Annulment of natural park designation challenged for lack of vested interest and failure to prove pre-existing ownership rights to specific land

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 11 noiembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat anularea H.G. nr. 349/2016 privind declararea zonei "Acumulare Văcăreşti" ca parc natural şi instituirea regimului de arie naturală protejată, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 0371/11.05.2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2797 din 04 iulie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor, invocată de pârât şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2797 din 04 iulie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantele A. şi B., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, reclamantele au susţinut, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că au făcut dovada că notificările formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 privesc terenuri situate în zona "Acumulare Lac Văcăreşti", teren ce face obiectul H.G. nr. 349/2016. Aceste dovezi se referă la hotărâri judecătoreşti prin care Ministerul Mediului a fost obligat să soluţioneze notificările formulate, în considerarea faptului că terenurile se află în zona aflată în administrarea acestui minister. Au arătat reclamantele că nici pârâtul nu a contestat situaţia faptică a terenurilor revendicate, recunoscând situarea acestora în zona "Acumulare Lac Văcăreşti".

Este neîntemeiat, în opinia recurentelor, argumentul instanţei de fond referitor la existenţa unor litigii anterioare, de vreme ce reclamantele nu au fost parte în aceste litigii. Pe de altă parte, trebuie avut în vedere că există deja hotărâri judecătoreşti prin care s-a dispus restituirea în natură către persoane îndreptăţite a unor terenuri situate în zona "Acumulare Lac Văcăreşti".

Având în vedere prevederile art. 6 din H.G. nr. 561/2009 (similar art. 9 din H.G. nr. 1266/2007), actul administrativ normativ sau individual emis de Guvern trebuie să aibă la bază studii de impact în domeniile social, economic şi de mediu, precum şi studiu de impact asupra bugetului general consolidat. Or, din nota de fundamentare a H.G. nr. 349/2016 nu rezultă efectuarea unor astfel de studii, deşi acest act administrativ are impact major asupra mediului şi bugetului general consolidat.

Au susţinut reclamantele că interesul de a solicita şi obţine anularea hotărârii de Guvern rezidă în calitatea de persoane îndreptăţite la soluţionarea notificării adresate în temeiul art. 21 din Legea nr. 10/2001, raportat la art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 165/2013, notificare ce nu a fost soluţionată până în prezent de Ministerul Mediului, ca entitate deţinătoare a terenului.

Potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, grevarea sub orice formă şi prin orice act juridic a terenului notificat este interzisă, sub sancţiunea nulităţii absolute, legiuitorul urmărind indisponibilizarea acestor terenuri până la soluţionarea procedurilor administrative şi judiciare de restituire. În speţă, prin adoptarea H.G. nr. 349/2016 s-a schimbat destinaţia terenurilor notificate, aflate în amplasamentul vizat, astfel încât hotărârea de Guvern este nulă absolut în considerarea art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului, din perspectiva netimbrării şi a neindicării cazurilor de casare pe care se întemeiază calea de atac, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte procesuale

Excepţiile invocate de intimatul-pârât Guvernul României au fost respinse, ca neîntemeiate, pentru motivele expuse în cuprinsul încheierii de şedinţă din 29 iulie 2020, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui prevederi se încadrează calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamante este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că argumentele şi criticile dezvoltate de reclamante pot fi sintetizate prin raportare la următoarele aspecte de nelegalitate: a) argumente privind interesul reclamantelor de a solicita anularea actului administrativ contestat, din perspectiva dovedirii calităţii de persoană îndreptăţită, în temeiul Legii nr. 10/2001, la retrocedarea terenului pretins situat în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016; b) nerespectarea normelor de tehnică legislativă la elaborarea actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte primul rând de critici, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, argumentele reclamantelor vizând dovedirea localizării terenului ce face obiectul notificării formulate în baza Legii nr. 10/2001 în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016.

Recurentele au susţinut că această situaţie de fapt rezultă din hotărârile judecătoreşti depuse la dosarul cauzei, pronunţate în litigiul purtat împotriva deţinătorului terenului, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor. Însă, verificând hotărârile pronunţate în cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, respectiv sentinţa civilă nr. 706/03.06.2016 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă şi decizia civilă nr. 866A/14.11.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, Înalta Curte constată că instanţele nu au tranşat chestiunea vizând situarea terenului notificat ori a dovedirii dreptului de proprietate al reclamantelor asupra acestui teren, ci doar au constatat că autoritatea ministerială pârâtă nu a soluţionat notificarea ce i-a fost adresată, respectiv nu a emis o decizie prin care să admită sau să respingă notificarea reclamantelor. Drept urmare, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a fost obligat la soluţionarea notificării, fără ca tribunalul ori curtea de apel să dispună cu privire la modalitatea în care va fi soluţionată notificarea.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază a fi corectă reţinerea instanţei de fond, în sensul că, raportat la actele depuse în dosarul de faţă, nu rezultă că terenul notificat se află în zona "Acumulare Văcăreşti".

