Unilateral reduction of state land concession scope and suspension of public auction under administrative procedural law

Asupra recursului de faţă

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea efectelor anunţului publicitar emis de pârâtă la 3.09.2018 pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589.13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt şi suspendarea organizării şi desfăşurării licitaţiei publice cu strigare, organizată de pârâtă pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589,13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 129 din 24 septembrie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului şi, în consecinţă:

- a dispus suspendarea organizării şi desfăşurării licitaţiei publice cu strigare, organizată de pârâtă pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589,13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt.

- a dispus suspendarea efectelor anunţului publicitar emis de pârâtă la 3.09.2018 pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589.13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâta Agenţia Domeniilor Statului a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, respingerea cererii de suspendare.

In drept au fost invocate dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a depăşit limite de învestire atunci când a analizat condiţia ca bine justificat, procedând la o prejudecare a fondului, ceea ce contravine dispoziţiilor arr. 14 din nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, arată recurenta, prima instanţă, pipăind fondul dreptului, în mod greşit identifică existenţa cazului bine justificat care ar consta în împrejurarea că, fără ca părţile să fi convenit de comun acord, conform convenţiei lor, modificarea clauzelor contractuale, pârâta a scos la licitaţie publică o suprafaţă de teren ce făcea deja parte din contractul de concesiune încheiat între părţi.

În ceea ce priveşte împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, arată că reclamanta nu motivează în nici un fel argumentat, ci doar face un istoric al contractului de concesiune nr. x/2008.

În opinia recurentei, în mod neîntemeiat apreciază reclamanta faptul că unilateral şi neîntemeiat, pârâta a procedat la diminuarea contractului de concesiune nr. x/14.08.2008. Aşa cum reiese din adresa direcţiei de specialitate nr. 46.839/14.09.2018, prin Notificare s-a comunicat reclamantei S.C. A. S.R.L., jud. Braşov diminuarea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2008, cu suprafaţa de 1589,13 ha teren agricol din care:l,40ha teren de sub vii şi 1.587,73 ha şi 6,79 ha teren neagricol ce s-a aflat în exploatarea S.C. B. ŞA CORABIA, judeţul Olt, motivat de faptul că activul plantaţie nu mai există.

Ulterior, direcţia de specialitate din cadrul subscrisei, prin adresa nr. x/18.06.2018 a primit spre semnare actul adiţional nr. x de diminuare a contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 12/14.08.2008, încheiat între Agenţiile Domeniilor Statului şi S.C. A. S.R.L..

Urmare a celor menţionate mai sus, Serviciul Contractare şi Administrare Portofoliu a procedat la întocmirea caietului de sarcini privind ofertarea la concesionare prin licitaţie publică cu strigare în vederea valorificării suprafeţei de teren agricol liberă de contract.

Astfel, în data de 03.09.2018 a fost publicat anunţul publicitar privind concesionarea terenului mai sus menţionat.

Faţă de această situaţie de fapt şi de drept s-a solicitat să se observe că acestea nu sunt în măsură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, astfel cum cu rea credinţă încearcă reclamanta să inducă instanţei.

În ceea ce priveşte necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, se arată că acest criteriu nu este îndeplinit.

Critică motivarea instanţei de fond care, cu privire la existenţa pagubei iminente, apreciază ca identificată existenţa ei, având în vedere că însăşi concesionarea unei suprafeţe de teren de către un terţ, suprafaţă dată deja în exploatare reclamantei printr-un contract în care s-au executat şi se vor executa obligaţii de către concesionar pe o durată de 20 ani, reprezintă prin ea însăşi o pagubă.

De asemenea, tot în mod greşit instanţa de fond apreciază existenţa pagubei iminente raportat la reducerea efectivului de personal angajat de către reclamantă, un număr de 70 persoane, din care 25 sunt alocaţi exploatării efective a suprafeţei de teren concesionate, asupra activităţii economico-financiare,diminuarea obiectivului de activitate cu consecinţe directe asupra rezultatelor financiare care ar duce la afectarea negativă a relaţiilor societăţii cu partenerii contractuali faţă de care s-a angajat să livreze produse în următorii 3 ani.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat. Înalta Curte a precizat că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute.

In mod nefondat, reclamanta apreciază că atribuirea suprafeţei de teren către o altă societate ar fi de natură să atragă grave prejudicii în activitatea economică, prejudicii ce ar fi ireversibile şi imposibil de realizat, fără însă a le dovedi concret în niciun fel.

Mai mult decât atât, arată faptul că necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, este lipsită de fundament logic şi legal atâta timp cât că însuşi reclamantul confirmă în mod repetat în cuprinsul cererii sale de suspendare faptul că activul nu mai există. La fila x paragraful 3 este confirmat clar faptul că ״ activul reprezentat de plantaţia de pomi nu mai există, şi că în încheierea contractului de concesiune nr. x/2008 încheiat prin metoda atribuirii directe nu s-a avut în vedere considerentul activul reprezentat de plantaţia de pomi ״ care era distrusă״.

