Appeal dismissed: denial of challenge to Rural Investment Financing Agency's termination of grant and order for full recovery of funds

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în principal anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 14178/30.05.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.03.2017, emise de pârâtă, iar în subsidiar, anularea parţială a actelor menţionate, raportat la gradul de implementare al proiectului şi la îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contractul de finanţare.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 66 din 16 martie 2018, a respins acţiunea formulată de reclamantă ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În susţinerea primului motiv de casare invocat, recurenta reclamantă arată că judecătorul fondului nu s-a pronunţat asupra argumentelor care reclamă nelegalitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din perspectiva încălcării principiului proporţionalităţii.

În acest sens, recurenta reclamantă arată că a susţinut şi în faţa primei instanţe încălcarea principiului proporţionalităţii, prin atitudinea adoptată de intimata pârâtă, fiind evident, în opinia recurentei, că măsura rezilierii contractului de finanţare, cu consecinţa retragerii întregului ajutor nerambursabil este cea mai gravă sancţiune aplicabilă.

Măsura dispusă de intimata pârâtă încalcă prevederile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Cum în cauza de faţă abaterile reţinute de prima instanţă nu sunt de o gravitate maximă, nefiind de natură a prejudicia bugetele donatoare, aplicarea principiului proporţionalităţii ar fi condus cel mult la corecţii financiare şi nicidecum la cea mai oneroasă sancţiune, aceea a retragerii ajutorului financiar.

În ceea ce priveşte cel de al doilea motiv de casare, recurenta reclamantă susţine că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, atât din perspectiva modalităţii de dezlegare a criticilor privind încălcarea dreptului la apărare al reclamantei cât şi din perspectiva discordanţelor existente între realitatea faptică şi pretinsele nereguli reţinute în cuprinsul procesului-verbal de constatare şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestuia.

Referitor la nerespectarea dreptului la apărare, recurenta reclamantă a susţinut în faţa primei instanţe că nu a avut acces la dosarul administrativ în integralitatea sa iar o atare împrejurare atrage anularea actelor administrative contestate.

Sub acest aspect judecătorul fondului a considerat că dreptul la apărare a fost respectat, atât timp cât recurentei-reclamante i-a fost oferită posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere cu privire la măsurile adoptate de către autoritatea contractantă şi prin contestarea deciziei de soluţionare a contestaţiei, chiar dacă aceasta a dovedit că argumentele prezentate în apărarea sa nu au fost analizate în mod real, nefiind luate practic în considerare. Altfel spus, dreptul la apărare al reclamantei a devenit unul formal, iluzoriu, atitudine care trebuia sancţionată de către Curtea de Apel Cluj. Totodată, s-a reţinut în mod greşit faptul că nu suntem în prezenţa unei vătămări cauzate. Vătămarea care s-a pricinuit este una cât se poate de clară, recurenta-reclamantă fiind pusă într-o poziţie procesuală inegală. S-a încălcat flagrant dreptul la apărare, argumentele sale nu au fost analizate, reclamanta ajungând în ipoteza de a formula prezenta cerere de chemare în judecată. În lumina dispoziţiilor normative, consideră reclamanta că era absolut necesară inclusiv audierea prealabilă a reprezentantei sale pentru a avea posibilitatea să ofere lămuriri utile în vederea soluţionării diferendului creat, însă acest lucru nu s-a întâmplat.

Arată recurenta reclamantă că a invocat atât jurisprudenţa relevantă a instanţelor naţionale, cu referire la sancţiunea anulării actelor administrative fiscale în cazul în care nu s-a respectat dreptul la apărare, cât şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care susţine de asemenea poziţia sa, însă, cu toate acestea, judecătorul fondului a anihilat argumentele sale. Suplimentar, a considerat că dreptul la apărare în cazul recurentei nu se impune a fi respectat din perspectiva prevederilor art. 21 alin. (14) li alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011, care nu prevăd o atare posibilitate

De asemenea, prima instanţă s-a pronunţat greşit şi sub aspectul dreptului de acces la dosarul administrativ, chiar dacă în susţinerea poziţiei sale a invocat hotărârile pronunţate de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în afacerile, în afacerea C-296/16, Ispas şi în afacerea Solvay c. Comisia.

Prin urmare, recurenta susţine că au fost greşit aplicate normele de drept întrucât prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora: (21) procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, ştampila autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) şi (15).

Din analiza acestui text legal reiese că printre elementele minime care trebuie conţinute de către un atare proces-verbal se numără menţiunea cu privire la audierea particularului şi punctul de vedere al structurii de control în urma prezentării de către particular a punctului de vedere în condiţiile reglementate de către art. 21 alin. (14) şi alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011. În consecinţă, lipsa acestor menţiuni din procesul-verbal, în ciuda textului legal expres, conduce spre ideea că în speţă în mod eronat Curtea de Apel Cluj nu a observat că nu s-a respectat dreptul la apărare al recurentei-reclamante, situaţie care trebuie să atragă sancţiunea nulităţii asupra actelor administrative contestate în cauză.

