Applicability of public sector salary parity norm to judges and exclusion of ministry's liability for wage differences

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 09 iunie 2016, sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, plângere împotriva refuzului pârâtului Ministerul Justiţiei de a soluţiona cererea sa privind emiterea unui nou ordin de salarizare şi a solicitat obligarea pârâtului ministrul justiţiei la emiterea, începând cu data de 09.04.2015, a unui nou ordin de salarizare, în vederea recalculării indemnizaţiei de încadrare în acord cu art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, în funcţie de vechimea în profesie şi în muncă, gradul profesional şi a funcţiei îndeplinite în cadrul instanţei şi obligarea pârâtului la plata diferenţei salariale rezultate din aplicarea de procente şi aplicarea claselor de salarizare personalului care a trecut într-o nouă tranşă de vechime în muncă/în funcţie ulterior datei de 1 ianuarie 2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3111 pronunţată în data de 18 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului cu privire la cererea având ca obiect plata drepturilor salariale, a respins cererea având ca obiect plata drepturilor salariale, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi a obligat pârâtul la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamantei, prin care să se recalculeze drepturile salariale ale acesteia, începând cu data de 09.04.2015, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată prin Legea nr. 71/2015.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 3111 pronunţată la 18 octombrie 2016 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta A. şi pârâtul Ministerul Justiţiei care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea recursurilor.

În motivarea cererii de recurs reclamanta arată că, în legătură cu soluţia dată celui de al doilea capăt de cerere, înţelege să formuleze următoarele critici:

Din cuprinsul dispoziţiilor art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi art. 6 pct. VII sub pct. 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, apreciază că Ministerul Justiţiei trebuia obligat şi la plata drepturilor salariale, întrucât instituţia are un rol decisiv în acest proces, prin aceea că gestionează bugetele tribunalelor şi alocă fondurile necesare în vederea plăţii drepturilor salariale ce se cuvin judecătorilor.

Consideră că cele două obligaţii care incumbă Ministerului justiţiei sunt strâns legate, în sensul că emiterea unui nou ordin de salarizare nu ar avea niciun efect fără asigurarea fondurilor necesare plăţii drepturilor salariale stabilite prin acel ordin.

Pârâtul Ministerul Justiţiei în cuprinsul motivelor de recurs a invocat în principal excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, urmând a se constata că în speţă nu a fost respectată procedura prealabilă prevăzută de Legea nr. 285/2013, care prevedea expres la art. 7 modul de contestare a drepturilor salariale.

Pe fondul cauzei, s-a arătat că este nelegală reţinerea aplicabilităţii dispoziţiilor art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014 şi în cazul judecătorilor aflaţi în situaţia prevăzută de norma legală, în condiţiile în care această normă legală este o normă de excepţie ce vizează expres şi limitativ categoriile cărora le sunt aplicabile aceste prevederi, respectiv personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, iar în cazul sistemului justiţiei, categoria funcţionarilor publici, personalul contractual, având în vedere că acestea sunt singurele categorii salarizate la acelaşi nivel cu personalul din Parlament.

Instanţa de fond a extins aplicarea normei legale la categorii de personal cărora nu li se adresează, bazându-şi soluţia pe intenţia legiuitorului de înlăturare a diferenţelor salariale între persoane aflate în aceleaşi condiţii de vechime în muncă şi în funcţie, această soluţie fiind nelegală câtă vreme instanţa are atribuţii în ce priveşte aplicarea legii şi nu atributul de a completa norma legală prin interpretarea intenţiei legiuitorului.

4. Apărări formulate în cauză

Recurentul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat şi admiterea recursului promovat de Ministerul Justiţiei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 31 octombrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 12 noiembrie 2019, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect obligarea Ministerului Justiţiei la emiterea unui ordin de încadrare salarială conform dispoziţiilor art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 71/2015, dar şi la plata diferenţelor salariale astfel rezultate, începând cu data de 9.04.2015.

Soluţia primei instanţe, de obligare a pârâtului Ministerul Justiţiei la emiterea unui nou ordin de salarizare pe numele reclamantei, este împărtăşită de către instanţa de control judiciar, care reţine că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurent.

Astfel, răspunzând punctual argumentelor recurenţilor, Înalta Curte precizează că, acţiunea nu are ca obiect anularea unui ordin de salarizare pentru a fi aplicabile dispoziţiile Legii nr. 285/2010, ci un priveşte un refuz de emitere a unui act administrativ individual, ordin de salarizare, ce constituie un refuz de soluţionare cerere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) Legea. 554/2004, astfel că procedura prealabilă nu este aplicabilă potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De menţionat este şi faptul că, prin Decizia nr. 9/2017 pronunţată în recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit în interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din O.U.G. nr. 83/2014, că dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă.

În acest context nu este fondată şi va fi respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată invocată de recurentul-pârât.

Totodată, prima instanţă în mod corect a stabilit în sarcina Ministerului Justiţiei obligaţia de a emite un nou ordin de încadrare salarială pentru reclamantă şi a reţinut că pârâtul nu trebuie să achite diferenţele salariale rezultate.

Înalta Curte o apreciază a fi nefondată critica reclamantei în sensul că instituţia pârâtă ar trebui obligată şi la plata drepturilor salariale restante, constatând că o astfel de obligaţie nu poate fi identificată, în actualul cadru legislativ, în sarcina autorităţii ministeriale (Ministerul Justiţiei), ci în sarcina instanţei cu personalitate juridică în cadrul căreia judecătorul funcţionează.

