Union claim for salary assimilation against ANSVSA: inadmissibility ruling quashed and remanded after establishing admissibility of challenge to unjustified refusal to issue administrative act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.07.2017, sub nr. x/2016, urmare declinării competenţei materiale de soluţionare a cauzei prin sentinţa civilă nr. 1543/2016 pronunţată de Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă, astfel cum a fost precizată prin cererea depusă la dosar în data de 16.06.2016, reclamantul Sindicatul Sinvet, pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E. şi F., a chemat în judecată pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, solicitând instanţei să dispună: obligarea pârâtei A.N.S.V.S.A. să completeze Ordinul nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea în temeiul art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014 a unor acte de asimilare, cu începere de la 1.12.2015, a funcţiilor şi salariilor personalului contractual reprezentat de muncitorii din cadrul pârâtei D.S.V.S.A. Vâlcea, cu funcţiile şi nivelul de salarizare stabilite potrivit ordinelor ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale de aplicare a art. 1 alin. (8) şi (8)1, în cadrul Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură; obligarea pârâtei D.S.V.S.A. Vâlcea ca pentru perioada cuprinsă între 1.12.2015 şi data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaţilor reprezentaţi în cauză diferenţa dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivit art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014 şi drepturile efectiv plătite, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin decizia civilă nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, Curtea de Apel Piteşti a respins ca inadmisibilă cererea formulată de reclamantul Sindicatul Sinvet, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor Vîlcea şi Autoritatea Nationala Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul SINVET, în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au susţinut recurenţii-reclamanţi că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 8 şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, texte legale care permit formularea unei cereri în faţa instanţei de contencios administrativ prin care solicită completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016/23.12.2015, prin emiterea unui act administrativ (ordin al aceleiaşi autorităţi publice). În concret au arătat aceştia că obiectul cererii îl reprezintă obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ prin care să se dispună, începând cu data de 01.12.2015, asimilarea funcţiilor şi salariilor reclamanţilor, personal contractual în cadrul DSVSA Vâlcea, cu funcţiile şi salariile stabilite în cadrul Agenţiei pentru Plăţi şi Intervenţie în Agricultură, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014.

Reluând în calea recursului toate argumentele pentru care consideră că au formulat o acţiune susceptibilă de a fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ, au susţinut recurenţii prin Sindicatul SINVET Râmnicu Vâlcea că, în mod greşit, a reţinut prima instanţă că faţă de "definiţia actului administrativ dată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., raportat la pretenţia reclamanţilor, apreciază că nu se poate solicita pe calea unei acţiuni în instanţă să fie obligată autoritatea publică să emită un act administrativ individual, respectiv ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin care să extindă aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 83/2014 şi altor situaţii decât celor pe care le reglementează.".

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În fapt, a arătat intimata-pârâtă că prima instanţă a respins, în mod corect, ca inadmisibil capătul de cerere prin care se solicita modificarea unui act normativ elaborat de un organ central al administraţiei publice, în caz contrar exista riscul creării unui precedent judiciar periculos, întrucât nu se poate cere pe calea acţiunii în contencios să se completeze un act normativ, aceasta fiind o opţiune a legiuitorului, care nu poate fi cenzurată de către instanţa judecătorească.

Cât priveşte ordinul a cărui completare s-a cerut, a susţinut intimata DSVSA Vâlcea că actul respectiv este unul normativ, emis în vederea organizării executării şi executarea în concret a legilor.

4.2. Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susţinut intimata ANSVSA că hotărârea recurată este legală, arătând că începând cu data de 1 iulie 2017 a intrat în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, prin care au fost abrogate dispoziţiile Cap. I, cuprinzând art. 1-13 şi art. 32, 33 din O.U.G. nr. 83/2014 şi prevederile ce reglementau asimilarea funcţiilor şi salariilor ANSVSA, precum şi a personalului din cadrul instituţiilor din subordine cu funcţiile şi nivelul de salarizare din cadrul MADR şi, după caz, APIA, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel că acţiunea reclamanţilor se întemeiază pe un text de lege abrogat.

Printre soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ nu se regăseşte şi cea de obligare la completarea unui act administrativ, argumentele intimatei-pârâte fiind susţinute, în opinia sa, şi de interpretarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, o astfel de soluţie nefiind menţionată printre cazurile limitativ prevăzute de textul de lege anterior citat.

Totodată, arată intimata că s-ar încălca dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1) din Constituţia României, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, instanţa de judecată ar intra în domeniul de competenţă al puterii executive şi ar crea norme de drept în aplicarea legii.

Concluzionând, a afirmat intimata ANSVSA că instanţa de contencios administrativ poate fie să dispună anularea actului administrativ contestat, fie menţinerea acestuia ca temeinic şi legal, orice altă soluţie reprezentând o ingerinţă în procesul legislativ.

