Scope of fraud exclusion for EU-funded projects: whether state reimbursement under O.G. 14/2013 is barred when fraud suspicions target other contracts within the same funding agreement.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 13 iunie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul Municipiul Slatina, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, a solicitat anularea deciziei nr. 367/15.12.2015 şi notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 a solicitării de plată nr. x/01.10.2015 referitoare la proiectul cod SMIS 48022, transmisă reclamantului prin intermediul adresei înregistrată la acesta sub nr. x/11.11.2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 519 din 25 noiembrie 2016, Curtea de Apel Craiova a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Municipiul Slatina, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Generală Constatare şi Stabilire Nereguli Fonduri Europene, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei meţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul Municipiul Slatina prin Primar, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Sub un prim aspect, reclamantul a susţinut că instanţa de fond nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra susţinerilor sale formulate atât prin concluziile orale (la termenul din 18.11.2016), cât şi prin cele scrise, fiind incident motivul de recurs prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut că prima instanţă, pronunţând soluţia de respingere, ca neîntemeiată, a cererii de chemare în judecată, a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013.

Recurentul-reclamant consideră că nu sunt îndeplinite în speţă condiţiile prevăzute de art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013, întrucât, cu privire la suma de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu au fost formulate sesizări către ANI, DLAF şi/sau organele de urmărire penală pentru suspiciune de fraudă sau conflict de interese.

Adresele nr. x/31.07.2015 şi nr. y/31.07.2015, aflate la dosarul de fond, reţinute de prima instanţă ca fiind actele prin care au fost sesizate organele de cercetare, fac referire la contractul de prestări servicii de informare şi publicitate nr. 35453/10.04.2014 încheiat cu Societatea B. S.R.L..

În opinia recurentului, în speţă, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 14/2013, susţinând că este îndreptăţit să solicite sumele care fac obiectul reducerilor procentuale prin corecţiile financiare aplicate, potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 14/2013, în situaţia prevăzută la alin. (4).

Astfel, având în vedere că procedura de atribuire a fost iniţiată ulterior datei de 1 octombrie 2011, iar documentaţia de atribuire a fost evaluată şi aprobată de ANRMAP, în conformitate cu atribuţiile sale prevăzute la art. 71 alin. (3) lit. a) din H.G. nr. 525/2007, recurentul arată că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, acesta fiind şi motivul penru care a transmis autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene Solicitarea nr. x/01.10.2015, înregistrată la MDRAP cu nr. x/06.10.2015, referitor la cod SMIS 48022, pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice în conformitate cu O.G. nr. 14/2013.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (succesor în drepturi şi obligaţii al fostului Minister al Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurent.

În ceea ce priveşte apărarea recurentului-reclamant potrivit căreia "nu există sesizări către ANI, DLAF şi/sau organele de urmărire penală cu privire la corecţia financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu S.C. A. SRL", solicită să se constate că aceste aspecte nu au fost invocate la fondul cauzei ci direct în recurs, astfel că nu pot fi analizate de instanţa de recurs. Cu toate acestea, în măsura în care instanţa de recurs va considera că poate fi analizată în speţă această susţinere, intimatul-pârât reiterează dispoziţiile art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013 şi ale art. 2 alin. (1) din Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2544/2013, din care reiese faptul că atât depunerea solicitării de plată în temeiul ordonanţei de guvern, cât şi analiza acesteia se fac la nivelul implementării întregului contract de finanţare.

Din coroborarea prevederilor legale menţionate anterior, rezultă indubitabil că solicitarea de plată formulată de către UAT Municipiul Slatina intră sub incidenţa prevederilor art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013, drept pentru care nu îndeplineşte condiţiile acestui act normativ pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 2 octombrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma motivelor invocate şi a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reţine că este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-reclamant, se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată sau de pârât în întâmpinare, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile şi apărările formulate de părţi în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În consecinţă, instanţa de control apreciază că acest motiv de casare este nefondat.

Nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat.

În cadrul motivelor de recurs, recurentul invocă:

1) nu sunt îndeplinite în speţă condiţiile prevăzute de art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013 întrucât, cu privire la suma de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu S.C. A. S.R.L., nu au fost formulate sesizări către ANI, DLAF şi/sau organele de urmărire penală pentru suspiciune de fraudă sau conflict de interese, adresele nr. x/31.07.2015 şi nr. y/31.07.2015, făcând referire la contractul de prestări servicii de informare şi publicitate nr. 35453/10.04.2014 încheiat cu Societatea B. S.R.L. (argument nou invocat în recurs) şi

2) solicitarea sa se încadrează în dispoziţiile art. 2 alin. (1), alin. (4) lit. c) din O.U.G. nr. 14/2013 şi nu în situaţia prevăzută la art. 6 pct. b) din O.U.G. nr. 14/2013 (argument invocat la instanţa de fond şi reiterat în recurs).

