Proportionality of unilateral termination and reimbursement under public environmental funding contracts for failure to submit justificative documents

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare in judecata înregistrată pe rolul Curii de Apel Bucureşti - Secia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 23.03.2017, sub nr. x/2016, în urma declinării competentei sentina civilă nr. 636/03.02.2017 pronunată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM) a chemat în judecată pe pârâta Comuna Dăeni solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constatate in conformitate cu prevederile art. 8.2 lit. c) intervenţia rezilierii unilaterale a Contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 încheiat cu pârâta şi să se dispună obligarea acesteia la plata sumei 118.649,09 RON, reprezentând 105.910,15 RON - valoare finanţata la cererea de tragere nr. x/27.09.2011 si decontata cu OP x/23.10.2012, si 12.783,94 RON reprezentând dobânda calculată conform prevederilor art. 8, alin 8.3 din contract, sumă la care se adaugă majorări de întârziere de 0,1%/zi de întârziere, conform legii fiscale aplicabile creanţelor bugetare.

Prin cererea de chemare in judecata înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 06.01.2017, sub nr. de dosar x/2017, reclamanta Comuna Dăeni a chemat în judecată pe pârâta Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor - Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM) solicitând instanţei anularea Adresei nr. x din data de 11.10.2016 privind soluţionarea contestaţiei înregistrată la nivelul AFM sub nr. x/23.08.2016; Deciziei Comitetului Director al AFM din data de 22.06.2016 privind rezilierea cu recuperarea sumelor decontate a Contractului de finanţare nr. x/26.05.2011, comunicată prin Notificarea nr. x din 12.07.2016; Notificării nr. x din 12.07.2016, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile pentru a interveni rezilierea Contractului de finanţare nr. x/26.05.2011.

Prin încheierea de şedinţă din data de 3 mai 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2017 a fost admisa excepţia conexităţii si s-a dispus conexarea acestui dosar la dosarul nr. x/2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2655 din 27 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu pârâta UAT Comuna Dăeni cu sediul în Comuna Dăeni, jud. Tulcea, ca neîntemeiată.

Totodată, s-a admis cererea conexată formulată de reclamanta UAT Comuna Dăeni în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu şi a fost anulată adresa nr. x/11.10.2016, notificarea nr. x/12.07.2016 emisă de AFM şi decizia Comitetului Director al AFM din 22.06.2016.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2655 din 27 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, precum şi respingerea cererii conexate formulată de UAT Comuna Dăeni.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, în esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu greşita aplicare a legii, având în vedere în principal faptul că a reţinut în mod eronat că pârâta şi-a îndeplinit obligaţiile ce izvorau din Contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 privind amenajarea de spaţii verzi comuna Dăeni, judeţul Tulcea.

Astfel, în opinia recurentei, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că "referitor la încălcarea obligaţiilor contractuale, din întreaga corespondenta a părţilor, cu titlu exemplificativ din cuprinsul adreselor emise de Comuna Dăeni nr. x/18.03.2016 înregistrată la AFM cu nr. x/2016, nr. y/18.03.2013 înregistrată la AFM cu nr. y/20.03.2013, nr. z/01.02.2013 înregistrată la AFM cu nr. z/04.02.2013, rezultă că beneficiarul Comuna Dăeni a transmis autorităţii finanţatoare documente justificative în susţinerea sumelor solicitate la plată, documente justificative fiind anexate si cererilor de plată.", în condiţiile în care pârâta a răspuns doar la prima dintre cele trei adrese prin care reclamanta i-a solicitat actele, ataşând doar un centralizator şi un memoriu justificativ nedatat şi nesemnat, restul actelor nefiind comunicate, recurenta fiind de bună-credinţă, beneficiarul nedepunând diligenţele necesare şi eficienţă pentru finalizarea proiectului în termenul convenit.

