Conflict of jurisdiction over state liability for EU law breach in parallel tax proceedings resolved by assigning civil damages claim to civil court

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă la data de 18 martie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L.- prin administrator judiciar B. "C." a chemat în judecată pe pârâtul Statul Român - prin Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei obligarea pârâtului la despăgubiri în cuantum de 1.167.833,79 RON, reprezentând repararea prejudiciului material cauzat reclamantei prin încălcarea dreptului comunitar; cu cheltuieli de judecată.

2) Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1). Prin sentinţa civilă nr. 2531 din 11 octombrie 2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia necompetenţei material şi a dispus declinarea cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, spre competentă soluţionare la Curtea de Apel Bucureşti - Secţiile de contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea acestei hotărâri, s-au reţinut, în esenţă, următoarele:

Reclamanta a învestit instanţa de judecată cu o acţiune având ca finalitate obligarea pârâtului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, autoritate publică centrală, la plata unor sume de bani decurgând din repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin desfăşurarea unei proceduri administrative cu caracter penal autonom şi a unei cercetări penale pentru săvârşirea infracţiunii de evaziune fiscală, producându-se astfel o dublă judecare pentru fapte identice.

Împrejurarea că reclamanta apreciază că, în virtutea categoriei de despăgubiri solicitate, pretenţiile ridicate pe calea acţiunii sale sunt de natură pur civilă, s-a considerat că nu transformă natura juridică a cererii.

Într-adevăr, s-a reţinut, prin decizia civilă nr 2174/9.10.2017 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost respins recursul declarat de reclamantă împotriva sentinţei civile nr. 282/9.02.2017 pronunţată de Tribunalul Suceava, prin care a fost respinsă cererea de anulare a actului administrativ fiscal, respectiv, decizie de impunere, raport de inspecţie fiscală. Soluţionând astfel, reclamanta apreciază că, în realitate, s-a produs o dublă judecare a sa, în condiţiile în care prin rezoluţia din data de 7.08.2013 emisă de Parchetul de pe lângă Tribunalul Suceava s-a dispus neînceperea urmăririi penale faţă de numitul D., în calitate de asociat şi administrator al S.C. A. S.R.L., pentru săvârşirea infracţiunii de evaziune fiscală, întrucât fapta nu este prevăzută de legea penală.

Or, a reţinut instanţa, este evident că natura juridică a creanţei principale nu este una pur civilă, cum în mod greşit susţine reclamanta. Chiar deciziile pronunţate de instanţa supremă în completurile pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii statuează în acelaşi sens. Astfel, prin decizia nr. 2/14.01.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că "au procedat corect instanţele care au identificat caracteristicile litigiului cu care au fost învestite şi au stabilit apartenenţa acestuia la o anumită materie specializată". Este just că decizia citată vizează o problemă de drept ivită în practica instanţelor de apel în materia specializată a litigiilor cu profesionişti, însă soluţia oferită de instanţa supremă este pe deplin aplicabilă oricăror altor litigii faţă de care identificarea materiei specializate nu este una dintre cele mai facil de realizat.

În atare situaţie, observând datele concrete ale speţei, împrejurarea că în fapt este necesară o cercetare a caracterului dublu al judecării, astfel cum pretinde reclamanta, efectuată în cadrul dosarului x/2014, în condiţiile statuării organului de cercetare penală în sensul în care fapta imputată numitului D. nu este prevăzută de legea penală, tribunalul a conchis asupra stabilirii apartenenţei litigiului la materia specializată a dreptului administrativ şi fiscal în considerarea oportunităţii şi utilităţii verificării cerinţei privind dubla judecare a persoanei juridice de drept privat.

De asemenea, s-a mai reţinut că, potrivit art,10 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, litigiile privind acte administrative emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

Cauza de faţă are acest obiect, astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată şi din conţinutul înscrisurilor ataşate. Or, văzând limitele învestirii, s-a constatat că plenitudine de competenţă în a soluţiona cauza îi revine curţii de apel.

2.2). La data de 16 decembrie 2019, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, contencios administrativ şi fiscal, iar prin sentinţa civilă nr. 304 din 25 mai 2020, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de reclamantă; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., prin administrator judiciar B. "C." şi pe pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă; a constatat intervenit conflictul negativ de competenţă şi a suspendat judecata cauzei; a înaintat dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a se pronunţa astfel, Curtea a reţinut, în esenţă, următoarele motive:

Analizând cererea de chemare în judecată, s-a constatat că aceasta nu are ca obiect un act administrativ propriu-zis sau asimilat şi nu sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004, acţiunea fiind o simplă acţiune în pretenţii, având ca obiect plata unei despăgubiri în cuantum de 1.167.833,79 RON. Împrejurarea că este formulată în contradictoriu cu Statul Român, s-a apreciat că nu îi imprimă acesteia un caracter de litigiu administrativ, în lipsa unui raport de drept administrativ între reclamantă şi pârât şi a unor dispoziţii legale exprese care să stabilească competenţa de soluţionarea în favoarea instanţelor de contencios administrativ şi fiscal.

Faptul că reclamanta a avut în trecut litigii soluţionate definitiv de instanţe specializate în contencios administrativ, a considerat Curtea că nu înseamnă că şi prezentul litigiu are în mod automat acelaşi obiect. Din dezvoltarea motivelor de fapt şi de drept, Curtea a observat că reclamanta a solicitat repararea prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului comunitar de către Statul Român. Reclamanta nu solicită plata unor despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004, iar răspunderea Statului pentru încălcarea dreptului comunitar este o răspundere civilă şi nu una de drept administrativ.