4.3. Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare în cuprinsul căruia a arătat că susţinerile intimatei sunt nefondate, dispoziţiile Legii cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice se aplică pentru viitor, solicitarea de obligare la emiterea unui act administrativ de asimilare şi plată a drepturilor salariale fiind anterioară datei de 01.07.2017, data intrării în vigoare a actului normativ mai sus menţionat.

De asemenea, reclamanta apreciază că obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizat, respectiv obligarea ANSVSA să emită un act administrativ de asimilare, similar Ordinului nr. 1016/2015, poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ faţă de dispoziţiile art. 8 şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Criticile referitoare la greşita interpretare şi aplicare a legii, subsumate temeiului de drept prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, fapt pentru care recursul declarat în cauză va fi admis.

Invocând acest motiv de casare, au susţinut recurenţii-reclamanţi prin Sindicatul SINVET că au fost încălcate prevederile art. 8 şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât judecătorul fondului a restricţionat accesul lor la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ, prin respingerea, ca inadmisibil, a capătului de cerere păstrat în competenţa sa.

Prima instanţă a reţinut că, în modalitatea în care a fost formulată solicitarea de completare a Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 1016/23.12.2015, iar, ulterior, la termenul de judecată din data de 21.11.2017, înlocuită cu solicitarea de emitere a unor decizii de asimilare, nu poate fi primită, întrucât excede obiectului acţiunii în contencios administrativ.

Or, potrivit Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligaţia să identifice toate funcţiile şi nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA, în caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcţiei lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, au posibilitatea, conform Legii nr. 554/2004, modificată şi completată, să acţioneze autoritatea publică competentă pentru a le fi recunoscut dreptul şi a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

În cauză, Sindicatul SINVET a solicitat, pentru membrii de sindicat pe care îi reprezenta, obligarea autorităţii publice chemate în judecată la emiterea actelor administrative de recunoaştere a drepturilor pretinse, în urma examinării refuzului acesteia de a acţiona în sensul cerut, refuz apreciat ca fiind nejustificat de către titularii acţiunii în contencios administrativ. Este cert că intimata-pârâtă ANSVSA este o instituţie publică abilitată în emiterea unor acte administrative, cum ar fi, spre exemplu, cele de stabilire a unor drepturi salariale pentru personalul aflat în subordinea sa.

Manifestarea autorităţii publice faţă de solicitarea de cenzurare a refuzului de soluţionare a cererii privind un drept sau un interes legitim poate fi soluţionată de către instanţa de contencios administrativ competentă, învestită cu un astfel de obiect al acţiunii judiciare, generat de poziţiile divergente ale părţilor cu privire la interpretarea prevederilor art. 1 alin. (8)2 din O.U.G. nr. 83/2014.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, "de asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii."

Prin urmare, actul administrativ asimilat poate forma obiect al acţiunii în contencios administrativ, o astfel de cerere fiind admisibilă.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ sunt anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În raport cu aceste prevederi legale, instanţa de contencios administrativ are posibilitatea să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să-i fie recunoscut părţii dreptul pretins, având în vedere obiectul dedus judecăţii (refuzul nejustificat de soluţionare a cererii), atunci când reţine temeinicia unei asemenea cereri.

Aceasta înseamnă că nu poate fi opusă excepţia inadmisibilităţii, din perspectiva obiectului acţiunii judiciare, unei astfel de cereri în care se reclamă verificarea caracterului justificat sau nu al refuzului autorităţii publice de a emite actul administrativ dat prin lege în competenţa sa de legiferare.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (4) C. proc. civ., "judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor sau faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor calificarea juridică exacta.". Or, chiar dacă părţile au dat o calificare eronată acţiunii promovate sau au indicat, în mod greşit, o dispoziţie legală ca fiind incidentă speţei, judecătorul nu este ţinut de testul de lege indicat, respectiv poate recalifica cererea formulată, după punerea în discuţia părţilor.

Deşi intimata-pârâtă a făcut trimitere la prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1), susţinând că nu poate fi cerută completarea unui act normativ pe calea unei acţiuni în contencios-administrativ întrucât s-ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, Înalta Curte reţine că aceste prevederi nu sunt incidente în cauză, cât timp obiectul cererii de faţă îl reprezintă refuzul autorităţii publice de a emite acte administrative de asimilare a personalului contractual din cadrul ANSVSA şi al unităţilor subordonate acesteia cu funcţiile şi salariile corespunzătoare din cadrul MADR şi, după caz, din cadrul APIA, în situaţia unităţilor subordonate.

Prin urmare, soluţia pronunţată de prima instanţă este una eronată, impunându-se reformarea sa prin admiterea recursului declarat de către reclamantul SINVET.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, cu aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Sindicatul Sinvet pentru şi în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., împotriva deciziei nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, consecinţa fiind cea a casării hotărârii atacate şi trimiterii cauzei la instanţa de fond, spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Sindicatul Sinvet pentru şi în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F. împotriva deciziei nr. 190/F-CONT din 21 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 septembrie 2020.