De asemenea, aceeaşi soluţie se impune şi din perspectiva hotărârii preliminare pronunţate în afacerea Solvay c. Comisia (par. 52-58), unde se arată în mod expres că dreptul Uniunii Europene impune ca anterior emiterii unui act administrativ defavorabil pentru particular organul administrativ trebuie să îi asigure accesul la întreg dosarul administrativ pentru a-şi putea formula o apărare completă şi pertinentă.

Faţă de aceste considerente, recurenta reclamantă consideră că în mod greşit a înlăturat prima instanţă nelegalitatea actelor contestate.

Referitor la pretinsele nereguli care în opinia instanţei de fond generează rezilierea contractului de finanţare, cu consecinţa recuperării de la beneficiar a sumelor acordate, recurenta reclamantă arată că, după ce instanţa s-a pronunţat în sensul validării parţiale a apărărilor reclamantei, în final, a ajuns să analizeze neregulile care, în opinia sa, justifică rezilierea contractului de finanţare.

Astfel, recurenta consideră că în mod nelegal, judecătorul fondului a reţinut ca motive de reziliere a contractului următoarele împrejurări:

a)Declararea de către reclamantă ca fiind "solarii" o suprafaţă de teren având destinaţia curţi şi construcţii"

Această atitudine ar demonstra în viziunea instanţei de fond reaua-credinţă a reclamantei, în condiţiile în care, după cum a reţinut în mod necontestat organul fiscal, este de fapt curtea unei case.

Or, natura terenurilor asupra cărora se va realiza investiţia nu poate fi considerată o chestiune lipsită de însemnătate, întrucât aceasta influenţează direct posibilitatea de cultivare a acestuia. Esenţial, de asemenea, este şi faptul că acest lucru nu poate fi considerat o eroare din partea reclamantei întrucât în măsura în care terenul declarat ca fiind pajişti reprezintă de fapt curtea unei case, este evidentă atitudinea de rea-credinţă din partea reclamantei atunci la momentul formulării declaraţiei.

b) Neprezentarea de către reclamantă a documentului emis de autoritatea sanitară pentru care s-a ataşat dosarul de plată tranşa a ll-a: form. AP 1.4.3 - Declaraţia pe propria răspundere a beneficiarului privind imposibilitatea prezentării documentelor emise de autorităţile de mediu, sanitar şi sau sanitar - prin care se obliga ca până la data de 30.09.2016 va depune documentul emis de autoritatea sanitară şi dovada de depunere a documentaţiei şi dovada de depunere a documentaţiei nr. 5468/17.08.2016 şi contractul nr. x/17.08.2016.

Astfel cum a susţinut şi în faţa instanţei, referitor la suprafaţa cultivată cu ciuperci, experţii au constatat că suprafaţa ocupată cu ciuperci era mai mică de 50 mp, adică de aproximativ 30 mp, conform măsurătorilor efectuate la faţa locului, cultura de ciuperci era formată din saci de naylon, aşezaţi pe ciment, umpluţi cu un compost vechi şi mucegăit.

Raportat la cele constatate, s-a considerat de către experţi faptul că spaţiul de cultură al ciupercilor nu poate fi considerat seră sau solar, ci face parte din categoria "alte spaţii protejate", dat fiind faptul că ciupercile erau cultivate direct pe o suprafaţă de beton. Prin urmare, declararea în registrul agricol trebuia să se realizeze la codul de cultura 979 şi nu 971 cum s-a declarat la APIA.

Contrar acestor susţineri, recurenta menţionează că spaţiul pentru cultivarea ciupercilor are o suprafaţă construită de 50 mp şi a fost ocupată în totalitate de saci cu compost însămânţaţi cu miceliu. Astfel, cultivarea ciupercilor s-a realizat pe întreaga suprafaţă a halei care este de 5.4 m x 10 m, rezultând astfel o suprafaţă cultivată de peste 50 mp conform cerinţelor. La momentul vizitei în teren, ciupercile erau deja recoltate, compostul fiind (în mod firesc) epuizat, vechi şi mucegăit, motiv pentru care spaţiul era în curs de degajare. Faptul că s-au cultivat ciuperci pe toată suprafaţa poate fi constatat şi printr-o analiză a documentelor care atestă vânzările realizate de către subscrisa. în mod evident, dacă aş fi cultivat doar o suprafaţă de 30 mp, cantitatea de ciuperci vândută Ar fi fost semnificativ mai mică.

