Eligibility of publicizing expenses in EU-funded tourism projects: sufficiency of contractor's proof of distribution under administrative contract terms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 12 decembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Turism, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat:

(i) anularea Deciziei nr. 48997/13.06.2018 privind respingerea contestaţiei nr. 1656/19.05.2016;

(ii) anularea Notei de informare nr. x/06.05.2016, privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x la Contractul de finanţare nr. x/06.03.2014, cod SMIS 48735, încheiat pentru programul "Derularea unor acţiuni de promovare a brandului turistic naţional pe piaţa Germaniei", prin care cheltuielile reprezentând contravaloarea a 45000 de cataloage, respectiv 4500 flyere, au fost declarate neeligibile, întrucât beneficiarul nu a prezentat suficiente dovezi privind distribuţia acestora prin A..

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2490 din 21 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Turismului (fostă Agenţia Naţională pentru Turism), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) şi a anulat Decizia nr. 48997/13.06.2016 şi Nota de informare nr. x/06.05.2016.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2490/21.06.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (B.), solicitând, în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în urma rejudecării, respingerea acţiunii în anularea informării nr. 37084/06.05.2016 privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x şi a deciziei nr. 48997/13.06.2018, formulată de reclamantul Ministerul Turismului.

A susţinut recurentul-pârât că prima instanţă a pronunţat o soluţie nelegală, prin aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1), lit. b) şi c) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, apreciind contrar acestor dispoziţii legale că documentele depuse de către intimatul-reclamant fac dovada eligibilităţii cheltuielilor solicitate la plată.

În acest sens, a menţionat recurentul-pârât că judecătorul fondului nu a avut în vedere faptul că, pentru a fi eligibile cheltuielile din prezenta cauză, nu era suficient să fie produsă dovada tirajului de cataloage/flyere la tipografie, ci trebuia demonstrată şi distribuţia acestora, în realizarea obiectului contractului de finanţare, iar această probă nu a fost adusă.

Au fost redate, de către recurentul B., prevederi contractuale şi legale care stabilesc criteriile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului finanţat prin fonduri nerambursabile.

Potrivit datelor tehnice inserate la subactivitatea 3.2 prestări servicii din conţinutul cererii de finanţare înregistrate sub nr. x/04.09.2013, s-a menţionat că "distribuţia va fi realizată de A. prin intermediul agenţiei sale, prin participarea la târguri de specialitate şi prin intermediul transmiterii broşurii către clienţii din baza de date a agenţiei", iar potrivit clauzei contractuale de la art. 9.6 din convenţia încheiată între Agenţia Naţională de Turism şi prestatorul A., sub nr. x/26.11.2013, au fost stabilite înscrisurile ce trebuie prezentate de către furnizor pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract, respectiv "documente emise de editor din care să rezulte cifrele de difuzare/rezultatul auditului de tiraje al cataloagelor/celorlalte materiale tipărite; documente emise de firma care efectuează expediţia; declaraţie pe proprie răspundere din partea prestatorului din care să rezulte numărul de exemplare tipărite/distribuite", dar fără a se limita la acestea.

Recurentul-pârât susţine că documentele amintite anterior sunt cele solicitate în contractul de prestări servicii încheiat de Agenţia Naţională de Turism, însă autoritatea de management din cadrul proiectului nu este limitată la aceste dovezi, având obligaţia de a se asigura că serviciile achiziţionate în cadrul proiectului au fost efectiv prestate, putând solicita în acest sens beneficiarului orice documente necesare pentru a se asigura de realitatea, regularitatea şi conformitatea cheltuielilor solicitate.

Astfel, arătă recurentul-pârât că dovezile prezentate în cursul judecăţii la prima instanţă, pe care judecătorul fondului le-a valorificat, nu pot fi opuse autorităţii de management drept probă absolută a realizării serviciilor, astfel că distribuţia materialelor nu este susţinută prin dovezile de la dosar.

Pornind de la prevederile înscrise în contractul de prestări servicii încheiat de Agenţia Naţională de Turism cu partenerul extern, a susţinut recurentul-pârât că prestatorul serviciilor avea în baza de date cel puţin 18 500 de persoane, către care urmau a fi transmise broşurile prin poştă, în vederea prezentării ofertei turistice şi a noilor programe. Broşurile şi flyerele urmau a fi oferite publicului vizitator prin intermediul a cca 4 târguri la care se participa (noiembrie 2013 şi noiembrie 2014 în Leipzig, Germania; ianuarie 2014 şi ianuarie 2015 în Stuttgart, Germania; februarie 2014 şi februarie 2015 în Munchen, Germania; martie 2014 şi martie 2015 în Berlin, Germania.

