Lack of procedural interest to sustain appeal against expired emergency measures restricting religious services

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 23 martie 2020, pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B., a solicitat ca, pe cale de ordonanţă preşedinţială, să se constate nelegalitatea parţială a Ordonanţei militare nr. 2/2020 şi obligarea pârâtului la:

- modificarea art. 2 alin. (2) din Ordonanţa militară nr. 1/2020, în sensul eliminării din formularea "Se pot oficia slujbe în lăcaşurile de cult de către slujitorii bisericeşti/religioşi, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online", a expresiei "de către slujitorii bisericeşti/religioşi, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online";

- modificarea art. 2 alin. (3) din Ordonanţa militară nr. 1/2020, în sensul eliminării din formularea "Se pot oficia acte liturgice/religioase cu caracter privat (botez, cununii, înmormântări) la care pot participa maximum 8 persoane, precum şi împărtăşirea credincioşilor bolnavi la spital sau la domiciliul acestora" a expresiei "la care pot participa maximum 8 persoane".

A arătat reclamantul că aceste alineate au fost introduse prin art. 9 alin. (1) pct. 1 din Ordonanţa militară nr. 2/2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii Covid-19.

1.2. Prin cererea precizatoare depusă la 30.03.2020, reclamantul a arătat că obiectul cauzei îl reprezintă acţiunea în anularea parţială a Ordonanţei militare nr. 1/2020, modificată, în sensul anulării din cuprinsul art. 2 alin. (2) a normei prohibitive "de către slujitorii bisericeşti/religioşi, fără accesul publicului, slujbele putând fi transmise în mass-media sau online", iar din cuprinsul art. 2 alin. (3) a normei limitative/restrictive "la care pot participa maximum 8 persoane".

1.3. La data de 08.04.2020, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului ministrul Afacerilor Interne - B..

1.4. Prin cererea precizatoare depusă la data de 09.04.2020, reclamantul a completat cererea introductivă de instanţă, solicitând şi suspendarea executării dispoziţiilor legale contestate, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar în subsidiar, în temeiul art. 997 şi urm. C. proc. civ.

1.5. La data de 09.04.2020, C. a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului ministrul Afacerilor Interne - B..

1.6. Cererile de intervenţie accesorie au fost admise, în principiu, pentru motivele cuprinse în încheierea de şedinţă din 09.04.2020, ce face parte integrantă din hotărârea instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civila nr. 25 din 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere având ca obiect suspendare executare act administrativ.

(ii) a respins, ca inadmisibilă, cererea formulată pe calea ordonanţei preşedinţiale;

(iii) a respins, ca nefondată, cererea având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. ţi cu intervenienţii ministrul Afacerilor Interne şi C..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 25 din 9 aprilie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantul A., pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

3.1. Prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., reclamantul A. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare a efectelor art. 2 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa militară nr. 1/2020 şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În susţinerea recursului, reclamantul a criticat soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, apreciind că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare în cauză a prevederilor art. 5 alin. (3) din acelaşi act normativ. De asemenea, reclamantul a contestat şi respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare formulată pe calea ordonanţei preşedinţiale, apreciind că i-a fost afectat dreptul de acces liber la justiţie, reglementat de art. 21 din Constituţie.

Pe fond, reclamantul a susţinut că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a fi admisă cererea de suspendare, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă. De asemenea, sunt îndeplinite şi condiţiile prevăzute de art. 997 şi urm. C. proc. civ., din perspectiva aparenţei dreptului şi a urgenţei măsurii. În esenţă, aceste critici au fost susţinute prin argumentele expuse şi în faţa instanţei de fond, cu privire la caracterul discriminatoriu al textelor de lege atacate şi la necesitatea respectării libertăţii religioase.

Criticile de nelegalitate au fost completate printr-un memoriu ulterior, în cuprinsul căreia reclamantul a reiterat şi/sau detaliat motivele cererii de suspendare şi a susţinut că justifică în continuare interesul admiterii cererii, întrucât ne aflăm în perioada dintre Paşte şi Înălţarea Domnului, astfel încât neprezentarea la biserică anterior sărbătorilor pascale poate fi recuperată începând cu acest moment.

3.2. Prin recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., reclamantul A. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de anulare şi, în rejudecare, admiterea cererii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, reclamantul a susţinut că prima instanţă a interpretat greşit dispoziţiile legale incidente cauzei.

