Conditioning anti-rabies vaccination on prior dog microchipping unconstitutional; veterinary service fees remain governed by free-market principles

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. al Animalelor Domestice şi de Companie a solicitat, în contradictioriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) şi Colegiul Medicilor Veterinari, anularea art. 3 alin. (2), art. 4 alin. (1), art. 7 alin. (2) şi alin. (10) din Ordinul nr. 1/07.01.2014 al preşedintelui ANSVSA.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 238 din 3 octombrie 2018, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active.

Totodată, a respins acţiunea formulată de reclamantă ca urmare a admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Prin aceeaşi sentinţă, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă şi, în consecinţă, a dispus anularea parţială a Ordinului nr. 1 din 07.01.2014, respectiv a art. 7 alin. (2) şi (10).

De asemenea, a obligat pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor să achite reclamantei cheltuieli de judecată parţiale în sumă de 3.000 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului său, pârâta arată că prin sentinţa civilă atacată instanţa de judecată a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. al Animalelor Domestice şi de Companie în contradictoriu cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi, în consecinţă, a dispus anularea parţială a Ordinului nr. 1/07.01.2014, respectiv a art. 7 alin. (2) şi (10), motivându-şi hotărârea în sensul că "dispoziţii din actul normativ, în baza căruia a fost emis ordinul contestat sunt declarate în parte neconstituţionale. In acest context, plecând de la statuările instanţei de contencios constituţional, nu se poate vorbi de un act în concordanţă cu normele. Prin urmare susţinerile reclamantei cu privire la nelegalitatea art. 7 alin. (2) sunt întemeiate."

Referitor la aceste considerente, recurenta pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a făcut aplicarea normelor de drept material, dispunând anularea alin. (2) şi (10) ale art. 7 din Ordinul nr. 1/07.01.2014, întrucât acest act administrativ a fost emis în anul 2014, în baza O.U.G. nr. 155/2001, anterior Hotărârii Curţii Constituţionale la care face referire prima instanţă, iar legalitatea unui act administrativ se verifică prin raportare la momentul emiterii acestuia.

Din această perspectivă, soluţia primei instanţe ar fi fost de modificare a textelor de lege contestate, şi nu de anulare a acestora, raportat la faptul că O.U.G. nr. 155/2001, actul normativ în executarea căreia a fost emis Ordinul nr. 1/07.01.2014, nu a fost anulat, efectele declarării de neconstituţionalitate permiţând emitentului actului reexaminarea dispoziţiilor declarate neconstituţionale, pentru punerea în acord cu decizia Curţii Constituţionale.

De asemenea, susţine recurenta pârâtă că, din analiza prevederilor O.U.G. nr. 155 din 21 noiembrie 2001 se poate observa că acest act normativ stabileşte o ordine a acţiunilor ce trebuie efectuate în procesele de identificare, înregistrare şi de vaccinare menţionând, totodată, în mod concert, mijlocul de identificare a câinilor, respectiv prin implantarea de microcip.

Referitor la vaccinarea antirabică a câinilor, se arată că, potrivit Regulamentului (UE) nr. 576/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 12 iunie 2013 privind circulaţia necomercială a animalelor de companie, ANEXA III, pct. 2, o vaccinare antirabică nu este anterioară datei identificării câinelui, ci aceasta trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: "(...)

(c) data administrării vaccinului este indicată de un medic veterinar autorizat sau de un medic veterinar oficial în secţiunea corespunzătoare a documentului de identificare;

(d) data administrării menţionată la litera (c) nu este anterioară datei aplicării transponderului sau a tatuajului sau datei citirii transponderului sau a tatuajului indicate în secţiunea corespunzătoare din documentul de identificare;"

