Ineligibility of funded personnel costs: illegality of administrative appeals based on changed legal grounds (Labor Code Articles 114 vs. 115/135)

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, la data de 12.02.2016, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări şi Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen:

- Anularea în parte a Deciziei Inspectoratului General pentru Imigrări - Serviciul Financiar înregistrata sub nr. x/28.09.2015, prin care a fost constatata neeligibilitatea costurilor cu personalul, în urma depunerii Raportului Final aferent proiectului ERF 13.04-03.01,

- Anularea în tot a Deciziei Inspectoratului General pentru Imigrări înregistrata sub nr. x/20.11.2015, prin care a fost respinsa ca nefondata contestaţia nr. 369/23.10.2015 formulata de către B. şi înregistrata la IGI cu nr. x/26.10.2015 şi reţinută ca fiind neeligibila suma de 15.219 RON, declarata în urma verificării Raportului Final,

- Anularea în tot a Deciziei Ministerului Afacerilor Interne - Direcţia Schengen, înregistrata sub nr. x/15.01.2016, prin care a fost respinsă contestaţia B. nr. 430/17.12.2015 privind decizia Inspectoratului General pentru Imigrări nr. x/20 .11.2015 prin care s-a respins contestaţia B. nr. 369/23.10. 2015 şi reţinută ca neeligibila suma de 15.219 RON, precum şi decizia Inspectoratului General pentru Imigrări nr. x/28.09.2015, prin care s-a constatat neeligibilitatea costurilor cu personalul,

- Obligarea paratelor la plata cheltuielilor de judecata, ocazionate cu acest proces, respectiv, taxa judiciara de timbru şi onorariu de avocat.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2341 din 4 iulie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

A respins cererea în anularea deciziei nr. 356028/15.01.2016 ca inadmisibilă.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări Şi Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen .

A anulat în parte decizia nr. x/28.09.2015 şi în tot decizia nr. x/20.11.2015.

A obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 1.050 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocaţial şi taxă de timbru).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate au formulat recurs pârâtul INSPECTORATUL GENERAL PENTRU IMIGRĂRI şi pârâtul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, criticile vizând cazul prev. de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât MINISTERUL AFACERILOR INTERNE a susţinut că are calitate procesuală pasivă doar în ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea Deciziei Ministerului Afacerilor Interne - Direcţia Schengen, înregistrata sub nr. x/15.01.2016 şi nu cu privire la celelalte acte contestate în prezenta cauză.

Având în vedere că instanţa de fond a respins ca inadmisibil capătul de cerere cu privire la anularea deciziei nr. 356028/15.01.2016, rap la art. 453 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cărora partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată, a susţinut că nu se află în culpă cu privire la obligaţiile stabilite de către instanţa de judecată în sarcina Inspectoratului General pentru Imigrări.

Recurentul-pârât INSPECTORATUL GENERAL PENTRU IMIGRĂRI a susţinut că dezlegarea dată judecăţii s-a efectuat printr-o interpretare excesivă a activităţilor desfăşurate în procedura internă de soluţionare a contestaţiei intimatei-reclamante împotriva unui act administrativ, în sensul că a fost impus un exces de formalism pe care trebuia să-l îndeplinească pârâtul.

Motivarea instanţei de fond cu privire la faptul că cele două acte administrative, respectiv decontul nr. x/28.09.2015 şi adresa nr. x/20.11.2015, au fost date pe baza unor temeiuri de fapt şi de drept diferite este criticabilă întrucât art. 114,115,135 din Codul muncii se interpretează sistemic prin coroborarea lor cu alte norme. Respectarea procedurii de admitere contestaţiei şi a emiterii unui nou decont, putea interveni în situaţia în care pârâtul IGPR, cu ocazia soluţionării contestaţiei, stabilea motive de fapt şi de drept diferite care să fi fost avute în vedere la emiterea actului administrativ.