De asemenea, s-a reţinut că Decizia nr. 2/2019 pronunţată în Recurs in interesul legii de ÎCCJ este citată trunchiat de tribunal. Astfel, considerentul citat de instanţa de trimitere are următorul conţinut integral:

"86. În contextul celor mai sus arătate, problema de drept supusă dezlegării în speţă impune a se stabili dacă cererile formulate în procedura executării silite, decurgând dintr-un titlu executoriu, altul decât o hotărâre judecătorească, pot fi socotite cereri într-o materie ce face obiectul specializării şi, astfel, ar fi de competenţa tribunalelor specializate, în calea de atac a apelului.

87. Din acest punct de vedere se constată că au procedat corect instanţele de apel care au identificat caracteristicile litigiului cu care au fost învestite şi au stabilit apartenenţa acestuia la o anumită materie specializată."

Or, procedând întocmai la identificarea caracteristicilor litigiului, a constatat că acesta este un litigiu pur civil, competenţa urmând a fi stabilită conform art. 95 pct. 1 C. proc. civ. corob. cu art. 94 alin. (1) lit. k) şi, cum valoarea cererii este mai mare de 200.000 RON, Curtea a apreciat că prezenta acţiune este de competenţa secţiei civile a tribunalului în primă instanţă, dar, şi întrucât excepţia de necompetenţă invocată este de ordine publică, potrivit art. 129 alin. (2) pct. 2 din C. proc. civ., Curtea a admis-o şi, în raport de dispoziţiile art. 132 din C. proc. civ., a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă, constatând ivit conflictul negativ de competenţă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Constatând că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă, în sensul art. 133 alin. (2) Noul C. proc. civ., ivit între cele două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente material să judece pricina, Înalta Curte, în temeiul art. 135 C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, stabilind competenţa soluţionării acesteia în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă, pentru următoarele considerente:

Problema care a generat desesizarea instanţelor aflate în conflict o constituie interpretarea diferită a naturii juridice a litigiului, respectiv, civilă sau de contencios administrativ, din perspectiva competenţei materiale.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim".

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Noţiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Sesizarea instanţei de contencios administrativ are, aşadar, ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce, fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri.

În acest sens, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1) că: "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Prin urmare, de esenţa contenciosului administrativ este, fie existenţa unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, prin care subiectul care poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

La rândul său, art. 10 alin. (1) şi alin. (11) din Legea nr. 554/2004 prevede: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. Toate cererile privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel."

Deci, art. 10 alin. (1) şi alin. (11) din Legea nr. 554/2004 reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în raport cu organul emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat. Aceste dispoziţii reprezintă norme cu caracter special ce reglementează competenţa instanţei de contencios administrativ exclusiv în cazurile menţionate.

Înalta Curte constată că, în speţa de faţă, prin cererea de chemare în judecată reclamanta şi-a motivat pretenţiile exclusiv pe dispoziţiile ce reglementează răspunderea civilă delictuală, respectiv, pe nerespectarea principiilor care se desprind din jurisprudenţa C.J.U.E., ceea ce invocă fiind săvârşirea unei fapte ilicite constând în încălcarea dreptului european, prin judecarea de două ori a aceloraşi fapte, cu expunerea chiar a legăturii de cauzalitate între prejudiciul invocat şi încălcarea dreptului comunitar.

Din conţinutul cererii, se observă că reclamanta a invocat încălcarea art. 4 P7 CEDO şi art. 50 din Cartă, întrucât, pentru aceeaşi faptă s-au desfăşurat două proceduri penale în paralel, încălcându-se, astfel, dreptul comunitar, şi s-a încălcat Directiva 2006/112/CE, în interpretarea dată prin Decizia C.J.U.E. E. S.R.L.; prin urmare, a învestit instanţa să analizeze dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de jurisprudenţa C.J.U.E. (C - 224/01 Kobler, # 59) pentru a atrage răspunderea statului membru pentru prejudiciile cauzate prin pronunţarea unei hotărâri definitive cu încălcarea dreptului comunitar.

Aşadar, în cauza de faţă, situaţia de fapt nu se circumscrie ipotezelor reglementate de dispoziţiile speciale citate, întrucât, instanţa este învestită cu o cerere de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile răspunderii civile pentru fapta ilicită, deci, pe dreptul comun, pentru nerespectarea şi încălcarea dreptului european, iară nu pe vreo eventuală vătămare produsă fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri.

Reclamanta nu pune în discuţie răspunderea administrativă pentru emiterea unui act administrativ tipic sau asimilat, acţiunea fiind fundamentată pe dispoziţiile de drept comun în materie civilă, care reglementează răspunderea pentru săvârşirea unei fapte ilicite.

Se constată, astfel, că, în cauză, nu sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ci dispoziţiile dreptului comun. Litigiul pendinte nu are ca obiect taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, categorii enumerate la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, spre a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, pretenţiile reclamantei fiind de natură pur civilă, reprezentând pretenţii aferente prejudiciului suferit, iar împrejurarea că sumele au fost solicitate urmare unei proceduri administrative cu caracter penal şi a unei cercetări penale pentru săvârşirea infracţiunii de evaziune fiscală pentru pretinse evidenţieri în contabilitate a unor operaţiuni fictive, este total lipsită de relevanţă sub aspectul analizat, litigiul având natură civilă în raport cu obiectul şi cauza cererii de chemare în judecată.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere obiectul acţiunii reclamantei, în raport de dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. k) C. proc. civ.., raportat la art. 95 pct. 1 C. proc. civ., competenţa materială de soluţionare a cauzei aparţine Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Temeiul legal al soluţiei

Pentru considerentele arătate mai sus, în aplicarea prevederilor art. 135 alin. (4) C. proc. civ.., Înalta Curte urmează a stabili competenţa materială de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L prin administrator judiciar B. "C." şi pârâtul STATUL ROMÂN-PRIN MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 septembrie 2020.