Argumentarea că reclamanta ar fi realizat investiţii pe suprafaţa de teren ce face obiectul contractului de concesiune nr. x/2008 reprezintă o obligaţie contractuală, întrucât dacă nu ar fi realizat investiţiile contractul ar fi putut fi reziliat, sau că are un efectiv de 75 angajaţi şi că prejudiciul previzibil ar consta în pierderea locurilor de muncă nu sunt argumente temeinice pentru a solicita suspendarea ce face obiectul prezentei cereri.

Recurenta arată că în baza deciziei nr. 560 din 20.10.2017 a directorului general al ADS, s-a format o comisie interdepartamentală care în data de 14.11.2017 în colaborare cu reprezentantul societăţii, au procedat la verificarea în teren a stării activului, întocmindu-se o Notă de constatare de către ADS Olt şi Serviciul Control, din care reiese că activul (livada) este uscat în totalitate si pe unele suprafeţe pomii sunt într-un grad ridicat de putrefacţie.

Demersurile întreprinse de concesionarul S.C. A. S.R.L. de replantare a activului pomicol achiziţionat de la S.C. B. S.A. Corabia atât în perioada 2010-2014 cât şi în perioada 2017- 2018, nu au avut ca finalitate reînfiinţarea plantaţiei din motive obiective ce ţin de factori naturali şi din motive subiective ce ţin de nerespectarea recomandărilor S.C.D. C. pen..N. Dăbuleni şi a tehnologiilor de plantare, aşa cum reiese şi din nota de constatare nr. x/11.12.2013 a D.A.J. Olt.

La data efectuării controlului în lipsa existentei activului, concesionarul folosea terenul pentru cultivarea altor specii de plante (lucernă, grâu, porumb, etc.) ce nu pot face obiectul unei atribuirii directe şi a dezvoltat o infrastructură performantă de uscare şi balotare a lucernei.

În concluzie, s-a solicitat să se constatate că atâta timp cât activul nu mai există faptic, nu se poate pune în discuţie sub nicio formă evitarea unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, ba mai mult reclamanta conştientizând concret faptul că acesta nu mai putea fi folosit a procedat contrar clauzelor contractuale şi a folosit terenul pentru cultivarea altor specii de plante (lucerna,grâu, porumb, etc.)

Recurenta critică de asemenea sentinţa recurată întrucât cuprinde motive contradictorii pe care instanţa le-a avut în vedere la pronunţarea acesteia, în sensul că instanţa de fond a apreciat că pârâta în mod unilateral a diminuat obiectul contractului şi a scos la licitaţie suprafaţa de 1589,13 ha, iar între clauzele de încetare a contractului de concesiune şi reglementate de cap. 9 al contractului de concesiune nu se menţionează şi cea din speţă, de denunţare unilaterală.

Pipăind fondul cauzei, instanţa constată totuşi că prin Notificarea nr. 65676/11.06.208 pârâta a comunicat reclamantei că suprafaţa concesionată prin contract se diminuează cu 1587,73 ha şi 6.70 ha teren agricol, întrucât activul plantaţie nu mai există.

Or, în mod greşit instanţa de fond apreciază că în mod abuziv şi unilateral, pârâta ar fi procedat la diminuarea unilaterală a contractului de concesiune metoda atribuire directă nr. 12/14.08.2008, atâta timp cât a constatat că activul plantaţie nu mai există, astfel încât concesionarul nu mai este îndreptăţit să exploateze întreaga suprafaţă de teren.

Continuarea raporturilor contractuale în atare condiţii, pentru întreaga suprafaţă concesionaţi fost permisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 211 prin Legea 249/2003 care prevede la alin. (1):

"Terenurile cu destinaţie agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 art. 2 alin. (1) vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2)"

Aşadar, arată recurenta că în mod legal a procedat la notificarea partenerului contractual cu privire la diminuarea obiectului contractului prin adresa din 11.06.2018 şi ulterior a fost întocmit actului adiţional nr. x de diminuare a obiectului contractului (act adiţional pe care partenerul contractual refuză să-l semneze).

De asemenea, au fost recalculate obligaţiile de plată ale partenerului contractual în conformitate cu suprafaţa rămasă în contract şi au fost preluate suprafeţele de teren ce au fost diminuate din contract conform procesului-verbal nr. OT 304 din 18.07.2018.

Nu în ultimul rând, părţile, în virtutea puterii de lege a contractului între parţi au convenit şi reglementat prin art. 3.1 că "Prezentul contract de concesiune se încheie pe perioada existenţei activului, dar nu mai mult de 20 de ani, începând cu data încheierii contractului".

În concluzie, recurenta solicită să se constate că activul nu mai există faptic, ba mai mult şi reclamanta a conştientizat concret faptul că acesta nu mai putea fi folosit şi a procedat contrar clauzelor contractuale, folosind terenul pentru cultivarea altor specii de plante.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 10.03.2019, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., faţă de prevederile legale aplicabile dar şi de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanţe, în considerarea celor în continuare arătate.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, motiv pentru care, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ca rezidând în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Criticile recurentei-pârâte vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material nu sunt întemeiate, pentru următoarele motive:

Se constată că reclamanta a solicitat suspendarea efectelor anunţului publicitar emis de pârâtă la 3.09.2018 pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589.13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt şi suspendarea organizării şi desfăşurării licitaţiei publice cu strigare, organizată de pârâtă pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589,13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt.