Pe fondul cauzei recurentul-pârât a reiterat situaţia de fapt şi parcursul procesual şi administrativ urmat în prezenta cauză susţinând că fondul litigiului îl reprezintă modalitatea de interpretare a aplicării dispoziţiilor codului muncii cu privire la durata maximă de lucru în cazul cumulului de contracte, aflându-se în divergenţă cu opinia beneficiarului contractului.

Pentru angajata C., reclamanta a prezentat declaraţia pe propria răspundere, dar şi documente suplimentare din care a rezultat că aceasta era, în perioada derulării proiectului, titulara unui număr de 4 contracte individuale de muncă (raport per salariat din Revisal), dintre care 2 au fost încheiate chiar pentru derularea contractelor de finanţare cu instituţia pârâtului, reclamanta însumând 6 ore prin aceste contracte de muncă.

Verificând cronologic, a rezultat că cele două contracte individuale de muncă încheiate în vederea derulării contractelor de finanţare cu pârâtul IGPR (nr. 58/11.02.2015 şi nr. 63/13.02.2015) au fost încheiate ulterior celorlalte două contracte deţinute nr. x/03.03.2009 şi y/01.11.2013, care însumează 10 ore de muncă (extrase din raportul per salariat coroborat cu cele prezente în declaraţia fiscală 112), pentru aceasta fiind achitate costuri de personal aferente unui număr de 2 ore/zi (5 zile/săptămână fiind 10 ore).

Modalitatea de calcul a avut în vedere plata orelor prestate peste cele 10 ore/zi, corespunzătoare primelor două contracte de muncă încheiate, până la maximul de 12 ore/zi ce pot fi efectuate de un angajat, indiferent că este cazul unui cumul de contracte sau contract individual de muncă unic, potrivit opiniei pârâtului de IGPR consolidate şi în urma corespondenţei purtate cu autoritatea competentă în inspecţia muncii.

A mai susţinut recurentul că prin art. 115 Codul muncii se stabileşte pentru anumite sectoare de activitate/unităţi/profesii, se poate stabili o durată zilnică a timpului de muncă mai mică sau mai mare de 8 ore, însă limitează la o durată maximă de 12 ore, câtă vreme prin alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că durata zilnică a timpului de muncă de 12 ore va fi urmată de o perioadă de repaus de 24 de ore.

A mai susţinut recurentul că legea nu distinge că aceste ultime dispoziţii se aplică exclusiv angajatului având contractul individul de muncă unic ori celui având un cumul de contracte, astfel încât nu se poate împărtăşi interpretarea reclamantei în sensul că limitarea programului de lucru este aplicabil doar în cazul în care angajatul are încheiat un singur contract cu normă întreagă, iar în cazul cumulului nu. Astfel, nu poate fi susţinută opinia reclamantei potrivit căreia un angajat cu un singur contract de muncă individual este limitat la 8 ore de muncă/zi, iar angajatul care cumulează mai multe contracte nu are vreo limită în durata orelor de muncă

Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât MINISTERUL AFACERILOR INTERNE a formulat întâmpinare la recursul declarat de INSPECTORATUL GENERAL PENTRU IMIGRĂRI prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii atacate în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind anulara deciziei MAI/Direcţia Schengen.

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursurilor ca nemotivate.. Pe fond a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Recurentul-pârât INSPECTORATUL GENERAL PENTRU IMIGRĂRI a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-reclamante A. prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu privire la excepţia nulităţii ambelor recursuri ca nemotivate, invocată de intimata-reclamantă A. prin întâmpinare, Înalta Curte constată că nu este întemeiată şi o va respinge.

Recursurile îndeplinesc cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., care prevăd că cererile de recurs cuprind motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea acestora.

Recurenţii-pârâţi au arătat motivul de nelegalitate pe care se întemeiază recursurile şi dezvoltarea acestora, astfel încât să permită încadrarea în motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Astfel, criticile invocate în cadrul motivelor de recurs din ambele recursuri se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., hotărârea atacată putând fi analizată sub acest aspect.

A. Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne este întemeiat şi îl va admite, va casa în parte sentinţa atacată şi în rejudecare va respinge cererea de obligare a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne la plata cheltuielilor de judecată, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a învestit instanţa cu judecarea unei cereri în anularea unei decizii prin care a fost constatată neeligibilItatea costurilor cu personalul, emisă la nivelul Inspectoratului General pentru Imigrări (Decizia nr. x/28.09.2015), şi a deciziilor emise ca urmare a soluţionării contestaţiilor formulate împotriva acesteia, astfel:

A., în calitate de Beneficiar al contractului nr. ref: ERF/13.04-03.01, Proiectul "Continuarea şi intensificarea procesului de integrare a persoanelor relocate în România", Programul anual 2013, şi având ca Autoritate Contractanta Ministerul Afacerilor Interne, reprezentat de Inspectoratul General pentru Imigrări, şi Autoritate Responsabila Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen, a depus Raportul Final aferent proiectului 13.04-03.01.

Autoritatea Contractanta, în urma depunerii Raportului Final aferent proiectului ERF 13.04-03.01, prin Decizia nr. x/28.09.2015 a decis ca nefiind eligibile costurile cu personalul, în speţa fiind vorba despre angajatul C., (suma de 15.219 RON), întrucât s-ar fi depăşit numărul de ore lucrare pe zi (16 ore/zi), fiind invocate prevederile articolului 114 din Codul Muncii.

Împotriva acestei decizii, reclamanta a formulat contestaţie înregistrata la Inspectoratul General pentru Imigrări sub nr. x/26.10.2015, prin care a adus la cunoştinţa Autorităţii Contractante motivele de nelegalitate şi de netemeinicie ale deciziei contestate. În urma depunerii contestaţiei, Inspectoratul General pentru Imigrări, prin Decizia nr. x/20.11.2015, a respins contestaţia ca nefondata şi a reţinut ca fiind neeligibila suma de 15.219 RON declarata în urma Raportului Final.

Împotriva Deciziei Inspectoratului General pentru Imigrări nr. x/20.11.2015, prin care s-a respins contestaţia şi se retine ca neeligibila suma de 15.219 RON, precum şi a Deciziei Inspectoratului General pentru Imigrări nr. x/28.09.2015, prin care s-a constatat neeligibilitatea costurilor cu personalul, reclamanta a formulat contestaţia înregistrata sub nr. x/17.12.2015 la Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen, prezentând toate motivele ne nelegalitate şi de netemeinicie a actelor menţionate anterior.

Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen, la data de 15.01.2016, comunica către reclamantă prin e-mail adresa nr. x/15.01.2016, prin care se aduce la cunoştinţa respingerea contestaţiei nr. 430/17.12.2015.

Prima instanţă a reţinut că vătămătoare pentru reclamantă, în dreptul pretins de aceasta, sunt Decizia nr. x/28.09.2015, act prin care se solicită la rambursare suma de 15.219 RON apreciată ca fiind o cheltuială neeligibilă, precum şi Decizia nr. x/20.11.2015, prin care s-a respins contestaţia administrativă formulată de reclamantă menţinându-se decizia de constituire a debitului.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că decizia nr. 356028/15.01.2016 nu este un act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. c), ci este un răspuns formulat la plângerea prealabilă formulată de reclamantă, procedură obligatoriu a fi parcursă în raport de disp. art. 7 din Legea nr. 554/2004. Prin adresa nr. x/15.01.2016, Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Schengen a adus la cunoştinţă A. respingerea contestaţiei formulată de către aceasta sub nr. x/17.12.2015, privind decizia Inspectoratului General pentru Imigrări nr. x/20 .11.2015 prin care s-a respins contestaţia nr. 369/23.10. 2015 şi s-a reţinut ca neeligibila suma de 15.219 RON.

Astfel, instanţa de fond, admiţând excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi respingând cererea în anularea deciziei nr. 356028/15.01.2016 ca inadmisibilă, în mod greşit a dispus obligarea pârâtului Ministerului Afacerilor Interne la plata către reclamantă a sumei de 1.050 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocaţial şi taxă de timbru), alături de pârâtul Inspectoratului General pentru Imigrări.