De asemenea, recurenta pârâtă consideră că sunt nefondate afirmaţiile făcute de A. al Animalelor Domestice şi de Companie, conform cărora costurile operaţiunilor de identificare şi înregistrare a câinilor cu stăpân variază între 100 şi 250 RON, precum şi pe cele conform cărora subvenţionarea vaccinului antirabic nu se mai justifică întrucât costul acestei operaţiuni (suportată de la bugetul de stat) este mult mai mic decât costul operaţiunii de identificare şi înregistrare (suportat de către proprietar/deţinător), întrucât aceste afirmaţii sunt simple speculaţii nesusţinute de dovezi care să ateste că sumele menţionate mai sus sunt reale, iar vaccinarea antirabică este o acţiune sanitară veterinară care se repetă anual, spre deosebire de acţiunea de identificare şi înregistrare care se efectuează doar o singură dată pe parcursul vieţii unui animal.

Referitor la cererea B. al Animalelor Domestice şi de Companie prin care a solicitat Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor să prelungească termenul limită de finalizare a activităţii de microcipare si de a asigura posibilitatea vaccinării antirabice, necondiţionat de microcipare si înregistrare, recurenta pârâtă precizează faptul că un grup de lucru constituit din consilieri A.N.S.V.S.A. şi C.M.V. a analizat aceste solicitări, iar la finalul dezbaterilor, grupul de lucru a concluzionat următoarele:

"1. (...) acest lucru ar avea un impact negativ asupra vaccinării antirabice, dat fiind faptul că prelungirea termenului de identificare ar permite proprietarilor să refuze microciparea pe perioada campaniei de vaccinare antirabică, invocând noul termen limită, stabilit în acest sens:

2. vaccinarea antirabică a câinilor cu stăpân, anterior identificării acestora prin microcipare, nu se poate realiza în contextul legislativ actual (Ordonanţa nr. 155/2001 cu modificările si completările ulterioare). Vaccinarea antirabică a câinilor cu stăpân s-ar putea realiza anterior identificării numai în condiţiile modificării legislaţiei specifice în vigoare, referitoare la acest domeniu, în primul rând a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fară stăpân, cu modificările şi completările ulterioare"

Referitor la susţinerile reclamantei A. al Animalelor Domestice şi de Companie, conform cărora vor creşte cazurile de rabie la câinii cu stăpân, recurenta pârâtă o consideră, de asemenea, nefondată întrucât cazurile de rabie sunt în scădere, potrivit răspunsului A.N.S.V.S.A (nr. 11938/14.07.2015), depus chiar de reclamantă, prin care se menţionează că în anul 2013 au existat 398 de cazuri de rabie, în anul 2014 au existat 169 de cazuri de rabie, în timp ce în anul 2015 au fost diagnosticate doar 20 de cazuri de rabie.

Acest lucru, arată că numărul cazurilor de rabie s-a diminuat considerabil, chiar în condiţiile în care Ordinul nr. 1/2014 îşi produce efectele, contrar celor susţinute de către reclamantă.

Nu în ultimul rând, se arată că este nefondată afirmaţia reclamantei, în sensul că aplicarea Ordinului nr. 1/2014 va duce la creşterea numărului de câini fără stăpân, întrucât Direcţia Generală Control Oficial din cadrul A.N.S.V.S.A. nu deţine o statistică cu privire la evoluţia numărului de câini tară stăpân de la data intrării în vigoare a Ordinului nr. 1/2014 şi până la data prezentei, motiv pentru care afirmaţiile reclamantei sunt simple speculaţii.

Faţă de aceste considerente, recurenta pârâtă solicită casarea parţială a sentinţei primei instanţe, în sensul respingerii în totalitate a acţiunii reclamantei.

4. Cereri incidentale

În şedinţa publică din 14 ianuarie 2021 Colegiul Medicilor Veterinari din România a formulat cerere de intervenţie accesorie în sprijinul recurentei pârâte, solicitând admiterea recursului declarant în cauză, casarea sentinţei civile atacate şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii introductive de instanţă.