A mai apreciat recurenta că instanţa de fond a dat o hotărâre cu încălcarea art. 1270 C. civ. privind puterea de lege a contractului valabil încheiat între părţi, făcând trimitere totodată la art. 5.3 din Contractul de finanţare, care, în opinia sa, se referă inclusiv la depunerea documentaţiei necesare în vederea finalizării proiectului, nerespectare acestei obligaţii conducând la imposibilitatea finalizării proiectului, constituind şi o dovadă a lipsei de diligenţă şi eficienţă, judecătorul trebuind să coroboreze aceste dispoziţii cu art. 5.5 din Contract având în vedere că de la momentul încheierii contractului au apărut date neconcordante cu privire la care AFM a solicitat lămuriri.

În fine, a criticat recurenta-reclamantă reţinerea instanţei de fond în sensul că din cuprinsul notificării de reziliere nu rezultă care este obligaţia nerespectată de beneficiar care să atragă incidenţa art. 7.1 din Contract, AFM făcând referire în răspunsul la plângerea prealabilă doar la art. 5.3, susţinând că art. 7.1 trebuie coroborat cu art. 7.2 lit. a) cu privire la cazurile de culpă.

Astfel, faptul că beneficiarul nu a răspuns solicitărilor recurentei, susţinând în faţa instanţei de fond că a încercat să transmită documentaţia către AFM, arată în mod cert culpa acestuia şi eroarea în care s-a aflat instanţa de fond la pronunţarea sentinţei recurate.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

În cauză nu s-a formulat întâmpinare, intimata-pârâtă Comuna Dăeni depunând la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea seninţei recurate ca fiind temeinică şi legală, cu obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 6 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 9 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Între Administraţia Fondului pentru Mediu, în calitate de Finanţator şi UAT Comuna Dăeni, în calitate de Beneficiar, a fost semnat Contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, având ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile necesare în vederea implementării de către U.A.T comuna Dăeni a proiectului intitulat "Amenajare spaţii verzi în comuna Dăeni, judeţul Tulcea", pe o perioadă de implementare 12 de luni, la o valoare totală nerambursabilă 500.000 RON, fără TVA.

Ulterior semnării contractului de finanţare au fost încheiate două acte adiţionale, respectiv Actul adiţional nr. x din 24.05.2012 prin care durata contractului a fost prelungită până la 18 luni, fiind modificate contul de trezorerie al beneficiarului şi graficul de execuţie, precum şi Actul adiţional nr. x din 11.12.2012 prin care durata contractului a fost prelungită până la 30 de luni.

În cadrul contractului de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 au fost depuse spre decontare de către Comuna Dăeni trei cereri de tragere.

AFM a decontat cererea de tragere nr. x/27.09.2011 în valoare de 105.910,15 RON prin OP nr. x/09.04.2012, însă nu a finanţat cererea de tragere nr. x/14.12.2011 si cererea de tragere nr. x/24.05.2013.

Prin adresele nr. x/25.02.2016 si nr. y/09.03.2016 i-a solicitat Comunei Dăeni documente justificative în vederea decontării cererilor de tragere nr. x/14.12.2011 si nr. y/24.05.2013, adrese la care, potrivit susţinerii AFM, Comuna Dăeni nu a răspuns şi nu a înaintat documentele solicitate.

Prin notificarea nr. x/12.07.2016 Administraţia Fondului pentru Mediu i-a comunicat Comunei Dăeni că în cadrul Şedinţei Comitetului Director din 22.06.2016 s-a decis rezilierea contractului de finanţare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codul de procedură fiscală. În cuprinsul notificării, Administraţia Fondului pentru Mediu a invocat dispoziţiile art. 7.1, art. 7.3 si art. 8.3 din contract, cu referire la neregulile constatate ca urmare a verificării documentelor justificative depuse de aceasta, precum si faptul ca beneficiarul Comuna Dăeni nu a răspuns în vederea înlăturării deficientelor, astfel cum prevede art. 7 pct. 7.3 din contractul de finanţare nerambursabila.