Astfel, a apreciat că ordonanţa militară contestată a fost dată cu încălcarea art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, care dispun că ordonanţele militare se emit în limitele stabilite prin decretul de instituire a măsurilor excepţionale. Cum prin Decretul nr. 195/2020 nu a fost restrâns dreptul la libertate religioasă, reclamantul apreciază că ordonanţa militară încalcă art. 23 din O.U.G nr. 1/1999 şi adaugă la decretul de instituire a stării de urgenţă.

Argumentând cu privire la condiţiile în care poate fi restrânsă libertatea de gândire, conştiinţă şi religie, garantată de art. 29 din Constituţie şi de art. 9 din Convenţia EDO, reclamantul a susţinut, în esenţă, că limitarea dreptului de a participa la slujbe, prevăzută de ordonanţa militară, nu este o măsură necesară ori proporţională, nici chiar în pandemie, şi nici legală, atât timp cât nu a fost prevăzută în decretele prezidenţiale.

A mai susţinut reclamantul că Ordonanţa militară nr. 1/2020, astfel cum a fost modificată, a fost emisă cu exces de putere. Constituţia prevede, conform art. 29 alin. (5) şi art. 73 alin. (3) lit. s), autonomia cultelor religioase şi reglementarea regimului general al cultelor prin lege organică. Prin urmare, în domeniul libertăţii religioase, nu se pot introduce reglementări prin acte normative cu forţă inferioară ordonanţei de urgenţă.

Recurentul a apreciat că prevederile ordonanţei militare sunt discriminatorii şi încalcă principiul proporţionalităţii, întrucât excluderea unei categorii de credincioşi de la slujbe (publicul) şi acceptarea altora (preoţii şi ierarhii) creează premisele unei discriminări. În acest sens, considerentele instanţei de fond, care a făcut distincţii între rolul laicului şi cel al clerului în Biserică sunt neîntemeiate, neavând relevanţă teologică. Totodată, limitarea la 8 a numărului de persoane participante la anumite servicii religioase nu se bazează pe un studiu ştiinţific serios, care să demonstreze că prezenţa a 8 persoane asigură garanţia nerăspândirii virusului, iar discriminarea se manifestă şi în această privinţă, în privinţa alegerii persoanelor care să participe la aceste evenimente.

Recurentul-reclamant a contestat argumentele instanţei de fond referitoare la inexistenţa unei împiedicări a credincioşilor să îşi manifeste public credinţa religioasă şi, totodată, a exemplificat şi situaţia din alte state ortodoxe, care nu au luat măsuri de restrângere a libertăţii religioase sau au revenit asupra acestora, întrucât aceste măsuri nu sunt rezonabile şi nu au acoperire în realitate, fiind disproporţionate cu gravitatea situaţiei. A concluzionat reclamantul că aprecierea că slujbele religioase nu sunt absolut necesare pe perioada pandemiei reprezintă o încălcare a principiului constituţional al neutralităţii statului faţă de culte, a Legii nr. 489/2006 şi a art. 9 din Convenţia EDO.

De asemenea, recurentul-reclamant a susţinut că prevederile ordonanţei militare încalcă prevederile Legii nr. 489/2006 şi prin aceea că, acceptând propunerile C. şi inserându-le în conţinutul actului administrativ, intervenientul Ministerul Afacerilor Interne a favorizat o asociaţie secularistă împotriva cultelor religioase.

În fine, sub un ultim aspect, reclamantul a apreciat că soluţia instanţei de fond este nelegală întrucât aceasta a considerat că Ordonanţa militară nr. 2/2020 nu face obiectul cercetării judecătoreşti. Or, interdicţia participării la slujbe a fost reglementată prin prevederile acestei ordonanţe militare.

3.3. Prin recursul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. a criticat soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, solicitând trimiterea cauzei spre rejudecare.

În esenţă, pârâtul a susţinut că emitentul actului administrativ contestat este autoritatea publică, respectiv Ministerul Afacerilor Interne, iar nu ministrul, care este un demnitar care asigură conducerea şi reprezentarea autorităţii, sens în care a invocat prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi cele ale O.U.G. nr. 1/1999. Prin urmare, a apreciat că revenea Ministerului Afacerilor Interne calitatea de pârât în cauză.