Cererea de intervenţie a fost încuviinţată, în principiu, în şedinţa publică din 14 ianuarie 2021, apreciind Înalta Curte îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 61 alin. (3) C. proc. civ. în ceea ce priveşte interesul de a interveni, din moment ce prevederile actului administrativ contestat în cauză conţin norme în legătură evidentă cu activitatea medicilor veterinari.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul declarant de pârâta A.N.S.V.S.A., Înalta Curte constată nefondată critica acesteia în legătură cu modalitatea de rezolvare a cererii de anulare a dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordinul ANSVSA nr. 1/2014, nefiind demnostrată incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a decide în acest sens, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă atacată în prezenta cale de atac instanţa fondului a anulat prevederile art. 7 alin. (2) din Ordinul ANSVSA nr. 1/2014, constatând că obligaţia impusă proprietarilor de câini, de a identifica şi înregistra animalele în RECS până la vaccinarea contra rabiei, nu are suport legal, prevederea actului administrative având la bază o normă legală declarată ca fiind neconstituţională.

Astfel, judecătorul fondului constată că prin decizia nr. 23 din data de 23.01.2018 Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate invocată de A. al Animalelor Domestice şi de Companie şi a constatat că sintagma "numai după identificarea acestora" cuprinsă în art. 134 din O.U.G. nr. 155/2001 prin raportare la teza întâi a acestui articol referitoare la acţiunea de vaccinare antirabică a câinilor cu stăpân este neconstituţională.

În esenţă, instanţa de contencios constitutional a constatat că legiuitorul, prin sintagma "numai după identificarea acestora", cuprinsă în art. 134 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001, condiţionează acţiunea de vaccinare antirabică a câinilor cu stăpân de identificarea în prealabil a câinelui de către proprietar. In condiţiile în care rabia este o boală transmisibilă de la animal la om, letală în cazul în care nu se face vaccinarea în faza incipientă, condiţionarea vaccinării câinelui de identificarea prealabilă a acestuia este de natură a aduce atingere art. 34 privind dreptul la ocrotirea sănătăţii din Constituţie, sub aspectul măsurilor de prevenţie pe care statul trebuie să le adopte.

Luând act de conţinutul deciziei Curţii Constituţionale nr. 23/2018, instanţa fondului a dispus anularea prevederilor art. 7 alin. (2) din Ordinul ANSVSA nr. 1/2014, întrucât condiţionarea vaccinării antirabice de identificarea prealabilă a animalului este dispusă în baza unei norme legale declarate neconstituţionale şi în contextual în care legiuitorul nu a intervenit pentru punerea în acord a normei legale declarate neonctituţionale în termenul de 45 zile de la publicarea deciziei CCR în Monitorul Oficial.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, recurenta pârâtă consideră nelegală hotărârea primei instanţe, apreciind că decizia Curţii Constituţionale nu afectează legalitatea actului administrativ contestat în cauză, întrucât legalitatea acestuia trebuie raportată la momentul emiterii acestuia şi nu în raport de evenimente ulterioare.

Contrar celor susţinute de recurenta pârâtă, Înalta Curte subliniază faptul că însuşi legiuitorul a recunoscut, prin intermediul dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, posibilitatea persoanei vătămate prin acte administrative emise în temeiul unor ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în scopul anulării actului şi reparării pagubei pricinuite subiectului de sezină prin actul administrative contestat.

În atare context, este evident că examenul de constituţionalitate a ordonanţei sau dispoziţiilor din ordonanţa de guvern este întotdeauna posterior adoptării actului administrativ, astfel că argumentaţia recurentei pârâte, în sensul că legalitatea actului administrative nu poate fi raportată decât la contextual existent la data emiterii acestuia nu poate fi primită în situaţia particulară a reglementării prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, întrucât îmbrăţişarea sa ar înlătura de la aplicare dispoziţiile legale prevzute de art. 9 alin. (3) şi 4) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit celei de a doua critici a recurentei pârâte, instanţa fondului nu era îndrituită să anuleze actul administrativ atacat ci doar să dispună modificarea sa, întrucât efectul deciziei Curţii Constituţionale vizează obligaţia emitentului actului de a reexamina dispoziţia constatată ca fiind neconstituţională şi punerea în acord a normei cu cele statuate de instanţa de contencios constituţional.