Prin notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamantele au susţinut că terenul în discuţie a fost preluat fără titlu valabil, fără a indica expres actul normativ de preluare. Recurentele-reclamante nu au depus la dosarul prezentei cauze o hotărâre judecătorească prin care să se constate preluarea abuzivă a terenului în proprietatea Statului Român, având în vedere dispoziţiile art. 1, art. 2 şi art. 21 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, care prevăd aplicarea legii de restituire în cazul imobilelor preluate abuziv printr-una dintre modalităţile prevăzute de articolul 2, inclusiv prin preluarea fără titlu valabil. Revine în sarcina autorităţii învestite cu soluţionarea notificării să analizeze în ce măsură preluarea terenului s-a realizat cu sau fără titlu valabil, potrivit dovezilor depuse de reclamante, însă, în cauza de faţă, demersurile administrative de clarificare a situaţiei dreptului de proprietate nu sunt finalizate, împrejurare care, coroborată cu lipsa unei hotărâri judecătoreşti de stabilire a caracterului nelegal al preluării şi cu lipsa dovezilor privind localizarea exactă a terenului notificat, produce efecte cu privire la interesul reclamantelor de a solicita anularea H.G. nr. 349/2016.

Nici situaţia pretins similară a altor persoane notificatoare, care au solicitat restituirea în natură a terenurilor situate în zona "Acumulare Văcăreşti", invocată de recurentele-reclamante, nu poate fi avută în vedere. Instanţa de fond învestită cu prezenta acţiune şi instanţa de control judiciar nu pot formula aprecieri cu privire la procedurile administrative sau judiciare de restituire a terenurilor, formulate de terţe persoane, indiferent de modul de soluţionare a acestora, analiza fiind limitată la obiectul învestirii.

Pe de altă parte, chiar reclamantele au invocat lipsa opozabilităţii hotărârilor judecătoreşti avute în vedere de instanţa de fond, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a tranşat regimul juridic al unor terenuri situate în zona "Acumulare Văcăreşti", ce au făcut obiectul unor notificări formulate de alte persoane. În aceste cazuri, Înalta Curte a reţinut că terenurile nu au făcut obiectul unei preluări fără titlu valabil, astfel încât terenurile nu pot fi restituite în natură foştilor proprietari, făcând parte din zona de utilitate publică a statului.

Or, poziţia exprimată de reclamante apare ca fiind contradictorie, acestea solicitând instanţei de recurs, pe de-o parte, să aibă în vedere modul de soluţionare a notificărilor formulate de unele persoane îndreptăţite, cărora le-au fost restituite în natură terenurile solicitate, iar pe de altă parte, să ignore hotărârile judecătoreşti prin care Înalta Curte a tranşat regimul juridic al altor terenuri, situate în aceeaşi zonă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, şi criticile vizând greşita aplicare în cauză a prevederilor art. 21 alin. (5) din Legea nr. 10/2001, care interzic, în opinia recurentelor, grevarea sub orice formă sau schimbarea destinaţiei terenurilor ce fac obiectul notificărilor.

Grevarea se exclude pentru că se referă la sarcini reale, iar cât priveşte schimbarea destinaţiei, chiar în ipoteza în care s-ar considera că terenul notificat de reclamante se înscrie în zona reglementată de H.G. nr. 349/2016, Înalta Curte reţine că terenurile situate în zona "Acumulare Văcăreşti" se află în domeniul public, însă nu ca efect al prevederilor H.G. nr. 349/2016, acest regim juridic fiind preexistent emiterii actului atacat.

