Lawfulness of administrative downgrade of managerial post due to insufficient execution-level staff under unchallenged emergency ordinance on public institution organization

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 13.02.2014, sub nr. x/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtele Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară şi B. - director al Direcţiei Juridice şi Resurse Umane din cadrul ANCPI, solicitând următoarele: să se constate nulitatea parţială a ODG nr. 62/2014 - Anexa 2 cuprinzând Organigrama Oficiilor de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, pentru OCPI Gorj prevăzut doar cu un compartiment economic; să se dispună pârâtei să modifice actul administrativ unilateral de autoritate cu respectarea legalităţii, repunându-se părţile în situaţia anterioară; să se dispună obligarea, în solidar, a pârâţilor la repararea pagubei materiale cauzate de pierderea locului de muncă aferent postului de şef Birou Economic ocupat până la intrarea în vigoare a ODG nr. 62/2014 sau de diminuările salariale; să se dispună obligarea pârâţilor la reparaţii pentru daune morale cauzate, stresul cauzat de efectele desfiinţării postului prin actul administrativ unilateral; să se suspende aplicarea dispoziţiilor care îi sunt vătămătoare asupra dreptului recunoscut de lege şi intereselor legitime atinse de actul administrativ de autoritate atacat, până la soluţionarea acestui litigiu; să se dispună obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Acţiunea a fost întemeiată în drept pe prevederile art. 51 din Constituţie, art. 37-38, 41, 65 din Codul muncii, art. 1, alin. (1)-(2), 7 din Legea 554/2004, art. 5-principiul egalităţii şi al nediscriminării în raporturile de muncă, art. 6 (1) şi 41 din Cod muncii, art. 72-73 din C. civ., etc.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2014,pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtele Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară şi B. - director al Direcţiei Juridice şi Resurse Umane din cadrul ANCPI, solicitând următoarele: să se constate nulitatea parţială a ODG nr. 81/2014 - Anexa 2 cuprinzând Organigrama Oficiilor de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, pentru OCPI Gorj prevăzut doar cu un compartiment economic; să se dispună pârâtei să modifice actul administrativ unilateral de autoritate cu respectarea legalităţii, repunându-se părţile în situaţia anterioară; să se dispună obligarea, în solidar, a pârâţilor la repararea pagubei materiale cauzate de pierderea locului de muncă aferent postului de şef Birou Economic ocupat până la intrarea în vigoare a ODG nr. 81/2014 sau de diminuările salariale; să se dispună obligarea pârâţilor la reparaţii pentru daune morale cauzate, stresul cauzat de efectele desfiinţării postului prin actul administrativ unilateral; să se suspende aplicarea dispoziţiilor care îi sunt vătămătoare asupra dreptului recunoscut de lege şi intereselor legitime atinse de actul administrativ de autoritate atacat, până la soluţionarea acestui litigiu; - să se dispună obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea în fapt a cererii, reclamantul a arătat că este salariat al OCPI Gorj, unde a ocupat prin concurs organizat, în condiţiile legii, funcţia de contabil şef, începând cu 01.09.2001. Sub diverse reorganizări, schimbări de denumire a angajatorului ori a compartimentului pe care îl conduce, treceri de la un minister la altul, şi-a menţinut, în esenţă, acelaşi statut profesional, fie sub titulatura contabil şef, fie şef Serviciu Economic sau Şef Serviciu Birou de la reîncadrarea conform Legii 284/2010.

Prin ODG nr. 62/20-01-2014 al ANCPI, printr-o dispoziţie fără temei legal "strecurată" în Anexa 2 care face parte integrantă din ODG nr. 62/2014, cuprinzând Organigrama Oficiilor de Cadastru şi Publicitate Imobiliară pentru fiecare teritoriu - administrativ, OCPI Gorj are un tratament juridic aparte de la regulă. Astfel, la nivelul fiecărui Oficiu teritorial subordonat ANCPI, se păstrează ca regulă organizarea activităţii de specialitate financiar-contabilă şi în general economică la nivel de Birou Economic, excepţie făcând doar OCPI Gorj, unde s-a statuat doar un compartiment economic, consecinţa fiind desfiinţarea postului de şef Birou Economic, ocupat de acesta prin concurs, în condiţiile legii.

Reclamantul a precizat că, prin actul în discuţie, i-au fost vătămate grav drepturile subiective civile ocrotite de lege, precum şi interesele legitime, astfel: profesional, constând în atingerea statutului profesional şi a dreptului la carieră, a reputaţiei deontologice şi bunului renume în cadrul în cadrul comunităţii intelectuale din care face parte; moral, constând în durerea sufletească şi presiunea depresivă la care sunt supus, întrucât pentru acesta măsura apare ca o sancţiune care îi afectează liniştea personală; pe lângă acestea, în raport cu ceilalţi colegi, omologi, din ţară se simte discriminat; material, constând în diminuarea veniturilor, cu consecinţă gravă asupra capacităţii de restituire a unor credite, intrare în incapacitate de plată, executarea silită a unor bunuri.