3.4. Prin recursul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne a criticat considerentele instanţei de fond cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de intervenţie accesorie, solicitând menţinerea soluţiei, cu înlocuirea considerentelor apreciate a fi nelegale. În esenţă, recurentul-intervenient a susţinut că prima instanţă a admis cererea de intervenţie cu o altă motivare decât cea expusă de intervenient, ceea ce a influenţat şi soluţia pronunţată asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului în interesul căruia se formulase cererea.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 11.05.2020, recurentul-pârât ministrul Afacerilor Interne - B. şi recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne au invocat excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei de obiect faţă de recursul declarat de reclamant cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, iar în subsidiar, au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 14.05.2020, faţă de memoriul prin care reclamantul a completat motivele de recurs, recurentul-pârât şi recurentul-intervenient au invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare şi excepţia tardivităţii completării motivelor de recurs.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 04.09.2020, faţă de recursul declarat de reclamant cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii în anulare, recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nesemnare, excepţia tardivităţii depunerii cererii de recurs, excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei de obiect, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19.05.2020, recurentul-reclamant A. a solicitat respingerea, ca nefondate, a recursurilor declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

4.3. La dosarul cauzei au fost depuse, atât de către recurentul-reclamant, cât şi de recurentul-pârât şi recurentul-intervenient, răspunsuri la întâmpinare.

5. Alte aspecte procesuale relevante

Excepţiile invocate de recurentul-pârât şi de recurentul-intervenient, vizând nulitatea recursurilor declarate de reclamant, din perspectiva nerespectării termenului de declarare a căii de atac, a nemotivării şi a nesemnării, au fost respinse prin încheierea din 9 septembrie 2020, care face parte integrantă din prezenta decizie.

La acelaşi termen de judecată, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând, potrivit art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată în raport de toate recursurile, pentru următoarele considerentele:

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d), coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar ("orice cerere") poate fi iniţiat şi întreţinut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziţii aplicabile şi în cazul căilor de atac.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât şi în căile de atac.

Înalta Curte va avea în vedere şi prevederile art. 29 din C. proc. civ., potrivit cărora acţiunea civilă este reprezentată de ansamblul mijloacelor procesuale prin care se asigură protecţia judiciară a drepturilor şi intereselor civile legal ocrotite, ceea ce, în materia contenciosului administrativ, presupune dovedirea existenţei actuale a unui drept sau interes legitim încălcat printr-un act administrativ emis de o autoritate publică sau prin refuzul emiterii unui astfel de act.

Întrucât cauza de faţă are drept obiect suspendarea aplicării, precum şi anularea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa militară nr. 1/2020, astfel cum a fost modificată, emisă de Ministerul Afacerilor Interne, prevederi care au reglementat, în perioada stării de urgenţă declarate pe teritoriul României, modalitatea de oficiere a slujbelor religioase şi a actelor liturgice/religioase, la stabilirea interesului procesual în susţinerea recursului se au în vedere şi evenimentele legislative care afectează existenţa/activitatea actului administrativ normativ, ulterior pronunţării hotărârii atacate, din perspectiva efectelor pe care actul administrativ a cărui suspendare şi anulare se solicită le mai produce sau nu la momentul soluţionării căii de atac.

Înalta Curte reţine că, la momentul analizării cererilor de recurs, efectele ordonanţei militare a cărei anulare parţială s-a solicitat au încetat, măsurile prevăzute de acest act fiind înlocuite cu cele din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României, publicat în Monitorul Oficial nr. 311 din 14 aprilie 2020 (precum şi de ordonanţele militare care i-au succedat) şi ulterior, prin ajungerea la termen a măsurilor dispuse şi înlocuirea lor cu cele din starea de alertă, conform dispoziţiilor Legii nr. 55/2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 396/15.05.2020.

În acest context, Înalta Curte constată, în raport de cererea de suspendare a dispoziţiilor contestate, întemeiată în principal pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar în subsidiar, pe dispoziţiile art. 997 şi urm. C. proc. civ., că interesul recurentului-reclamant era acela de a temporiza aplicarea măsurilor dispuse prin intermediul ordonanţei militare, în privinţa modalităţii de desfăşurare a serviciului religios. Având în vedere că aceste măsuri nu se mai aplică în prezent, Înalta Curte constată că reclamantul nu mai justifică niciun folos practic pe care l-ar putea obţine din susţinerea căii de atac a recursului, întrucât dispoziţiile contestate din actul administrativ normativ atacat nu se mai aplică şi nu mai produc efectul pretins prejudiciabil invocat de către reclamant, constând în restrângerea libertăţii religioase.

În ceea ce priveşte recursul declarat împotriva soluţiei pronunţate cu privire la cererea de anulare a prevederilor contestate, Înalta Curte are în vedere, pe de-o parte, faptul că măsurile a căror anulare s-a solicitat au avut caracter temporar, nefiind menţinute după ieşirea din starea de urgenţă şi intrarea în starea de alertă. Pe de altă parte, reclamantul a susţinut interesul promovării acţiunii strict prin raportare la necesitatea participării la serviciul religios oficiat cu ocazia Sărbătorilor Pascale, iar în recurs a extins această justificare şi la perioada ulterioară, până la sărbătoarea religioasă a Înălţării Domnului.

