Territorial competence of commercial chambers in administrative litigation: assimilation to public authorities for jurisdiction purposes

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

1. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi sub nr. x/2008, reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a solicitat anularea Ordinului Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Inovării nr. 4326/12.06.2009 prin care s-a atestat dreptul de proprietate a Universităţii "Dunărea de Jos" Galaţi asupra imobilului situat în mun. Galaţi, str. x, jud. galaţi, menţionat la art. 1 pct. 13 din acest Ordin.

Prin sentinţa sentinţa civilă nr. 571/04.10.2019 Tribunalul Galaţi a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia Contencios Administartiv şi Fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Galaţi a reţinut că, potrivit art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în forma în vigoare la data promovării acţiunii, litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de apel.

Conform art. 10 alin. (3) din lege, reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale.

Cum în cauză reclamantul, care a optat pentru instanţa de la domiciliul său, a solicitat anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, respectiv Ordinul nr. 4326/12.06.2009 emis de către Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, faţă de textele de lege menţionate competenţa de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pe cale de consecinţă, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. A doua instanţă învestită.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 22.10.2019.

Prin sentinţa civilă nr. 3/09.01.2020 Curtea de Apel Galaţi a admis excepţia ecompetenşei teritoriale şi a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Pentru a pronunţa această sentinţă Curtea de Apel Galaţi, în urma verificării competenţei, a reţinut că, potrivit art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în forma în vigoare la data promovării acţiunii, astfel cum a fost modificată prin Legea 212/2018, litigiile care privesc actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de apel.

Conform art. 10 alin. (3) din lege, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Este adevărat că reclamanta nu este o autoritate sau instituţie publică, însă actuala Lege a contenciosului administrativ, printr-o ficţiune juridică, asimilează autorităţilor publice şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.

Potrivit art. 2 lit. b) din Legea 554/2004, "autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică."

Potrivit art. 4 din Legea Camerelor de Comerţ din România "Camerele judeţene au următoarele atribuţii principale:

a) sprijină autorităţile administraţiei publice locale în scopul dezvoltării economico-sociale a zonei;

b) sprijină membrii lor în relaţia economică cu reprezentanţele oficiale ale altor state, cu consulatele şi organismele din străinătate, similare camerei judeţene;

c) reprezintă şi apără interesele comunităţii de afaceri în raport cu autorităţile române şi cu organizaţii similare din străinătate;

d) prezintă propuneri instituţiilor abilitate privind promovarea de proiecte de acte normative în domeniul de activitate, pe care le transmit, la cerere sau din proprie iniţiativă;

e) eliberează, la cerere, cu respectarea normelor legale în vigoare şi a competenţelor stabilite pentru alte instituţii, certificate de origine a mărfurilor, certificate privind uzanţele comerciale, firmele înscrise, adnotările şi modificările în situaţia juridică a firmelor, precum şi certificate ce atestă existenţa unor incidente comerciale;

f) elaborează, la nivel sectorial şi de ansamblu, studii şi analize economice la solicitarea celor interesaţi;

g) promovează în comunitatea de afaceri standardele comerciale şi industriale ale Uniunii Europene;

h) realizează baze de date cuprinzând toate informaţiile utile comercianţilor în exercitarea activităţii lor, desfăşoară activităţi de informare, documentare şi consultanţă în afaceri; ţin şi valorifică, în interesul îmbunătăţirii climatului de afaceri, date privind incidentele comerciale;

i) organizează activitatea de soluţionare a litigiilor comerciale şi civile prin mediere şi arbitraj ad-hoc şi instituţionalizat;

j) avizează existenţa cazurilor de forţă majoră şi influenţa acestora asupra executării obligaţiilor comercianţilor;

k) redactează şi publică buletinul camerei judeţene, cataloage, anuare sau alte publicaţii de informare, documentare şi reclamă comercială;

l) organizează şi administrează târguri, expoziţii, saloane, forumuri de afaceri, acţiuni de parteneriat economic în ţară şi în străinătate, în locaţii proprii, concesionate sau închiriate;

m) organizează anual topul firmelor şi topul investitorilor, recompensând eforturile comercianţilor;

m1) întocmesc o evidenţă proprie a societăţilor comerciale, sub denumirea de Catalogul firmelor; înscrierea în acesta se face la solicitarea societăţilor comerciale, iar comercianţii înregistraţi la registrul comerţului se înscriu în Catalogul firmelor întocmit de camerele de comerţ;

n) constituie servicii de asistenţă pentru înregistrare în registrul comerţului şi desfăşoară următoarele activităţi:

1. îndrumarea prealabilă privind formalităţile legale pentru constituirea şi modificarea actelor constitutive ale firmelor;

2. îndrumarea pentru completarea corectă a cererii de înregistrare şi a formularelor tipizate specifice activităţii registrului comerţului;

3. depunerea la biroul unic din cadrul oficiului registrului comerţului de pe lângă tribunal a documentelor în vederea înregistrării în registrul comerţului;

o) îndeplinesc şi alte atribuţii, conform prevederilor legale şi statutului propriu."

Iar potrivit art. 5 "Camerele judeţene, în condiţiile prevăzute de lege şi de statutul propriu, pot:

a) să organizeze, singure sau în colaborare cu alte instituţii, în condiţiile legii, instituţii de învăţământ preuniversitare, cum ar fi: şcoli comerciale, şcoli industriale şi de meserii;

b) să organizeze cursuri de perfecţionare în domeniile comercial şi industrial;

c) să creeze burse de studii şi practică comercială şi industrială şi să acorde, din fonduri proprii sau atrase, premii de performanţă;

d) să înfiinţeze societăţi comerciale ale căror dividende vor constitui sursă de finanţare a activităţii camerei judeţene respective."

Atribuţiile evidenţiate caracterizează camerele de comerţ şi industrie ca pe organizaţii învestite cu prerogative administrative şi de reglementare a mediului de afaceri, care asigură un anumit control public, trăsături care le încadrează în teza a II-a a art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004, motiv pentru care legea însăşi le defineşte ca organizaţii de utilitate publică.

Pe cale de consecinţă, instanţa a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

3. A treia instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată la data de 12.02.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 422 din data de 15 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ formulate de reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Universitatea " DUNĂREA DE JOS ", în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că prin cererea introductivă reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi a solicitat anularea Ordinului Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Inovării nr. 4326/12.06.2009 în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, iar în condiţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ. a fost introdusă în cauză în calitate de pârâtă şi Universitatea "Dunărea de Jos" Galaţi.

Potrivit art. 10 alin. (3) Legea 554/2004 (forma în vigoare la data de 06.11.2018 - data introducerii cererii de chemare în judecată) "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) Legea 554/2004 prin autoritate publică se înţelege orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Potrivit art. 1 alin. (1) Legea nr. 337/2007: Camerele de comerţ sunt organizaţii autonome, neguvernamentale, apolitice, fără scop patrimonial, de utilitate publică, cu personalitate juridică, create în scopul de a reprezenta, apăra şi susţine interesele membrilor lor şi ale comunităţii de afaceri în raport cu autorităţile publice şi cu organismele din ţară şi din străinătate.

Făcând aplicarea în cauză a dispoziţiilor legale mai sus expuse, Curtea a reţinut că reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi este o persoană juridică de drept privat, care nu a fost autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică (desfăşurarea activităţii de apărare a intereselor membrilor şi ale comunităţii de afaceri nu reprezintă prestarea unui serviciu public, respectiv a unei activităţi care să urmărească satisfacerea un interes public, ci a unei activităţi prin care se urmăreşte satisfacerea interesului privat al membrilor şi al comunităţii de afaceri).