În motivarea în fapt a cererii, reclamantul a arătat, pe lângă toate motivele expuse în cuprinsul cererii de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2014, că acţiunea este justificată de emiterea ODG al ANCPI nr. 81/31.01.2014 privind aprobarea organigramei oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară, prin care s-a modificat ODG al ANCPI nr. 62/2014, în sensul că Anexa II a acestuia şi-a încetat efectele, dispoziţiile sale fiind preluate în Anexa II a ODG al ANCPI nr. 81/31.01.2014.

Prin încheierea pronunţată la data de 14.05.2014, Curtea de Apel Bucureşti a dispus conexarea cauzei înregistrate sub nr. x/2014 la cauza nr. x.

Prin încheierea de şedinţă din data de 02.07.2014, curtea a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării Ordinelor Directorului General al ANCPI nr. 62/2014 şi nr. 81/2014.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1474 din 25 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B. invocată de aceasta.

A respins excepţia lipsei de obiect, invocată de pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, ca neîntemeiată.

A respins cererile conexe formulate în contradictoriu cu pârâta B., ca fiind introduse împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererile conexe formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate a formulat recurs reclamantul A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4,5,6,8 C. proc. civ.

Prin criticile invocate, recurentul a arătat că instanţa a reţinut aspectele arătate în acţiune privind evoluţia sa profesională şi rolul acestuia în cadrul structurii subordonate ANCPI, respectiv salariat al Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară (OCPI), însă nu a ţinut cont de evenimentele prealabile acestui contencios şi nici de evoluţia faptelor şi de succesiunea actelor administrative care i-au vătămat un drept/interes legitim.

A mai susţinut recurentul că instanţa de fond în mod fals a reţinut că actul administrativ presupus vătămător pentru reclamant este reprezentat de ODG al ANCPI nr. 931/16.09.2013, prin care s-a aprobat Statul de funcţii al OCPI Gorj, instanţa ignorând că reclamantul nu a cunoscut de existenţa acestui ordin decât după deschiderea prezentului dosar.

De asemenea, a susţinut recurentul că nu s-a luat în calcul neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 77/2013, însă în hotărârea atacată se invocă ca temei pentru constituirea unui birou reglementarea că trebuie să aibă 5 funcţii de execuţie.

Recurentul a făcut referire la Decizia CCR nr. 55/2014 care a declarat neconstituţionale dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013, care reglementaseră că un birou se putea organiza doar cu minim 5 persoane de execuţie.

A mai susţinut recurentul că instanţa şi-a întemeiat soluţia pe acte străine cauzei (ODG nr. 931/2013), atribuindu-le un rol vătămător mai mare decât actul atacat. Prin urmare, instanţa s-a pronunţat asupra a ceva mai mult decât a sesizat şi cerut reclamantul.

De asemenea, a susţinut recurentul că în hotărâre nu s-a reţinut că reclamantul a aflat din presa locală că va fi schimbat din funcţie, împrejurare nelegală, întrucât sensul O.U.G. nr. 77/2013 nu era de a desfiinţa vreun Birou Economic ori schimbarea vreunui şef de Birou Economic din cadrul ANCPI ori instituţiilor subordonate. Dimpotrivă, în scopul aplicării O.U.G. nr. 77/2013 a fost emis Ordinul Directorului General al ANCPI nr. 622/2013, prin care s-a solicitat ordonatorilor de credite comasarea serviciilor, direcţiilor şi birourilor existente.

Instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la încălcarea principiilor Codului muncii în ceea ce priveşte modificarea unilaterală a contractului individual de muncă în ceea ce-l priveşte pe reclamant.

A mai arătat recurentul că, pe parcursul prezentului proces, ANCPI a emis două Ordine ale Directorului General privind Organigrama sistemului, reînfiinţând postul de şef de Birou Economic ceea ce trebuia să conducă la reocuparea funcţiei de către recurent, dar nu s-a întâmplat acest lucru.

A mai susţinut recurentul că din cuprinsul hotărârii atacate rezultă că probele nu au fost administrate temeinic.

A criticat în cererea sa iniţială de chemare în judecată că desfiinţarea postului ocupat de recurent (Şef birou economic) şi transformarea biroului economic în Compartiment Economic prin Ordinul Directorului General al ANCPI nr. 62/2013 nu au fost o reorganizare reală bazată pe principiul de management sănătos, ci o măsură fără temei serios şi nefondată, urmărindu-se retrogradarea sa profesională de pe postul legal ocupat.