În cuprinsul notei din 2.11.2015, emisă de către intimatul-pârât M.D.R.A.P. (denumirea actuală este Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, conform art. 7 din O.U.G. nr. 68/2019) s-a justificat respingerea solicitării de plată nr. x/01.10.2015, trimisă de U.A.T. Municipiul Slatina, privind suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice în conformitate cu O.G. nr. 14/2014, aferentă proiectului cod SMIS 48022, pentru contractul de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu A. S.R.L. pentru care s-a aplicat o reducere procentuală de 5%, pe motiv că nu au fost îndeplinite condiţiile pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare în condiţiile O.G. nr. 14/2013, deoarece asupra proiectului "Sprijinirea investiţiilor în eficienţa energetică a blocurilor de locuinţe din Municipiul Slatina, pentru familii cu un venit mediu sub 350 euro/lună", cod SMIS 48022, se fac în prezent verificări de către Direcţia Naţională Anticorupţie. În consecinţă, solicitarea se încadrează în prevederile art. 6 pct. b) din O.G. nr. 14/2013 şi, ca atare, nu beneficiază de prevederile actului normativ amintit.

Acest refuz al suportării de la bugetul de stat a sumei înscrise în conţinutul solicitării nr. x/2015, a fost menţinut şi în decizia nr. 367/15.12.2015 de soluţionare a contestaţiei formulate de U.A.T. Municipiul Slatina împotriva notei de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, în care s-a respins, ca neîntemeiată, calea de atac exercitată în procedura administrativ-jurisdicţională, soluţie confirmată în calea controlului de legalitate exercitat de prima instanţă asupra actelor administrative contestate în cauză.

Primul argument invocat de recurentul-reclamant în cadrul motivelor de recurs, poate fi primit direct în recurs pentru că este invocat cu titlu de apărare faţă de respingerea acţiunii în temeiul art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013. În aplicarea normei de la art. 478 alin. (4) din C. proc. civ. (incidentă şi în recurs în temeiul art. 494 C. proc. civ.), oricare dintre părţile căii de atac poate face uz de dreptul de a-şi explicita o pretenţie, cerere sau apărare prin actele de procedură formulate în calea de atac (în speţă, prin motivele de recurs). Sensul art. 478 alin. (4) C. proc. civ. este acela că explicitarea pretenţiilor cuprinse în mod implicit în cererile sau apărările adresate primei instanţe nu constituie cereri noi în apel/recurs şi nici nu reprezintă încălcarea limitelor devoluţiunii determinate de ceea ce s-a supus judecăţii la prima instanţă. Reclamantul a invocat în faţa primei instanţe că a formulat cerere de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare, în temeiul O.G. nr. 14/2013, iar în recurs explicitează această apărare faţă de incidenţa art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013, arătând că această normă nu îi este aplicabilă, întrucât nu există sesizări către ANI, DLAF şi/sau organele de urmărire penală cu privire la corecţia financiară de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu S.C. A. S.R.L., ci, cu privire la contractul de prestări servicii de informare şi publicitate nr. 35453/10.04.2014 încheiat cu Societatea B. S.R.L., doar la acest contract referindu-se adresele nr. x/31.07.2015 şi nr. y/31.07.2015, depuse de către pârât în faţa instanţei de fond.

Analizând acest motiv de recurs, Înalta Curte îl constată nefondat.

Potrivit art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013, "Nu fac obiectul prezentului act normativ sumele aferente contractelor finanţate din fonduri europene din cadrul Programului operaţional regional: (…) b) asupra cărora au fost formulate sesizări către ANI, DLAF şi/sau organele de urmărire penală pentru suspiciune de fraudă, tentativă de fraudă sau conflict de interese până în momentul soluţionării definitive de către organele competente cărora le-a fost înaintată sesizarea sau până la soluţionarea definitivă a cauzei de către instanţele judecătoreşti prin care se stabileşte inexistenţa unei fapte penale; (...)".

Recurentul-reclamant susţine că nu sunt îndeplinite în speţă condiţiile prevăzute de art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013 întrucât, prin adresele nr. x/31.07.2015 şi nr. y/31.07.2015, s-a dispus sesizarea DNA, respectiv DLAF cu privire la contractul de prestări servicii de informare şi publicitate nr. 35453/10.04.2014 încheiat cu Societatea B. S.R.L., iar nu cu privire la contractul de lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat cu A. S.R.L. pentru care s-a formulat solicitarea de plată.