Împrejurarea că prin legea de organizare se menţionează că aceste organizaţii sunt de utilitate publică nu determină calificarea acestora ca autorităţi publice asimilate în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a Legea 554/2004, având în vedere că prin activitatea desfăşurată Camerele de comerţ nu urmăresc satisfacerea unui interes public, ci a unui interes privat, astfel cum s-a menţionat în precedent. Ori, din perspectiva calificării unei persoane juridice de drept privat ca autoritate publică asimilată, din analiza dispoziţiilor art. 2 lit. b) rezultă că statutul de utilitatea publică trebuie corelat cu desfăşurarea unei activităţi prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes public. În situaţia în care prin activitatea desfăşurată nu se urmăreşte satisfacerea unui interes public ci a unui interes privat, statutul de utilitate publică acordat prin lege unei persoane juridice de drept privat prezintă relevanţă din perspectiva facilităţilor prevăzute de legiuitor în diferite domenii pentru persoanele care au dobândit acest statut, fără a determina însă calificarea respective persoane juridice ca autoritate publică asimilată.

Pentru aceste motive, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că reclamanta Camera de Comerţ şi Industrie Galaţi este o organizaţie de utilitate publică, cu personalitate juridică, care desfăşoară activităţi în interesul privat al membrilor şi al comunităţii de afaceri, astfel încât în temeiul art. 10 alin. (3) teza I din Legea 554/2004 soluţionarea prezentei cereri intră competenţa curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei, respectiv Curtea de Apel Galaţi.

Faţă de aceste considerente, Curtea a admis excepţia necompetenţei teritoriale, a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea Ordinului Ministrului Educaţiei, Cercetării şi Inovării nr. 4326/12.06.2009 prin care s-a atestat dreptul de proprietate a Universităţii "Dunărea de Jos" Galaţi asupra imobilului situat în mun. Galaţi, str. x, jud. Galaţi, menţionat la art. 1 pct. 13 din acest Ordin.

Conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe a fost generat de aspectul competenţei teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Pentru determinarea instanţei de contencios administrativ competente se vor avea în vedere dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţi publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde RON, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţi publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde RON, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal al curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

Deci, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal, în raport cu organul emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat.

Având în vedere că în cauza de faţă nu este vorba despre criteriul valoric pentru determinarea instanţei competente, urmează a se aplica criteriul rangului autorităţii emitente a actului administrativ a cărui anulare se cere.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) Legea 554/2004 prin autoritate publică se înţelege orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Potrivit art. 1 alin. (1) Legea nr. 337/2007: Camerele de comerţ sunt organizaţii autonome, neguvernamentale, apolitice, fără scop patrimonial, de utilitate publică, cu personalitate juridică, create în scopul de a reprezenta, apăra şi susţine interesele membrilor lor şi ale comunităţii de afaceri în raport cu autorităţile publice şi cu organismele din ţară şi din străinătate.

Făcând aplicarea în cauză a dispoziţiilor legale mai sus expuse, Înalta Curte constată că reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi este o persoană juridică de drept privat, care a fost autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică deoarece desfăşurarea activităţii de apărare a intereselor membrilor şi ale comunităţii de afaceri poate fi asimilată cu prestarea unui serviciu public.

De asemenea, relevant este faptul că, în raport de atribuţiile pe care le are camerele de comerţ şi industrie, se poate reţine că acestea sunt organizaţii învestite cu prerogative administrative şi de reglementare a mediului de afaceri, care asigură un anumit control public, trăsături care pot fi încadrate în teza a II-a a art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004.

În raport de aceste aspecte, Îalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) Legea 554/2004 (forma în vigoare la data de 06.11.2018 - data introducerii cererii de chemare în judecată) potrivit cărora:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Aşa fiind, Înalta Curte constată că reclamanta (persoană juridică autorizată să presteze un serviciu de utilitate publică) se poate adresa exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului şi cum sediul pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale se află în Bucureşti, competenţa de soluţionare a prezentei cauze aparţine Curţii de Apel Bucureşti.

5. Temeiul legal al soluţiei adoptate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Galaţi în contradictoriu cu pârâţii Universitatea "Dunărea de Jos" din Galaţi şi Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 septembrie 2020.