După emiterea Ordinului Directorului General al ANCPI nr. 890/2015, prin care s-a aprobat noul regulament de organizare şi funcţionare precum şi noua organigramă a oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară din subordinea ANCPI, conducerea OCPI Gorj, în loc să pună în aplicare ROF şi noua organigrama, a emis decizia nr. 33/06.10.2015 prin care a desemnat o altă persoană coordonator al biroului economic.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului. Pe fond a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată şi admiterea recursului aşa cm a fost formulat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Cu privire la excepţia nulităţii recursului formulată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară prin întâmpinare, Înalta Curte constată că nu este întemeiată. Criticile invocate de recurent, se circumscriu motivelor de casare indicate, prevăzute de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ. Astfel, nu se poate reţine o lipsă a motivării recursului, instanţa de control judiciar putând analiza criticile invocate în cererea de recurs care vizează casarea sentinţei recurate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând recursul, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat şi îl va respinge pentru următoarele considerente:

Este nefondată critica recurentului potrivit căreia instanţa de fond ar fi încălcat regulile de procedură care atrag nulitatea hotărârii, care vizează cazul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Acest motiv de recurs vizează neregularităţi de ordin procedural care sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ.

Potrivit art. 174 C. proc. civ.: (1) Nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public. (3) Nulitatea este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

Nu rezultă care sunt regulile de procedură pretins a fi încălcate de prima instanţă care să poată atrage sancţiunea nulităţii hotărârii. Nu sunt formulate critici prin care să se precizeze care sunt acele reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii instanţei de fond.

De asemenea, nu rezultă că instanţa de fond a depăşit atribuţiile judecătoreşti, motiv de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Excesul de putere semnifică încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, prin imixtiunea instanţelor judecătoreşti fie în atribuţiile puterii legislative sau executive, fie în domenii excluse puterii judecătoreşti. Din analiza hotărârii atacate nu rezultă că instanţa de fond ar fi depăşit atribuţiilor puterii judecătoreşti, potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

Cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 şi cazul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., examinând considerentele sentinţei recurate, instanţa de recurs constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 425 C. proc. civ., considerentele hotărârii trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Elementul esenţial al unei hotărâri judecătoreşti este motivarea, obligativitatea motivării hotărârii judecătoreşti reprezintă o condiţie a procesului echitabil, exigenţă prevăzută atât de Constituţia României (art. 21 alin. (3), cât şi de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (art. 6 paragraf 1).

Înalta Curte reţine că hotărârea este motivată, considerentele sentinţei răspund tuturor susţinerilor reclamantului, fapt ce nu atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.. Instanţa de fond a cercetat şi analizat în mod efectiv cererea de chemare în judecată, raportat la obiectul acesteia, iar motivarea permite instanţei de control judiciar analiza motivelor de recurs invocate de recurent.

Cu privire la critica recurentului referitoare la motive străine de natura cauzei, referindu-se la Ordinul Directorului General al ANCPI nr. 931/2013, se reţine că acţiunea în anularea acestui ordin a făcut obiectul dosarului nr. x/2014, respinsă definitiv, iar ordinele din prezenta cauză (ODG nr. 62/20.01.2014 şi ODG nr. 81/2014) au fost emise ca urmare a acestuia.

A reţinut corect instanţa de fond că prin Ordinul nr. 931/16.09.2013 emis de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a fost aprobat statul de funcţii al Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Gorj. Prin intermediul acestui act, funcţia de conducere de şef birou din cadrul OCPI Gorj ocupată de reclamant s-a desfiinţat, iar postul ocupat de acesta a fost transformat în postul de execuţie de consilier gradul IA, în vederea respectării cerinţelor art. 3 alin. (3) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2013, conform cărora "pentru constituirea unui birou este necesar un număr de minimum 5 posturi,,.

Ca urmare a măsurii anterior dispuse, a fost necesară şi modificarea organigramei OCPI Gorj, sens în care prin Ordinul nr. 62/20.01.2014 emis de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară privind aprobarea organigramei oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară, printre altele, s-a reorganizat activitatea Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Gorj, în sensul că Biroul Economic Gorj se constituie la nivel de compartiment. Ulterior, prin Ordinul nr. 81/2014 emis de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a fost aprobată organigrama oficiilor de cadastru şi publicitate imobiliară, în cazul Oficiului de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Gorj, la nivel economic, figurând doar un compartiment.