În ceea ce priveşte înregistrarea eronată în Registrul APIA a culturii de ciuperci, aceasta a fost corectată, sens în care, ataşat notificării formulate de către subscrisa şi înregistrate la OJFIR Cluj cu nr. x/19.10.2016, am depus planul de suprafeţe şi declaraţia de suprafeţe emise de către APIA Turda. Referitor la declararea culturilor şi animalelor din cadrul fermei, la Primăria lara care au făcut obiectul înregistrării specifice în Registrul Agricol, s-a realizat în conformitate cu realitatea, conform adeverinţei eliberate în acest sens.

În ceea ce priveşte unitatea dimensiunii economice, s-a reţinut că în anul 0, aceasta era de 13.074 UDE, iar în anul ţintă a ajuns la o dimensiune de 15.940 UDE, de unde rezultă o creştere a dimensiunii fermei cu 2.866 UDE faţă de anul 0, situaţie în care nu a fost îndeplinită cerinţa de creştere cu minim 4 UDE. Considerăm că susţinerea este greşită, întrucât chiar şi în ipoteza în care am admite susţinerile experţilor conform cărora reclamanta ar fi cultivat doar o suprafaţă de 30 mp, creşterea UDE era de 4,0341.

Cu privire la platforma betonată pentru depozitarea dejecţiilor, contrar susţinerilor regăsite în procesul-verbal contestat şi în decizia de soluţionare a contestaţiei, inclusiv la data controlului, aceasta se afla la intrarea în spaţiul destinat culturii de ciuperci şi are o dimensiune de 2 m x 5 m. În momentul în care a completat contestaţia formulată, a ataşat fotografii care atestă aceste susţineri.

Faţă de aceste argumente, recurenta reclamantă solicită admiterea recursului său, aşa cum a fost formulat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul de faţă, Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a-l respinge ca atare.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o contestaţie formulată împotriva deciziei nr. 14178 din 30.05.2017, emisă de intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, decizie prin care a fost respinsă contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.03.2017.

Prin sentinţa civilă nr. 66 din 16 martie 2018 Curtea de Apel Cluj, secţia a III a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei, pentru considerentele arătate în cuprinsul hotărârii.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, reclamanta a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 66/16 martie 2018, considerând că aceasta este afectată de motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Examinând primul motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta vizează mai multe ipoteze, sancţionând hotărârea ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din cuprinsul argumentelor dezvoltate în susţinerea acestui motiv de nelegalitate, Înalta Curte deduce faptul că recurenta se prevalează de prima teză a articolului citat şi în acest context Înalta Curte constată, contrar celor afirmate de recurenta reclamantă, că judecătorul fondului a examinat efectiv măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare, şi o atare concluzie rezultă din faptul că a apreciat ca fiind lipsite de suport o serie de abateri reţinute în cuprinsul procesului-verbal, însă a constatat, totuşi, că altele, menţionate explicit în sentinţă, sunt de natură a justifica măsura rezilierii contractului de finanţare şi a recuperării integrale a sprijinului financiar acordat recurentei reclamante.

De altfel, şi analiza textuală a sentinţei atacate reflectă faptul că instanţa fondului a analizat şi aspectele pretins omise. Astfel, în cuprinsul sentinţei se precizează că, în condiţiile în care "prin procesul-verbal s-a reţinut neprezentarea de către reclamantă a documentaţiei constând inclusiv în autorizaţia emisă de autoritatea sanitar veterinară precum şi declararea de către aceasta neconformă a suprafeţelor de teren necesare pentru derularea proiectului, instanţa apreciază că măsura de reziliere a contractului este una justificată şi proporţională. Aceasta întrucât după cum am arătat una dintre neregulile indicate demonstrează nu doar neglijenţă ci şi rea-credinţă din partea reclamantei, iar pe de altă parte întrucât unul dintre documentele obligatorii pentru derularea proiectului nu a fost depus de reclamantă, iar aceasta a arătat că nici nu îl poate obţine.

Măsura de recuperare a sumei de bani deja plătită reclamantei este o consecinţă directă a rezilierii, urmând prin urmare să fie menţinută şi aceasta (art. 1.554 din C. civ., art. 11 din anexa I la contractul de finanţare nr. x/17.10.2013 încheiat între părţi)".

Prin urmare, critica recurentei reclamante, grefată pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 teza I C. proc. civ., nu este susţinută, nefiind demonstrat faptul că judecătorul fondului a omis analiza unor chestiuni determinante pentru soluţionarea cauzei.

Nefondată este şi critica grefată pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., apreciază Înalta Curte în raport de considerentele ce urmează.

Un prim aspect adus în discuţie în acest context priveşte analiza motivului de nelegalitate tras din încălcarea dreptului la apărare, motiv dezvoltat sub un dublu aspect şi anume lipsa audierii reprezentantului reclamantei în procedura administrativă şi apoi lipsa accesului la dosarul administrativ în integralitatea sa.