În consecinţă, susţine recurentul-pârât că sunt neeligibile cheltuielile reprezentând contravaloarea celor 45 000 cataloage şi flyere, întrucât intimatul-reclamant nu a prezentat suficiente documente justificative, conform contractului încheiat cu furnizorul şi contractului de finanţare încheiat cu B., din care să rezulte distribuţia efectivă a materialelor publicitare şi contactul efectiv cu publicul ţintă, având în vedere că obiectivul principal al contractului de finanţare nerambursabilă îl reprezintă creşterea vizibilităţii României ca destinaţie turistică.

A mai susţinut recurentul-pârât că este eronată concluzia primei instanţe, potrivit căreia puteau fi depuse noi dovezi în cursul cercetării judecătoreşti în etapa de fond, în condiţiile în care lipsa de diligenţă în depunerea acestor înscrisuri la autoritatea de management trebuie imputată beneficiarului proiectului, care cunoştea prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) din H.G. nr. 759/2007. În situaţia în care s-ar accepta depunerea de noi înscrisuri direct în faţa instanţei judecătoreşti, ar echivala acest lucru, în opinia recurentului-pârât, cu o substituire a judecătorului cauzei în locul autorităţii administrative care are prerogativa de a verifica eligibilitatea cheltuielii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare la recursul declarat în cauză.

5. Alte aspecte procesuale

În şedinţa publică din 9 septembrie 2020, Înalta Curte a luat act de modificarea cadrului procesual al cauzei, în raport de modificările legislative survenite pe parcursul judecării litigiului, constatând că Ministerului Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri îi revine calitatea de intimat-reclamant, iar calitatea de recurent-pârât revine Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (art. 4 şi art. 7 din O.U.G. nr. 68/2019), pentru considerentele consemnate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin sentinţa recurată au fost anulate decizia nr. 48997/13.06.2016 şi nota de informare nr. x/06.05.2016, reţinându-se, de către judecătorul fondului, că a fost dovedit în cursul cercetării judecătoreşti caracterul eligibil al sumelor ce au fost solicitate prin cererea de rambursare nr. x

În acest sens, au fost avute în vedere de către prima instanţă înscrisurile depuse de beneficiarul finanţării, reţinându-se că acestea reprezintă documente justificative ale cheltuielilor solicitate, pentru care autoritatea de management a stabilit prin actele contestate caracterul lor neeligibil, suma solicitată prin cererea de rambursare nr. x reprezentând contravaloarea a 45 000 cataloage şi a 4500 flyere, potrivit contractului de servicii încheiat între Ministerul Turismului şi Societatea A..

Criticile din recurs au vizat aspectul legat de distribuirea acestor materiale publicitare, chestiune pe care prima instanţă a considerat-o a fi dovedită prin depunerea declaraţiilor pe proprie răspundere emise de către prestatorul serviciilor de tipărire şi distribuţie, coroborate cu documentele emise de tipografie, ce atestă tirajul produselor tipărite şi data la care acestea au fost livrate agenţiei A., iar recurentul-pârât a considerat că nu a fost probată efectiva distribuţie a acestor materiale publicitare, nefiind astfel întrunite cerinţele de eligibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a), b) şi c) din H.G. nr. 759/2007.

Recurentul-pârât C. recunoaşte faptul că, potrivit art. 9.6 din contractul nr. x/26.11.2013, au fost stabilite înscrisurile ce trebuie prezentate de furnizor pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract, cum ar fi "documente emise de editor din care să rezulte cifrele de difuzare/rezultatul auditului de tiraje ale cataloagelor/celorlalte materiale tipărite; documente emise de firma care efectuează expediţia; declaraţie pe propria răspundere din partea prestatorului din care să rezulte numărul de exemplare tipărite/distribuite."

Cu toate acestea, susţine recurentul-pârât că aceste documente, solicitate pentru a proba efectivitatea prestării serviciilor de distribuţie, sunt valabile doar în cadrul relaţiilor dintre părţile semnatare ale contractului nr. x/26.11.2013, dar faţă de autoritatea de management, care verifică eligibilitatea cheltuielilor în raport de prevederile H.G. nr. 759/2007, este necesar a se face dovada prestării efective a serviciului achiziţionat, prin depunerea oricăror documente în acest sens.