Împotriva notificării, precum si a deciziei de reziliere, beneficiarul Comuna Dăeni a formulat plângere prealabilă, soluţionată nefavorabil prin adresa nr. x/11.10.2016, în cuprinsul căreia au fost reţinute aceleaşi motive de fapt si de drept aduse la cunoştinţă prin notificarea de reziliere.

2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Reclamanta AFM a formulat critici din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocând, în esenţă, reţinerea greşită de către judecătorul fondului a culpei pârâtei, a lipsei de diligenţă şi eficienţă în finalizarea proiectului în termenul convenit potrivit contractului de finanţare, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că prin notificarea nr. x/12.07.2016 Administraţia Fondului pentru Mediu i-a comunicat Comunei Dăeni că în cadrul Şedinţei Comitetului Director din 22.06.2016 s-a decis rezilierea contractului de finanţare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codul de procedură fiscală. În cuprinsul notificării, Administraţia Fondului pentru Mediu a invocat dispoziţiile art. 7.1, art. 7 alin. (7).3 si art. 8 alin. (8).3 din contract, cu referire la neregulile constatate ca urmare a verificării documentelor justificative depuse de aceasta, precum si faptul ca beneficiarul Comuna Dăeni nu a răspuns în vederea înlăturării deficientelor, astfel cum prevede art. 7 alin. (7).3 din contractul de finanţare nerambursabila.

Rezultă că rezilierea a fost decisă de reclamantă în baza art. 8 alin. (8).2 lit. c) (care prevede încetarea prin reziliere, la iniţiativa AFM, în situaţia intervenirii unuia dintre cazurile de culpă prevăzute la art. 7 alin. (7).1. din contractul de finanţare.

În aceste condiţii, în cauză problema ce trebuie dezlegată este dacă, în aplicarea prevederilor contractului de finanţare, era posibilă rezilierea acestuia pentru presupusa necomunicare a unor documente realizate pe parcurcul implementării obiectivului de investiţii, precum şi în ce măsură beneficiarul a răspuns solicitărilor AFM pentru a justifica realizarea lucrărilor pentru care a fost încheiat contractul de finanţare.

Potrivit art. 5.3. din Contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, invocat de AFM în răspunsul la plângerea prealabila nr. 2697/11.10.2016, precum şi în apărările formulate în cadrul dosarului de fond şi în cererea de recurs "Obligaţiile Beneficiarului: (...) să asigure executarea Proiectului cu diligenta necesara si eficienta, in conformitate cu prezentul contract, precum si cu legislaţia in vigoare si standardele de mediu aplicabile (...)."

Totodată, art. 7.1 din contract prevede "Cazuri de culpa: Nerespectarea de către Beneficiar a oricăreia dintre obligaţiile sale asumate prin prezentul contract constituie caz de culpa (...)."

Raportat la situaţia de fapt rezultată din actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a procedat în mod greşit la aplicarea prevederilor referitoare la rezilierea contractului de finanţare.

Instanţa de recurs apreciază că este nefondată susţinerea recurentei privind presupusa lipsă a documentelor pentru efectuarea decontărilor, întrucât din actele dosarului rezultă că pârâta a transmis autorităţii finanţatoare documente în susţinerea sumelor solicitate, acestea fiind anexate inclusiv cererilor de plată, astfel cum în mod corect a reţinut şi prima instanţa, aspect de altfel recunoscut de reclamantă atunci când a arătat că pârâta a depus trei cereri de decontare, doar una dintre acestea fiind aprobată.

Totodată, din probele administrate, în conformitate cu art. 7 alin. (7).2. lit. a) din contractul de finanţare, nu rezultă că pârâta a făcut declaraţii false sau incomplete pentru a obţine finanţarea prevăzută în contract sau a furnizat rapoarte ce nu reprezintă realitatea, în sensul acestor prevederi; astfel, nu a rezultat, iar reclamanta nici nu a invocat, faptul că s-ar fi solicitat, în vederea decontării, în vederea finanţării, lucrări neexecutate, că s-ar fi decontat lucrări neexecutate, sau că sumele primite spre finanţare ca fonduri nerambursabile nu au fost utilizate conform destinaţiei stabilite, astfel că trimiterea făcută de recurentă la acest articol cu care trebuia să se coroboreze art. 7.1 este nesusţinută.