Astfel, prin emiterea celor două ordine care fac obiectul prezentei cauze, prin modificarea organigramei OCPI Gorj, practic s-a adus la îndeplinire reconfigurarea biroului economic în compartiment economic ca urmare a desfiinţării postului de şef birou economic (post care aparţinea recurentului-reclamant), post transformat în post de execuţie de consilier gradul IA prin măsura dispusă deja prin Ordinul nr. 931/16.09.2013 emis de Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

Nu este fondată nici critica recurentului potrivit căreia instanţa de fond nu s-a pronunţat pe încălcarea principiilor statuate de codul muncii, respectiv de modificarea unilaterală a contractului individual de muncă în ceea ce-l priveşte pe recurent, nefiind vorba despre un acord consensual, iar critica recurentului potrivit căreia instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că acesta a luat cunoştinţă din presa locală de împrejurarea că va fi schimbat din funcţie, nu prezintă relevanţă, Aşa cum s-a reţinut, obiectul cauzei îl formează anularea parţială a unor ordine emise de directorul general al ANCPI privind modificarea biroului economic în compartiment economic, iar nu analiza modificării clauzelor contractului individual de muncă.

Prin adresa din 03.02.2014, OCPI Gorj a adus la cunoştinţă reclamantului că prin Statul de funcţii al OCPI Gorj, aprobat prin Ordinul Directorului General al ANCPI nr. 931/16.09.2013, funcţia de conducere de şef birou, s-a desfiinţat şi postul propriu ocupat de reclamant a fost transformat în postul de execuţie de consilier gradul IA în vederea respectării cerinţelor O.U.G. nr. 77/2013.

De asemenea, s-a adus la cunoştinţă reclamantului că, urmare a intrării în vigoare a Ordinului Directorului General al ANCPI nr. 62/20.01.2014, se reorganizează instituţiile subordonate ANCPI, respectiv activitatea specific juridică şi personalul încadrat în funcţia de consilier juridic se preia la ANCPI, iar Biroul Economic din cadrul OCPI Gorj este constituit la nivel de compartiment, la art. 7 din acest ordin prevăzându-se şi că "în situaţia în care prin aplicarea prevederilor art. 1 din prezentul ordin se desfiinţează o funcţie de conducere ocupată, postul salariatului se transformă într-o funcţie de execuţie corespunzătoare studiilor şi condiţiilor de vechime al acesteia, cu salarizarea aferentă"

Nu este întemeiată critica recurentului potrivit căreia instanţa de fond nu a ţinut cont de neconstituţionalitatea prevederilor O.U.G. nr. 77/2013.

Instanţa de fond a reţinut efectele Deciziei nr. 55/05.02.2014 a Curţii Constituţionale (publicată în Monitorul Oficial al României la 25.02.2014), prin care a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, în sensul că în cuprinsul deciziei în discuţie s-a reţinut că neconstituţionalitatea art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2013 este incidentă strict în măsura în care numărul funcţiilor de conducere se reduce ca urmare a desfiinţării unor funcţii de execuţie ocupate. Or, în speţă, desfiinţarea funcţiei de conducere de şef Birou Economic, ocupată anterior de reclamant, s-a datorat numărului redus de funcţii de execuţie ocupate, respectiv de numai 2 posturi, astfel încât nu se justifica în mod obiectiv prevederea în statul de funcţii a unei funcţii de conducere. Astfel, în statul de funcţii nu a fost prevăzută funcţia de conducere de şef Birou Economic ca urmare a faptului că în cadrul acestuia nu erau ocupate suficiente funcţii de execuţie, astfel încât să fie justificată funcţia de conducere, iar nu din cauza desfiinţării unor posturi ce anterior erau ocupate.

Cu privire la art. 3 din O.U.G. nr. 77/2013, în cuprinsul Deciziei nr. 55/05.02.2014 Curtea Constituţională a arătat la secţiunea VII pct. 4.5 că se impune a se efectua o distincţie, şi anume:

"a) în acele situaţii în care scăderea numărului de funcţii de conducere se datorează desfiinţării posturilor vacante existente nu se poate susţine că este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului; b) însă, în acele situaţii în care scăderea numărului de funcţii de conducere nu se datorează desfiinţării posturilor vacante existente, este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului prin desfiinţarea, în final, a unor posturi ocupate şi a unor structuri din cadrul autorităţilor publice."

Aşadar, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2013 în măsura în care numărul funcţiilor de conducere se reduce ca urmare a desfiinţării unor funcţii de execuţie ocupate.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că declararea neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 77/2013 nu afectează legalitatea ordinelor contestate.

Ipotezele circumscrise motivului de casare prev. de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecăţii, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză.

Din examinarea criticilor din cererea de recurs nu rezultă că instanţa de fond ar fi încălcat sau aplicat greşit vreo normă de drept material în soluţionarea cererii formulate.

Instanţa de fond, în argumentarea soluţiei pronunţate, a aplicat corect efectele Deciziei nr. 55/05.02.2014 a Curţii Constituţionale (publicată în Monitorul Oficial al României la 25.02.2014), prin care a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, precum şi dispoziţiile legale incidente în examinarea acţiunii formulate de reclamant. Prin urmare, Înalta Curte constată că recursul recurentului este nefondat, instanţa de fond pronunţând o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat .

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1474 din 25 aprilie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 septembrie 2019.