Aceste critici ale reclamantei au fost înlăturate de prima instanţă, fiind considerate ca neîntemeiate, soluţie împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

În acest sens, aşa cum a arătat şi instanţa fondului, Înalta Curte constată că prin dispoziţiile art. 21 alin. (11), alin. (14) şi alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011 legiuitorul a reglementat conţinutul şi condiţiile de exercitare a dreptului la apărare în persoana beneficiarului de finanţare nerambursabilă pe durata procedurii administrative de emitere a titlurilor de creanţă prevăzute de actul normativ în discuţie.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011, pe parcursul activităţilor de constatare, structura verificată are dreptul să îşi exprime punctul de vedere, care se analizează de echipa de verificare.

(14) Înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere.

(15) Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Raportat la aceste dispoziţii, instanţa fondului a subliniat faptul că reclamantei i-a fost solicitat un punct de vedere cu privire la proiectul procesului-verbal de constatare a neregulii, proiect ce cuprindea constatările echipei de control şi concluziile preliminare însă reclamanta nu a formulat un punct de vedere.

De asemenea, reclamanta a susţinut că argumentele prezentate în apărarea sa pe calea contestaţiei administrative nu au fost analizate în mod real, nefiind luate practic în considerare, însă, subliniază instanţa de recurs faptul că neînsuşirea argumentelor formulate de parte nu presupune nicidecum neluarea lor în considerare ci pur şi simplu aprecierea lor ca fiind neîntemeiate.

În ceea ce priveşte accesul la dosarul administrativ, Înalta Curte porneşte analiza sa de la faptul că reclamanta nu probează formularea unei solicitări de acces şi, subsecvent, a refuzului exprimat de autoritatea pârâtă, astfel că aserţiunile recurentei reclamante, potrivit cărora i-a fost încălcat de către intimată dreptul la apărare prin lipsa accesului la dosarul administrativ sunt pur teoretice, neexistând o bază factuală pentru aceste afirmaţii.

În plus, trebuie precizat şi faptul că şi jurisprudenţa CJUE în privinţa dreptului de acces la dosarul administrativ subliniază necesitatea formulării unei cereri în acest sens şi obligaţia corelativă a autorităţii publice de a asigura accesul particularului la informaţiile şi documentele care se găsesc în dosarul administrativ şi care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale.

Relevantă în acest sens este hotărârea pronunţată în cauza C-296/16, citată de altfel şi de recurenta reclamantă, fiind de menţionat faptul că în înseşi cuprinsul acestei hotărâri Curtea de Justiţie a Uniunii Europene precizează, la paragraful 32 că "autorităţile fiscale naţionale nu sunt supuse unei obligaţii generale de a oferi un acces integral la dosarul de care dispun şi nici de a comunica din oficiu documentele şi informaţiile care stau la baza deciziei preconizate".

În continuare, precizând că respectarea efectivă a dreptului la apărare impune însă să existe o posibilitate reală de acces la respectivele documente şi informaţii, cu excepţia cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea acestui acces(par. 34) Curtea concluzionează, în sensul că principiul general al dreptului Uniunii al respectării dreptului la apărare trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unor proceduri administrative de inspecţie şi de stabilire a bazei de impunere a TVA-ului, un particular trebuie să aibă posibilitatea să i se comunice, la cerere, informaţiile şi documentele care se găsesc în dosarul administrativ şi care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale, cu excepţia cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea accesului la respectivele informaţii şi documente.

Prin urmare, simpla afirmaţie a recurentei reclamante, în sensul că nu a avut acces la dosarul administrativ, neînsoţită, însă, de dovada formulării unei solicitări de acces la acest dosar şi, mai ales, de dovada faptului că acesta cuprinde informaţii determinante pentru decizia administrativă dar la care recurenta reclamantă nu a avut acces, nu reflectă nicidecum încălcarea dreptului la apărare în cursul procedurii administrative, astfel că în mod întemeiat a înlăturat prima instanţă critica reclamantei şi sub acest aspect.

Cât priveşte ultima teză a criticii grefate pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu dezvoltă argumente de natură a reliefa încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză ci formulează critic exclusiv la adresa temeiniciei hotărârii, ce nu pot fi primite în calea de atac a recursului.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Or, raportat la cauza de faţă, Înalta Curte ia act de faptul că recurenta reclamantă, în combaterea concluziei instanţei de fond cu privire la existenţa neregulilor care justifică rezilierea contractului de finanţare şi recuperarea integrală a finanţării acordate nu precizează care sunt normele de drept material încălcate de instanţa fondului şi în cum s-a materializat încălcarea sau aplicarea greşită a acestor norme în cauză.

În atare context, Înalta Curte reţine că recurenta reclamantă nu a demonstrat nelegalitatea hotărârii instanţei de fond din perspectiva dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. astfel că va respinge ca nefondat recursul acesteia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 66 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 septembrie 2020.