În aceste condiţii, instanţa de control judiciar constată că este corectă concluzia judecătorului fondului în sensul că pârâta Comuna Dăeni a răspuns solicitărilor şi clarificărilor AFM, motiv pentru care nu se poate retine împrejurarea că beneficiarul finanţării nu a respectat prevederile contractuale, nefiind incidente prevederile art. 5 alin. (5).3 din contract, decizia de reziliere fiind disproporţionată şi excesivă, măsura comunicată prin notificarea nr. x/12.07.2016 fiind neîntemeiată, în condiţiile în care din înscrisurile dosarului rezulta ca beneficiarul a pus la dispoziţia AFM documentele justificative potrivit contractului de finanţare, demersurile Comunei Dăeni facând dovada disponibilităţii sale în vederea punerii la dispoziţia AFM a tuturor înscrisurilor necesare verificării implementării proiectului.

Totodată, obligaţia prevăzută la art. 5.3. din Contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, la care s-a raportat AFM în răspunsul la plângerea prealabila, nu are legătură cu verificarea documentara şi obligaţia beneficiarului de a înainta documentele justificative in vederea decontării cererii de plata, ci se referă la executarea Proiectului cu diligenţă şi eficienţă, astfel încât această obligaţie reţinută de AFM ca fiind încălcată de către beneficiar nu este incidentă în speţă.

În fine, Înalta Curte aminteşte că principiul proporţionalităţii, statuat in legislaţia comunitară şi reţinut în mod constant în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancţionatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă, să nu depăşească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.

Aşadar, acest principiu impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Administraţia Fondului pentru Mediu, finanţator, potrivit O.U.G. nr. 59/2017, în contractul de finanţare nerambursabilă, este instituţie publică în coordonarea autorităţii publice centrale pentru protecţia mediului. Raportat la situaţia de fapt, modalitatea de executare a contractului de finanţare şi deficienţa invocată, necercetată şi nelămurită corespunzător şi la efectele produse, este disproporţionată aplicarea de către reclamantă a prevederilor referitoare la încetarea prin reziliere a contractului, consecinţele acesteia, constând în restituirea sumelor ce i-au fost acordate cu titlu de finanţare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă, potrivit contractului, şi pe cale de consecinţă suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, fiind excesive pentru pârâtă, autoritate a administraţiei publice locale, în calitate de beneficiară, potrivit O.U.G. nr. 59/2017, a Programului naţional de îmbunătăţire a calităţii mediului prin realizarea de spaţii verzi în localităţi.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că instanţa de fond a apreciat în mod corect, raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză şi prevederile contractuale, că nu sunt incidente prevederile art. 7 alin. (7).1 coroborat cu art. 8 alin. (8).2 lit. c) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 şi nu se justifică aplicarea măsurii de reziliere a contractului.

Aşa fiind, sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., constatând culpa procesuală a recurentei-reclamante, care a formulat critici în recurs privind modul de soluţionare a fondului litigiului de către prima instanţă, ceea ce a necesitat din partea intimatei-reclamante avansarea unor cheltuieli pentru asistenţă juridică calificată, Înalta Curte reţine caracterul întemeiat al cererii de obligare a recurentului lal plata cheltuielilor de judecată formulată de intimatul-reclamant, urmând a o încuviinţa, conform dovezii depusă de acesta în dosarul de recurs, respectiv chitanţa privind onorariul de avocat, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport de munca depusă de avocat, determinat de elemente precum complexitatea, dificultatea şi noutatea litigiului.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi art. 453 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat şi va obliga recurenta-reclamantă la plata către intimata-pârâtă a sumei de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei nr. 2655 din 27 iunie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata către intimata-pârâtă a sumei de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.