Înalta Curte nu poate împărtăşi punctul de vedere al recurentei pârâte, neexistând nicio dispoziţie prin care să fie condiţionată soluţia instanţei de contencios administrativ în sensul sugerat de recurenta pârâtă ci, dimpotrivă, dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reiterează conţinutul reglementării prevăzute de art. 18 din aceeaşi lege, statuând că acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Apoi, potrivit dispoziţiilor art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

Nici din perspectiva acestor dispoziţii nu se poate reţine nelegalitatea sentinţei civile atacate în prezentul recurs, întrucât decizia Curţii Constituţionale nr. 23/2018 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 216 din 09 martie 2018.

Cum sentinţa civilă criticată în cauză a fost pronunţată la 3 octombrie 2018, aşadar după împlinirea termenului de 45 zile prevăzut de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, este evident lipsită de suport critica recurentei pârâte, în sensul că valorificarea efectelor acestei decizii s-a realizat de prima instanţă cu încălcarea termenului statuat de prevederile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

Referitor la efectul Regulamentului UE nr. 576/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 12 iunie 2013, prin care se instituie obligativitatea identificării câinelui anterior administrării vaccinului antirabic, Înalta Curte constată că instanţa de contencios constituţional a avut în vedere prevederile actului unional, apreciind că nu sunt aplicabile situaţiilor reglementate de art. 134 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân.

Similar celor menţionate în cuprinsul deciziei CCR nr. 23/2018, Înalta Curte constată că prevederile Regulamentului (UE) nr. 576/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 12 iunie 2013 privind circulaţia necomercială a animalelor de companie şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 998/2003, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 178 din 28 iunie 2013 vizează strict situaţia animalelor de companie care circulă pe teritoriul statelor membre, fără a face obiectul unei circulaţii comerciale, necesitând o reglementare specială.

Astfel, potrivit dispoziţiilor cuprinse la art. 2, Regulamentul UE) nr. 576/2013 se aplică circulaţiei necomerciale a animalelor de companie într-un stat membru dintr-un alt stat membru sau dintr-un teritoriu sau o ţară terţă, nereglementând regimul juridic aplicabil vaccinării câinilor cu stăpân aflaţi pe teritoriul naţional, animale care nu circulă în afara ţării.

În concluzie, soluţia primei instanţe referitoare la constatarea nelegalităţii dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordinul nr. 1/2014 pentru aprobarea normelor metodologice privind identificarea şi înregistrarea câinilor fără stăpân, dispusă în considerarea efectelor deciziei Curţii Constituţionale nr. 23/2018 este legală, urmând a fi menţinută ca atare.

În schimb, critica recurentei reclamante este fondată în privinţa modalităţii de soluţionare a cererii de anulare a dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014, anterior menţionat, constatând Înalta Curte că prima instanţă a anulat norma anterior citată, prin care se prevede că tarifele şi onorariile pentru libera practică medical-veterinară se stabilesc de către fiecare medic, întrucât din norma enunţată şi din normele actului contestat nu rezultă care ar fi criteriile în raport de care se stabilesc tarifele şi onorariile, o limită minimă/maximă.

Pe de altă parte, instanţa fondului arată că prin decizia nr. 23/2018 Curtea Constituţională a reţinut că trebuie evitat riscul existenţei unor tarife disproporţionate în raport cu veniturile proprietarilor câinilor, tocmai pentru a preveni situaţiile în care aceştia ar fi în mod obiectiv puşi în imposibilitatea suportării costurilor de identificare, înregistrare în RGCS sau de eliberare a carnetului de sănătate.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că norma de principiu prevăzută de art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014 nu poate avea caracter nelegal prin faptul că nu prevede care ar fi criteriile, în raport de care se stabilesc tarifele şi onorariile, o limită minimă/maximă.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014, proprietarii câinilor au obligaţia să achite contravaloarea costurilor legate de identificarea şi înregistrarea în RECS, a serviciilor prestate de către unităţile medicale veterinare de asistenţă sau de clinicile veterinare universitare.