Potrivit art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite, iar potrivit art. 6 pct. VII subpct. 3 din H.G. nr. 652/2009, Ministerul Justiţiei asigură fondurile necesare, fundamentează şi elaborează proiectul bugetului pentru activitatea proprie, a instituţiilor publice din sistemul justiţiei pentru care ministrul justiţiei şi libertăţilor cetăţeneşti are calitatea de ordonator principal de credite şi a unităţilor subordonate Ministerului, repartizând creditele bugetare ordonatorilor secundari de credite şi urmărind modul de utilizare a acestora.

Totodată, calitatea de ordonatori secundari/terţiari de credite revine, conform art. 125 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, curţilor de apel, parchetelor de pe lângă curţile de apel, tribunalelor şi parchetelor de pe lângă tribunale, care au în structură câte un departament economico-financiar şi administrativ, condus de un manager economic.

În raport de obligaţiile ce revin pârâtului Ministerul Justiţiei, Înalta Curte constă că formularea unor cereri având ca obiect plata efectivă a drepturilor salariale cuvenite magistraţilor care activează în cadrul instanţelor de judecată nu poate să atragă obligarea Ministerului Justiţiei în acest sens, numai prin prisma calităţii de ordonator principal de credite. Raportul obligaţional, care are ca obiect plata salariului, se desfăşoară între recurenta-reclamantă şi Tribunalul Hunedoara (în circumscripţia teritorială a căruia se află Judecătoria Deva, unde activează reclamanta), în timp ce Ministerul Justiţiei este parte a unui raport juridic financiar care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Justiţiei are calitatea de ordonator principal de credite, gestionând bugetele instanţelor judecătoreşti, plata efectivă a drepturilor salariale se face de către curtea de apel/tribunal, ordonatori secundari/terţiari de credite, în baza ordinelor de salarizare individuale.

Chestiunea vizând existenţa unei obligaţii legale a Ministerului Justiţiei, privind plata diferenţelor salariale solicitate de reclamanţii magistraţi prin acţiunile adresate instanţelor judecătoreşti, a făcut obiectul unei sesizări referitoare la pronunţarea unei hotărâri pentru dezlegarea unei chestiuni de drept vizând interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 pct. VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 222 din C. civ., privind calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiţiei în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică pentru care este ordonator principal de credite, având ca obiect plata unor drepturi de natură salarială.

Deşi sesizarea a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 60/2019, în cuprinsul considerentelor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut următoarele aspecte, cu relevanţă pentru soluţia pronunţată în prezenta cauză:

"55. De altfel, prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, s-au stabilit, ca o consecinţă a admiterii recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, următoarele: "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din C. civ., adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială".

56. În motivarea acestei decizii s-a menţionat, între altele, că "În măsura în care pretenţiile deduse judecăţii vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuţie atribuţiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze" (paragraful 49).

57. Mutatis mutandis, pentru identitate de raţiune, dezlegarea dată în recursul în interesul legii sus-menţionat poate fi avută în vedere, în mod corespunzător, şi în alte cauze similare."

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în sarcina pârâtului Ministerul Justiţiei nu subzistă obligaţia de acordare a diferenţelor salariale solicitate de reclamantă, în sensul plăţii efective a pretenţiilor băneşti formulate, Ministerului Justiţiei revenindu-i doar obligaţia asigurării resurselor bugetare necesare plăţilor salariale, iar plata efectivă a drepturilor salariale revine Tribunalului Hunedoara.

În acest context, instanţa de control judiciar va respinge, ca nefondate, criticile reclamantei cu privire la soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât.

În soluţionarea recursului pârâtului Înalta Curte reţine că este necesară lămurirea înţelesului dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, text introdus prin legea de aprobare a acesteia - Legea nr. 71/2015:

"Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

Curtea de apel a reţinut că sintagma "salarizat la acelaşi nivel" nu trebuie înţeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcţionari şi personal contractual salarizat la acelaşi nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noţiunii de "acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", noţiune avută în vedere cu prilejul reglementării alin. (1) şi (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenţionat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015, la acelaşi nivel cu cel din luna decembrie a anului 2014.

Concluzia primei instanţe este corectă, fiind susţinută nu numai de raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (5)1 al art. 1 a fost propus pentru clarificarea textului şi eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, dar şi de interpretarea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunţată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Prin această din urmă decizie, instanţa supremă a statuat că:

"în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma "salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi Completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice".

Nefondată este şi critica recurentului-pârât referitoare la extinderea, de către prima instanţă, a normei legale, în sensul completării nepermise a acesteia.

Judecătorul fondului are dreptul, dar şi obligaţia de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât şi în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanţă cu intenţia legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât şi din celelalte prevederi ale actului normativ, dar şi din expunerea de motive, ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat.

Instanţa de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară a tuturor actelor normative ce reglementează o situaţie juridică, aspect confirmat de Înalta Curte în motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că:"Deşi expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenţiei legiuitorului în operaţiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică. (...) dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între personalul din celelalte autorităţi şi instituţii publice şi personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme şi să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorităţi sau instituţii publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime cu alte persoane din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice care au un nivel de remunerare superior.(...)

În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului şi substanţei normei, s-ar menţine inechităţile ori diferenţele salariale în cadrul aceleiaşi categorii de personal şi, în consecinţă, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenţionat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislaţia internă cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, dar şi cu cele ale dreptului Uniunii Europene."

Astfel, refuzul recurentului Ministerul Justiţiei de a recunoaşte că dispoziţiile reparatorii cuprinse în art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică şi judecătorilor şi procurorilor aflaţi în situaţia prevăzută de ipoteza normei legale este unul nejustificat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 îl conferă acestei sintagme.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi reflectă o aplicare corectă a dispoziţiilor de drept material, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. şi de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3111 din 18 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 ianuarie 2020.