul formulării unui punct de vedere.

Este necontestată de părţi împrejurarea că informarea recurentului despre declanşarea şi existenţa activităţii de evaluare a avut loc la data de 10.03.2017, iar invitarea acestuia pentru formularea unui punct de vedere a avut loc la data de 17.01.2018 .

Deşi recurentul nu contestă că o parte din informaţiile obţinute de către ANI anterior datei de 17.01.2018 sunt date cu caracter public, totuşi ceea ce se impută instanţei de fond este omiterea unor date care au caracter nepublic şi care nu se regăsesc exclusiv în actul de sesizare.

Concret, se face referire la adresa nr. x/10.01.2017 prin care ANI solicită de la Ministerul Sănătăţii - Cabinet Ministru o serie de documente privind date cu caracter personal respectiv: datele de identificare (nume şi prenume, CNP, domiciliul, seria, numărul, organul emitent şi data eliberării actului de identitate).

În legătură cu aceste date cu caracter personal, se observă că ele nu au fost solicitate în mod expres de inspectorul de integritate, de vreme ce se aflau deja în posesia ANI prin chiar actul de sesizare.

Aceeaşi este şi situaţia actelor de numire/suspendare/revocare din funcţiile deţinute de recurent în cadrul ICUTR Cluj-Napoca.

Astfel, atât în Raportul de control emanând de la Ministerul Sănătăţii, precum şi în Raportul de control comunicat la data de 10.08.2017, emanând de la titularul sesizării, existau aceste date, astfel încât nu-i poate fi imputată inspectorului de integritate încălcarea prevederilor art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010.

A mai indicat recurentul că ANI a solicitat şi obţinut informaţii nu numai de la ICUTR Cluj-Napoca sau ONRC, ci şi de la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Cluj, cu privire a situaţia sa fiscală personală, informaţii care sunt în mod evident nepublice şi care nu fac obiectul prevederilor art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001.

Cu privire la acest aspect, se observă că în dosarul administrativ depus în copie de ANI nu se regăsesc astfel de informaţii, decât cele anexate raportului de control, aşa încât aceste susţineri nu pot fi primite.

Nu în ultimul rând, trebuie menţionat că în dosarul recurentului, inspectorul de integritate nu a efectuat nicio activitate şi nu a emis niciun act de evaluare prin care să prelucreze informaţii nepublice până la momentul informării acestuia, astfel încât prevederile indicate nu sunt incidente. Atât dispoziţiile legale invocate, cât şi jurisprudenţa CJUE în cauza C-201/14 Bara, se referă la prelucrarea datelor cu caracter personal de către o autoritate fără informarea persoanei vizate, ceea ce în prezenta speţă nu s-a întâmplat.

În privinţa evaluării conflictului de interese, se impută primei instanţe că nu a dat eficienţă prevederilor art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, excluzându-le de la aplicare în baza principiului "specialia generalibus derogant".

În opinia recurentului, a fost apreciat greşit raportul între norme, aspect pe care îl exemplifică cu invocarea art. 32 din Legea 176/2010. Deşi Înalta Curte observă că recurentul încearcă să justifice aplicarea cu prioritate în cauză a prevederilor Legii nr. 161/2003 ce reprezintă cadrul legal general al reglementării conflictului de interese în exercitarea funcţiei publice, cu invocarea unui text din Legea 176/2010, cu toate acestea nici această normă nu este de natură să dovedească corectitudinea raţionamentului invocat.

Art. 32 din Legea 176/2010 prevede că "dispoziţiile prezentei legi se completează cu... dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare."

Or, este evident că prevederile Legii 95/2006 reprezintă dispoziţii cu caracter special în raport de norma cadru în materie de conflicte de interese, iar acestea nu sunt contrare, ci doar derogă de la norma generală, ceea ce este specific unei dispoziţii cu caracter special.

În acest context, toate afirmaţiile recurentului în legătură cu verificarea nu doar a cumulului formal de funcţii, dar şi cu îndeplinirea condiţiei interesului ce ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care fi revin, nu pot fi primite, deoarece în cazul normei speciale aplicabile în cauză, acest interes a fost prezumat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii hotărârii recurate ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 4495 din 5 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 ianuarie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.