Curtea de apel a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea atât a organizării şi desfăşurării licitaţiei publice cu strigare, organizată de pârâtă pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589,13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt, cât şi a efectelor anunţului publicitar emis de pârâtă la 3.09.2018 pentru concesionarea suprafeţei de teren de 1589.13 ha, teren cu destinaţie agricolă aflat în perimetrul localităţilor Gura Padinii, Ianca şi Grojdibodu jud. Olt.

Din actele aflate la dosar rezultă că pârâta Agenţia Domeniilor Statului, în calitate de concedent, a organizat în temeiul Legii nr. 268/2001 şi H.G. nr. 626/2001, a organizat o licitaţie publică cu strigare în vederea concesionării unor suprafeţe de teren cu destinaţie agricolă, proprietate publică sau privată a statului, aflate în administrarea Agenţiei. Una din suprafeţele de teren scoase la licitaţie publică, este cea indicată la poziţia 4 din lista afişată, de 1589,13 ha, formată din vii şi livezi, care este deja concesionată şi care face parte din suprafaţa de teren ce reprezintă obiect al contractul de concesiune nr. x/2008 încheiat între recurenta-pârâtă şi intimata-reclamantă, pentru suprafaţa de 1626,03 ha livadă şi 1,40 ha vie, contract care produce efecte până în anul 2028.

Înalta Curte constată că susţinerile formulate prin cererea de recurs, sunt critici de ordin general, prin care nu se arată în concret modalitatea în care instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material, deşi îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat a fost amplu motivat .

Din analiza considerentelor sentinţei atacate, Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că în speţă există împrejurări ce pot fi subsumate cazului bine justificat reprezentate de faptul că pârâta a decis în mod unilateral diminuarea obiectului contractului şi scoaterea la licitaţie publică a suprafeţei de 1589,13 ha, deşi părţile au convenit, conform pct. 7.2.3, că Agenţia Domeniilor Statului - concedentul - nu are dreptul să modifice în mod unilateral contractul de concesionare, în afară de cazurile prevăzute expres de lege şi de clauzele convenite în contract, la pct. 12.6 menţionându-se că modificarea clauzelor contractului se face de comun acord de către părţi, prin act adiţional.

De asemenea, se constată că sunt nefondate susţinerile recurentei potrivit cărora aspectele reţinute în susţinerea cazului bine justificat de către prima instanţă vizează fondul actului a cărui suspendare se solicită.

Astfel, în mod corect s-a reţinut că în speţă, Notificare nr. x/11.06.2018 prin care s-a comunicat reclamantei S.C. A. S.R.L., diminuarea contractului de concesiune cu suprafaţa de 1589,13 ha, precum şi faptul că reclamanta nu a negat că plantaţia de pomi nu mai există, nu pot face obiectul prezentei cauze, fiind aspecte care ţin de executarea contractului de concesiune, neputându-se reţine că prima instanţă a analizat aspecte ce ţin de fondul cauzei.

Însă, contrar celor susţinute de recurentă, la o pipăire sumară a fondului, în speţă este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, atâta vreme cât, fără ca părţile să fi convenit de comun acord, conform convenţiei lor, modificarea clauzelor contractuale, concedentul a scos la licitaţie publică o suprafaţă de teren ce făcea deja parte din contractul de concesiune încheiat cu reclamanta, a cărui durată nu se epuizase.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile recurentei-pârâte potrivit cărora aspectele reţinute de către instanţa de fond cu privire la condiţia pagubei iminente nu sunt de natură a antrena suspendarea executării actului administrativ.

Se impune a fi subliniat faptul că iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

În cauză, este necontestat că punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită o creanţă bugetară va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului reclamantei, prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13 09 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecinţe grave în patrimoniul reclamantei.

În acest context, este corectă aprecierea instanţei de fond, în sensul că însăşi concesionarea unei suprafeţe de teren către un terţ, suprafaţă deja dată în exploatare reclamantei printr-un contract în care s-au executat şi se vor executa obligaţii de către concesionar pe o durată de 20 de ani, reprezintă prin ea însăşi o pagubă.

De asemenea, este justă aprecierea instanţei de fond, conform căreia executarea actului atacat este de natură a-i perturba reclamantei activitatea, în sensul că acest lucru s-ar reflecta în efectele pe care le-ar avea reducerea efectivului de personal angajat de societatea reclamantă, de 70 de persoane, din care 25 sunt alocaţi exploatării suprafeţei de teren concesionate şi în efectele pe care le-ar avea asupra activităţii economico - financiare.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că în cauză sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii, iar judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Prin urmare, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ.,va respinge va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Domeniilor Statului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Domeniilor Statului împotriva sentinţei civile nr. 129 din 24 septembrie 2018 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 octombrie 2019.