Suspension of fiscal joint liability execution: lack of bad faith motivation as apparent illegality

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019 din data de 14.10.2019, reclamantul A., în contradictoriu cu Direcţia Generala Regionala a Finanţelor Publice Galaţi, a solicitat ca prin hotărârea judecătorească să se dispună suspendarea executării Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. 82849C/12.09.2019 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa - Serviciul Colectare Executare Silită Persoane Juridice, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii acesteia.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 227/CA din 28 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi şi a fost suspendată executarea Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. 82849C/12.09.2019 emisă de pârâtă până la soluţionarea acţiunii în fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 227/CA din 28 noiembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pârâta Direcţia Generala Regionala a Finanţelor Publice Galaţi a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a apreciat în mod eronat îndeplinirea celor două condiţii privind suspendarea executării actului administrativ.

Astfel, a criticat reţinerea curţii de apel în sensul că există îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului, din perspectiva nemotivării acestuia, susţinând că pentru verificarea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat instanţa nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate a actului, ci trebuie să se limiteze doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, pentru a fi vorba despre nemotivarea actului fiind necesar ca aceasta să lipsească cu desăvârşire, în opinia sa, în cauză, având loc o prejudecare a fondului.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, recurenta-pârâtă a invocat reţinerea greşită a faptului că prin executarea silită asupra cotei părţi ce aparţine reclamantului din imobilul apartament ce reprezintă locuinţa familiei, s-ar cauza un prejudiciu substanţial şi imposibil de acoperit pe calea întoarcerii executării silite, în condiţiile în care pe lângă terenul de 413 mp la care face referire instanţa de fond şi care nu ar acoperi valoarea creanţei, acesta mai deţine şi alte bunuri imobile în cotă de 1/1 astfel cum rezultă din extrasul ANPC, ataşat la întâmpinarea din cadrul dosarului de fond, cele două condiţii nefiind, aşadar, îndeplinite cumulativ.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 15 mai 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 9 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul A., în contradictoriu cu Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, a solicitat ca prin hotărârea judecătorească să se dispună suspendarea executării Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. 82849C/12.09.2019 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa - Serviciul Colectare Executare Silită Persoane Juridice, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii acesteia.

Prin Decizia de angajare a răspunderii solidare nr. 82849C/12.09.2019 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa - Serviciul Colectare Executare Silită Persoane Juridice, în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 207/2015, s-a dispus antrenarea răspunderii solidare a reclamantului până la concurenţa sumei de 3.839.828 RON, în calitate de asociat, în perioada 16.08.2007 - 21.12.2012 şi administrator, în perioada 16.08.2007 - 04.07.2013, al debitorului B. S.R.L., contestată de reclamant, în temeiul art. 268 şi următoarele din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Prin sentinţa recurată, a fost admisă acţiunea şi s-a dispus suspendarea executării deciziei privind angajarea răspunderii solidare a reclamantului, recurenta-pârâtă criticând-o, din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în esenţă, invocând neîndeplinirea cumulativă a cerinţelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, critici pe care instanţa de recurs le apreciază ca fiind nefondate.

Astfel, aminteşte Înalta Curte că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrative, efectuând astfel o analiză sumară a aparenţei dreptului, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Constată instanţa de control judiciar, în acord cu opinia primei instanţe, că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită prin prezenta cerere rezultă din faptul că decizia emisă nu cuprinde motivarea cerută de lege, respectiv nu sunt indicate faptele, actele care au determinat convingerea că obligaţia de nedeclarare şi/sau neplată a obligaţiilor fiscale s-a executat cu rea- credinţă.

Astfel, este necesar ca reaua-credinţă la care face referire art. 25 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 207/2015 să rezulte din acte şi fapte concludente stabilite de organul fiscal pe bază de probe, reţinute ca atare în actul administrativ fiscal, aceasta neputând fi prezumată.

Doctrina de specialitate a evidenţiat constant că "motivarea este decisivă pentru a face demarcaţia dintre actul administrativ adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorităţii publice şi cel adoptat prin exces de putere, astfel cum este definit acest termen în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004". Totodată, în practica judiciară s-a reţinut că motivarea actului administrativ "este menită a evita dobândirea de către autoritatea administrativă a unei puteri discreţionare, precum şi a asigura exercitarea de către subiectul de drept căruia i se adresează a dreptului la apărare şi a celui la un proces echitabil, reglementat prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului".

Aşa fiind, motivele invocate de reclamant au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, prezumţia de legalitate a actelor administrative, critica recurentei-pârâte privind prejudecarea fondului cauzei fiind nefondată.

Înalta Curte reţine că şi cerinţa pagubei iminente este îndeplinită, apreciind că iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi, neputând fi reţinute argumentele recurentei-pârâte cu privire la aprecierea sa referitoare la modalitatea de executare silită asupra bunurilor aflate în proprietatea reclamantului.

În acest sens sunt şi prevederile Recomandării Comitetului de Miniştri ai Consiliului Europei nr. R/89/8/13 septembrie 1989 sus-amintită, recomandare prin care se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie, să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare, în limitele competenţei sale şi fără ca, astfel, să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult cu cât există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 92/09.07.2020, a admis acţiunea, a anulat decizia nr. 240/2019 privind soluţionarea contestaţiei emise de DGRFP şi a anulat decizia de atragere a răspunderii solidare a reclamantului.

Astfel, dincolo de raţiunile referitoare la îndeplinirea aparenţei de nelegalitate a actului, se constată că analiza legalităţii acestuia a trecut prin filtrul de judecată al primei instanţe, care administrând probatoriul pe fondul cauzei, a apreciat că se impune anularea sa.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi-Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa împotriva sentinţei nr. 227/CA din 28 noiembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.