Având în vedere că, la data judecării recursului, a fost depăşit momentul temporal al Sărbătorilor Pascale, inclusiv cel al Înălţării, iar recurentul nu a justificat interesul în continuarea demersului de verificare a legalităţii unui act administrativ normativ ale cărui efecte au încetat în totalitate, Înalta Curte constată că aceste împrejurări fundamentează concluzia că interesul procesual al susţinerii recursului nu mai subzistă.

Este adevărat că nulitatea unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată de instanţa judecătorească chiar şi după abrogarea acestuia sau ajungerea la termen, dar numai dacă reclamantul justifică interesul anulării lui prin raportare la anumite efecte personale, individuale, produse de actul administrativ, ipoteză neregăsită în speţă.

Dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 permit atacarea unui act administrativ cu caracter normativ printr-o acţiune în anulare, întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, dar, ca în cazul oricărei cereri în justiţie, persoana care se consideră vătămată prin acest act trebuie să justifice interesul procesual al acţiunii, respectiv folosul practic urmărit prin înlăturarea, totală sau parţială, a prevederilor contestate. Interesul procesual capătă un caracter specific în acţiunile vizând anularea unui act administrativ normativ, întrucât, nefiind adresate uneia sau mai multor persoane determinate, posibilele efecte prejudiciabile ale actului administrativ normativ nu decurg direct din emiterea sa, ci din actele administrative eliberate individual sau din măsurile individuale impuse reclamantului în temeiul acestui act.

În speţă, recurentul-reclamant a invocat încălcarea propriei libertăţi de gandire, conştiinţă şi religie, susţinând, în esenţă, că afectarea drepturilor şi libertăţilor sale fundamentale s-a produs prin simpla adoptare a măsurilor pe care le consideră restrictive, fără indicarea unor consecinţe efective, concrete, pe care acesta le-ar fi suportat. Aceste argumente pot constitui fundamentul cererii de chemare în judecată, întrucât, la data promovării acţiunii, măsurile pretins restrictive erau încă în vigoare, reclamantul având interesul de a le temporiza efectul, prin admiterea cererii de suspendare, pentru a preîntâmpina posibilele efecte prejudiciabile pe care le-ar putea suporta, precum şi de a le înlătura din ordinea de drept, prin admiterea cererii de anulare. Însă la data soluţionării recursului, aceste măsuri nu mai produc efecte, astfel încât, pentru ca instanţa de control judiciar să poată continua să verifice legalitatea actului, este necesar ca recurentul să indice consecinţele efectiv produse asupra persoanei sau patrimoniului său de actul administrativ cu caracter normativ.

Concluzionând, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu mai justifică un interes actual în susţinerea recursului declarat împotriva soluţiei pronunţate asupra cererii de anulare a actului administrativ.

În ceea ce priveşte recursurile declarate de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte reţine că acestea sunt corelate, prin ambele recursuri fiind aduse critici vizând considerentele primei instanţe cu privire la admiterea cererii de intervenţie accesorie, cu consecinţa greşitei respingeri a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului. Mai exact, atât pârâtul, cât şi intervenientul au susţinut că în cauză are calitate procesuală pasivă autoritatea publică Ministerul Afacerilor Interne, iar nu semnatarul actului atacat, ministrul Afacerilor Interne, care are doar calitatea de conducător al autorităţii.

Deşi susţinerile din aceste recursuri reprezintă critici strict procedurale, care aparent ar putea justifica un anumit interes pentru soluţionare, se observă că acestea au ca finalitate combaterea argumentelor recurentului-reclamant şi se referă tot la efectele actului administrativ normativ, care în prezent nu mai are nicio aplicabilitate practică. Aşadar, utilitatea eventuală şi pur teoretică a acestor recursuri nu poate justifica interesul soluţionării căilor de atac, în condiţiile în care lipseşte utilitatea practică a acestor demersuri.

Pentru considerentele expuse, având în vedere că nu mai este îndeplinită condiţia de exercitare a căii de atac referitoare la justificarea unui interes, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor şi va respinge recursurile declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca lipsite de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia lipsei de interes în susţinerea recursurilor declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge recursurile declarate de reclamantul A., de pârâtul ministrul Afacerilor Interne - B. şi de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 25 din 9 aprilie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca lipsite de interes.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.