Conform art. 36 din Legea nr. 160/1998 tarifele şi onorariile pentru libera practică medical-veterinară se stabilesc de către fiecare medic.

Aşadar, neprevăzând criteriile în raport de care se stabilesc tarife minimale şi maximale, norma prevăzută de art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014 nu are caracter nelegal ci dimpotrivă, răspunde exigenţelor formării preţurilor în regim concurenţial, potrivit normei de principiu prevăzute de art. 4 şi 5 din Legea nr. 21/1996.

Considerentele reţinute de Curtea Constituţională prin decizia nr. 23/2018, în sensul că trebuie evitat riscul existenţei unor tarife disproporţionate în raport cu veniturile proprietarilor câinilor, tocmai pentru a preveni situaţiile în care aceştia ar fi în mod obiectiv puşi în imposibilitatea suportării costurilor de identificare, înregistrare în R.E.C.S. sau de eliberare a carnetului de sănătate, nu pot constitui temei pentru anularea dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014, în condiţiile în care Curtea Constituţională a înlăturat, totuşi, cirtica la adresa constituţionalităţii prevederilor art. 13 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă nr. 155/2001, articol prin care se prevede obligativitatea identificării câinilor cu stăpân şi sarcina costurilor aferente către aparţinător.

În condiţiile în care norma legală de referinţă în materia stabilirii tarifelor şi onorariilor pentru libera practică medical-veterinară, statuată prin dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 160/1998 nu cuprinde nicio limitare şi nici criterii pentru stabilirea acestor tarife, iar o atare normă legală nu a fost înlăturată din ordinea juridică, nu se poate reţine nelegalitatea normei prevăzute de art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014, care nu face altceva decât să reitereze obligaţia proprietarilor câinilor de a achita contravaloarea costurilor legate de identificarea şi înregistrarea în RECS, a serviciilor prestate de către unităţile medicale veterinare de asistenţă sau de clinicile veterinare universitare, aşa cum aceste costuri sunt stabilite de unităţile anterior menţionate.

Faţă de aceste considerente, recursul declarat de pârâtă este fondat exclusiv în ceea ce priveşte soluţia pe marginea cererii de anulare a dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014 pentru aprobarea normelor metodologice privind identificarea şi înregistrarea câinilor fără stăpân, sentinţa civilă criticată urmând a fi casată în aceste limite şi, în rejudecare, respinsă cererea de anulare a acestor dispoziţii, ca fiind neîntemeiată.

Văzând şi dispoziţiile art. 67 C. proc. civ., va admite în consecinţă cererea de interevenţie accesorie, formulate în sprijinul recurentei pârâte, argumentele formulate de intervenientul Colegiul Medicilor Veterinari din România fiind utile în vederea respingerii cererii de anulare a dispoziţiilor art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014.

Raportat la prevederile art. 451-453 C. proc. civ., va obliga intimata-reclamantă A. al Animalelor Domestice şi de Companie la plata sumei de 100 RON către recurenta-pârâtă, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 238 din 03 octombrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de pârâtul Colegiul Medicilor Veterinari din România în sprijinul recurentei-pârâte.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge cererea de anulare a art. 7 alin. (10) din Ordinul nr. 1/2014 pentru aprobarea normelor metodologice privind identificarea şi înregistrarea câinilor fără stăpân.

Menţine, în rest, hotărârea atacată.

Obligă intimata-reclamantă A. al Animalelor Domestice şi de Companie la plata sumei de 100 RON către recurenta-pârâtă, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 ianuarie 2021.