Se observă că recurentul-reclamant nu contestă că cele două contracte menţionate mai sus nu ar fi fost încheiate în cadrul aceluiaşi proiect (în cauză, cod SMIS 48022), ci, susţine că suspiciunea de fraudă priveşte un alt contract din cadrul proiectului decât cel pentru care a formulat cerere de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare, în temeiul O.G. nr. 14/2013, astfel încât, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013.

Înalta Curte reţine că textul de lege în discuţie face referire la sumele aferente contractelor de finanţare din fonduri europene în integralitatea lor, indiferent de contractul de achiziţie asupra căruia planează suspiciunea de fraudă, încheiat în cadrul contractului de finanţare. Cu alte cuvinte, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, indiferent de numărul contractelor de achiziţie încheiate de către beneficiar în cadrul unui proiect, sumele aferente corecţiilor aplicate în cadrul oricărui contract de achiziţie nu pot face obiectul prevederilor O.G. nr. 14/2013, atâta vreme cât sesizarea referitoare la existenţa unei fraude în cadrul unui contract nu a fost soluţionată definitiv de către organele competente/instanţele de judecată.

De asemenea, coroborând dispoziţiile art. 6 din O.G. nr. 14/2013 cu cele ale art. 2 alin. (1) din Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2544/2013 pentru aprobarea normelor de aplicare a O.G. nr. 14/2013, conform cărora "Beneficiarul depune o singură solicitare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare şi a accesoriilor acestora, denumită în continuare solicitare, pentru toate contractele de achiziţie publică din cadrul unui proiect.", Înalta Curte apreciază că sintagma contracte de finanţare din fonduri europene din cuprinsul art. 6 se referă la contractul iniţial de finanţare a proiectului (în cauză, cod SMIS 48022), în integralitatea lui, indiferent de contractul de achiziţie publică asupra căruia planează suspiciunea de fraudă.

Având în vedere că, pentru o serie de contracte de achiziţie publică (printre care şi contractul de prestări servicii nr. x/10.04.2014, la care s-a referit recurentul-reclamant) încheiate între beneficiar şi Societatea B. S.R.L., în cadrul mai multor contracte de finanţare (inclusiv contractul de finanţare având cod SMIS 48022), prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29.07.2015 s-a concluzionat că există suficiente indicii pentru ca suspiciunea să fie verificată şi sub aspectul existenţei unei fapte de natură penală, devenind incidente prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 66/2011, iar prin adresele nr. x/31.07.2015 şi nr. y/31.07.2015, au fost sesizate organele de cercetare, respectiv Direcţia Naţională Anticorupţie şi Departamentul pentru Luptă Antifraudă, Înalta Curte constată că pârâtul a făcut în mod corect aplicarea art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013, privitor la solicitarea de a se suporta din bugetul de stat sumele aferente corecţiei financiare aplicate contractului de execuţie lucrări nr. x/25.11.2014 încheiat între UAT Municipiul Slatina şi Societatea A. S.R.L., pentru proiectul cod SMIS 48022, cu titlul "Sprijinirea investiţiilor în eficienţa energetică a blocurilor de locuinţe din Municipiul Slatina, pentru familii cu un venit mediu sub 350 euro/lună", în condiţiile în care suspiciunea de fraudă planează asupra proiectului în integralitatea lui.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-reclamant în sensul că solicitarea sa se încadrează în dispoziţiile art. 2 alin. (1), alin. (4) lit. c) din O.U.G. nr. 14/2013, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, reţine că aceste norme stabilesc domeniul de aplicare al normei legale, însă, prin dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 14/2013, se exclud din obiectul actului normativ sumele aferente contractelor de finanţare din fonduri europene din cadrul Programului operaţional regional în anumite condiţii, printre care şi cea menţionată la lit. b), reţinută în sarcina reclamantului, analizată anterior de către instanţă.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost respinsă acţiunea formulată de reclamant şi a fost confirmată legalitatea actelor administrative atacate, Decizia nr. 367/15.12.2015 şi Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 a Solicitării de plată nr. x/01.10.2015 referitoare la proiectul cod SMIS 48022, este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, prevăzute de art. 6 lit. b) din O.G. nr. 14/2013.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu există motive pentru reformarea sentinţei recurate, Înalta Curte, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Slatina prin Primar, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Slatina prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 519 din 25 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 octombrie 2019.