Un prim aspect ce se impune a fi clarificat este cel al caracterului probatoriu al înscrisurilor care au fost depuse pentru prima dată în faţa instanţei judecătoreşti, fără a fi avute în vedere de către autoritatea publică la momentul emiterii actelor administrative contestate.

Contrar opiniei recurentului-pârât, se reţine că pot fi primite în cursul cercetării judecătoreşti înscrisuri ce nu au fost avute în vedere în etapa soluţionării cererii de rambursare şi, ulterior, în calea administrativă a contestaţiei, ele fiind valorificate în contextul analizei tuturor documentelor depuse de părţi în dovedirea pretenţiilor lor. A interpreta în sensul restrictiv agreat de către recurentul-pârât înseamnă a lipsi cercetarea judecătorească derulată în cadrul acţiunii în anulare de posibilitatea de a avea în vedere toate acele mijloace probatorii care conduc la aflarea adevărului în cauză, aspect esenţial pentru rolul instanţei judecătoreşti în înfăptuirea justiţiei.

Cât priveşte în concret aptitudinea acestor înscrisuri de a proba efectivitatea serviciilor prestate în cadrul contractului nr. x/2013, Înalta Curte împărtăşeşte aceeaşi concluzie cu cea la care a ajuns judecătorul fondului, în referire la dovedirea, în cauză, a îndeplinirii serviciilor prestate de către A. pentru beneficiara Agenţia Naţională de Turism.

Potrivit clauzei inserate la art. 4 din convenţia nr. 142/2013, "distribuţia va fi realizată de A. prin intermediul agenţiei sale, prin participarea la târguri de specialitate şi prin intermediul transmiterii catalogului către clienţii din baza de date a agenţiei. (...) producţia de flyere, tiparul şi distribuţia vor fi realizate de A.".

Înalta Curte reţine, din analiza coroborată a proceselor-verbale de recepţie prin selecţie a flyerelor şi cataloagelor tipărite şi distribuite cu declaraţiile pe proprie răspundere date de către prestatorul serviciului de distribuţie, prin care a confirmat tipărirea şi distribuirea acestor materiale publicitare, că prin aceste înscrisuri s-a făcut dovada cheltuirii sumelor corespunzătoare serviciilor prestate în cadrul contractului nr. x/2013 în scopul prevăzut prin contract, astfel că sunt îndeplinite condiţiile de eligibilitate pentru cheltuielile cuprinse în cererea de rambursare nr. x

Este de observat faptul că, potrivit cererii de finanţare depuse de Agenţia Naţională de Turism, s-a menţionat că "distribuţia materialelor publicitare va fi efectuată de A. prin intermediul agenţiei sale, prin participarea la târguri de specialitate şi prin intermediul transmiterii broşurii către clienţii din baza de date a agenţiei", clauză ce corespunde celei inserate la art. 4.1 din contractul de prestări servicii nr. x/26.11.2013.

În condiţiile în care contractul de finanţare a fost încheiat ulterior semnării acestui contract de servicii, iar autoritatea de management cunoştea, din conţinutul cererii de finanţare, că activitatea de distribuţie cade în sarcina contractantului extern, A., care era ţinut în a dovedi realizarea acestei activităţi conform clauzei de la art. 9.6 din convenţia semnată între prestator şi Agenţia Naţională pentru Turism, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei nu poate pretinde în sarcina beneficiarului finanţării dovezi suplimentare, negând rolul probator al înscrisurilor emanate chiar de la cel care trebuia să facă dovada realizării activităţii de distribuţie.

În consecinţă, după cum corect a reţinut prima instanţă, se constată că neregula regăsită în nota de informare nr. x/06.05.2016, menţinută prin decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 48997/13.06.2016, nu se confirmă în etapa controlului judecătoresc asupra legalităţii actelor administrative contestate, întrucât beneficiarul finanţării a respectat prevederile art. 5 din contractul de finanţare nr. x/2014, ale art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din H.G. nr. 759/2007, precum şi cele ale art. 9.6 din contractul de servicii nr. x/26.11.2013.

Prin urmare, criticile recurentului-pârât sunt nefondate, nefiind apte să conducă la reformarea sentinţei atacate.

II. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

În aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 2490 din 21 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, menţinând sentinţa atacată ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 2490 din 21 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.