Prin urmare, recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, având calitate procesuală pasivă doar în ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea deciziei nr. 356028/15.01.2016, potrivit art. 453 alin. (1) C. proc. civ. nu trebuia să fie obligat la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, acest recurent-pârât nefiind în culpă cu privire la obligaţiile stabilite de către instanţa de judecată în sarcina Inspectoratului General pentru Imigrări. De vreme ce acţiunea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă cu privire la Ministerul Afacerilor Interne, acesta nu a căzut în pretenţii faţă de reclamantă.

B. Cu privire la recursul declarat de Inspectoratul General pentru Imigrări, Înalta Curte constată că nu este fondat şi îl va respinge, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a anulat deciziile nr. x/28.09.2015 şi nr. x/20.11.2015 ca fiind nelegale, reţinând că pârâta şi-a întemeiat cele două decizii pe motive diferite de fapt şi de drept pentru aprecierea respectivelor cheltuieli drept neeligibile, respectiv prima decizie a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 114 din Codul muncii, în timp ce a doua decizie a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 115 alin. (2) şi art. 135 alin. (1) din Codul muncii

În esenţă, critica recurentului Inspectoratul General pentru Imigrări vizează motivarea instanţei de fond cu privire la faptul că cele două acte administrative, respectiv deciziile nr. x/28.09.2015 şi nr. x/20.11.2015, au fost anulate ca fiind nelegale, pentru motivele arătate.

Dispoziţiile art. 114 din Codul muncii prevăd următoarele:

"(1) Durata maximă legală a timpului de muncă nu poate depăşi 48 de ore pe săptămână, inclusiv orele suplimentare.(2) Prin excepţie, durata timpului de muncă, ce include şi orele suplimentare, poate fi prelungită peste 48 de ore pe săptămână, cu condiţia ca media orelor de muncă, calculată pe o perioadă de referinţă de 4 luni calendaristice, să nu depăşească 48 de ore pe săptămână.(3) Pentru anumite activităţi sau profesii stabilite prin contractul colectiv de muncă aplicabil, se pot negocia, prin contractul colectiv de muncă respectiv, perioade de referinţă mai mari de 4 luni, dar care să nu depăşească 6 luni.(4) Sub rezerva respectării reglementărilor privind protecţia sănătăţii şi securităţii în muncă a salariaţilor, din motive obiective, tehnice sau privind organizarea muncii, contractele colective de muncă pot prevedea derogări de la durata perioadei de referinţă stabilite la alin. (3), dar pentru perioade de referinţă care în niciun caz să nu depăşească 12 luni.(5) La stabilirea perioadelor de referinţă prevăzute la alin. (2) - (4) nu se iau în calcul durata concediului de odihnă anual şi situaţiile de suspendare a contractului individual de muncă.(6) Prevederile alin. (1) - (4) nu se aplică tinerilor care nu au împlinit vârsta de 18 ani."

Dispoziţiile art. 115 din Codul Muncii prevăd:

"(1) Pentru anumite sectoare de activitate, unităţi sau profesii se poate stabili prin negocieri colective sau individuale ori prin acte normative specifice o durata zilnica a timpului de munca mai mica sau mai mare de 8 ore. (2) Durata zilnica a timpului de munca de 12 ore va fi urmata de o perioada de repaus de 24 de ore."

Articolul 135 alin. (1) din Codul muncii prevede că salariaţii au dreptul între două zile de muncă la un repaus care nu poate fi mai mic de 12 ore consecutive.

Prin Decizia nr. x/28.09.2015) s-a reţinut caracterul neeligibil al cheltuielilor în cuantum de 15.219 RON pentru C., reţinându-se depăşirea numărului de ore lucrate/zi, respectiv 16 ore. Astfel, pentru luna februarie 2015 s-au apreciat ca neeligibile 2 ore/zi, iar pentru lunile martie - iunie 2015 4 ore/zi.

În soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă împotriva menţionatului act, prin Decizia nr. x/20.11.2015, s-a reţinut un alt motiv de fapt şi de drept pentru aprecierea respectivelor cheltuieli drept neeligibile, respectiv, în cazul cumulului de funcţii la acelaşi angajator, cumulul realizat prin încheierea mai multor contracte individuale de muncă cu acelaşi angajator este posibil, dar numai cu respectarea cerinţei legale privind timpul de repaus de minim 12 ore consecutive între două zile de muncă.

Instanţa de fond corect a reţinut că schimbarea considerentelor pentru care s-a declarat neeligibilă suma de 15.219 RON constituie o dovadă a nelegalităţii actului iniţial, Decizia nr. x/28.09.2015, act care nu poate fi menţinut în baza considerentelor distincte prezentate de organul ierarhic superior în decizia de soluţionare a contestaţiei administrative promovate de reclamantă (a cărei situaţie nu poate fi agravată în propria cale de atac, nici în cadrul procedurilor administrative prealabile).

Dacă s-ar fi apreciat că se impune, Decizia nr. x/20.11.2015 ar fi trebuit să conţină o soluţie de admitere a contestaţiei administrative şi de anulare a deciziei nr. x/28.09.2015, urmând a se emite ulterior o nouă decizie cu o altă motivare în fapt şi în drept.

În consecinţă, nu poate fi primită critica recurentului potrivit căreia dezlegarea judecăţii s-a efectuat printr-o interpretare excesivă a activităţilor desfăşurate în procedura internă de soluţionare a contestaţiei intimatei-reclamante, în sensul unui exces de formalism pe care Inspectoratul General pentru Imigrări trebuia să-l respecte.

De asemenea, nu poate fi primită nici critica recurentului potrivit căreia soluţionarea contestaţiei a confirmat şi detaliat argumentele pentru care cheltuielile au fost declarate neeligibile.

Din analiza textelor de lege prevăzute de art. 114 şi art. 115 şi art. 135 din Codul muncii rezultă reglementări de situaţii diferite, astfel că acestea nu pot fi aplicate împreună.

Art. 115 alin. (2) din Codul muncii reglementează timpul maxim de muncă în condiţii speciale alatele decât cele prevăzute de art. 114 din Codul muncii.

În concluzie, schimbarea considerentelor pentru care s-a declarat neeligibilă suma de 15.219 RON constituie o dovadă a nelegalităţii actului iniţial, respectiv a Deciziei nr. x/29.09.2015, act care nu putea fi menţinut în baza considerentelor distincte prezentate de organul ierarhic superior în decizia de soluţionare a contestaţiei administrative promovate de reclamantă.

S-a reţinut în Decizia nr. x/20.11.2015 că autoritatea contractantă a făcut o aplicare greşită a disp. art. 114 din Codul muncii, prin decizia de respingere a contestaţiei schimbându-se temeiul de declarare ca neeligibilă a sumei de 15.291 RON, invocându-se art. 115 alin. (2) din Codul muncii, fără însă a se anula actul administrativ anterior emis, fapt care nu a făcut altceva decât să conducă la incertitudinea stabilirii sumei în discuţie ca neeligibilă, împrejurare pentru care în mod corect instanţa de fond a constatat nelegalitatea ambelor decizii.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente în temeiul art. 496 alin. (1) şi alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări şi Ministerul Afacerilor Interne invocată de intimata-reclamantă .

Va respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări ca nefondat.

Va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiaşi sentinţe. Va casa în parte sentinţa atacată şi în rejudecare va respinge cererea de obligare a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne la plata cheltuielilor de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări şi Ministerul Afacerilor Interne invocată de intimata-reclamantă .

Respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări împotriva sentinţei civile nr. 2341 din 4 iulie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiaşi sentinţe.

Casează în parte sentinţa atacată şi în rejudecare respinge cererea de obligare a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne la plata cheltuielilor de judecată.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 septembrie 2019.