Conform parcursului legislativ evidenţiat de intimatul-pârât Guvernul României, terenul în suprafaţă totală de 180,3462 ha a intrat în proprietatea statului prin aplicarea Decretului nr. 467/1979 privind evaluarea construcţiilor, terenurilor şi plantaţiilor ce se preiau, cu plată, în proprietatea statului prin expropriere sau în alte cazuri prevăzute de lege, a Decretului nr. 143/1988 privind aprobarea unor măsuri pentru începerea execuţiei lucrărilor la obiectivul de investiţii "Lacul Văcăreşti" şi a H.G. nr. 556/1990 privind plata despăgubirilor pentru demolarea unor imobile situate în municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov. Ulterior, prin H.G. nr. 855/2002 a fost aprobată concesionarea bunurilor din domeniul public al statului ce alcătuiesc obiectivul de investiţii "Acumulare Lac Văcăreşti", în vederea realizării şi exploatării unui complex cultural-sportiv. De asemenea, terenul a fost evidenţiat în domeniul public al statului prin H.G. nr. 385/2015 privind actualizarea datelor de inventar ale bunului imobil cu nr. MFP 64109 înscris în anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

În acest context legislativ, având în vedere şi prevederile Legii nr. 213/1998, Înalta Curte constată că, prin H.G. nr. 349/2016, nu a operat nicio schimbare a regimului juridic al bunului în litigiu, acesta fiind şi rămânând în proprietatea publică a statului, titularul dreptului putând dispune cu privire la modul de folosire a terenului, inclusiv cu privire la destinaţia acestuia, atât timp cât reclamantele nu au dovedit că terenul în litigiu are un alt regim juridic decât cel ce reiese din actele normative anterior enumerate.

Prin urmare, în raport de toate aceste argumente, Înalta Curte constată a fi legală concluzia instanţei de fond, în sensul că reclamantele nu au dovedit producerea unei vătămări prin emiterea H.G. nr. 349/2016, din perspectiva nedovedirii unui drept sau a unui interes legitim încălcat. În contenciosul administrativ, noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil prefigurat, cerinţă nedovedită de reclamante în prezenta cauză.

Nefondate sunt şi criticile privitoare la încălcarea normelor de tehnică legislativă la elaborarea H.G. nr. 349/2016, din perspectiva omisiunii întocmirii unor studii de impact.

Înalta Curte constată că reclamantele au invocat, prin cererea de chemare în judecată, pretinsa nerespectare a art. 9 din H.G. nr. 1266/2007, pentru ca, ulterior pronunţării sentinţei recurate, prin care s-a reţinut că aceste prevederi erau abrogate la data emiterii hotărârii de Guvern contestate, reclamantele să invoce în recurs nerespectarea art. 6 din H.G. nr. 561/2009. Cu toate acestea, Înalta Curte constată că ambele texte de lege au conţinut identic, astfel încât concluziile instanţei de fond sunt judicioase indiferent de actul avut în vedere, H.G. nr. 1266/2007 sau H.G. nr. 561/2009.

Potrivit art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1266/2007, respectiv art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 561/2009, proiectele de actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare se elaborează pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern. Aşadar, cele două hotărâri de Guvern nu fac trimitere la necesitatea elaborării unor studii de impact, ci la documente de politici publice aprobate de organul legislativ sau de cel executiv.

Emiterea actului administrativ contestat s-a realizat în temeiul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările şi completările ulterioare. Potrivit acestor dispoziţii:

"Declararea zonelor naturale şi instituirea regimului de arie naturală protejată se fac după cum urmează: b) prin hotărâre a Guvernului, pentru rezervaţii ştiinţifice, parcuri naţionale, monumente ale naturii, rezervaţii naturale, parcuri naturale, zone umede de importanţă internaţională, rezervaţii ale biosferei, geoparcuri, arii speciale de conservare, arii de protecţie specială avifaunistică;"

Conform prevederilor art. 11 din acelaşi act normativ, documentaţia necesară în vederea instituirii regimului de arie natural protejată de interes naţional trebuie să cuprindă următoarele documente: a)studiul de fundamentare ştiinţifică; b)documentaţia cartografică cu limitele ariei naturale protejate, cu evidenţierea categoriilor de folosinţă a terenurilor; b1) suprafaţa şi situaţia juridică a terenurilor, cu precizarea proprietarilor la data înfiinţării ariei; b2) hotărârile consiliului comunal, orăşenesc, municipal sau judeţean, după caz, de avizare a suprafeţei administrative ce va urma să facă parte din aria naturală protejată; c) avizul Academiei Române.

Or, din documentele depuse la dosarul cauzei, rezultă că această documentaţie a fost întocmită, studiul de fundamentare ştiinţifică fiind realizat de iniţiatorul proiectului - Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, iar Consiliul General al Municipiului Bucureşti a emis Hotărârea nr. 104/28.05.2015 privind abrogarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 83/29.04.2014 şi avizarea suprafeţei administrative ce va urma să facă parte din aria natural protejată "Parcul Natural Văcăreşti". Totodată, proiectul a fost avizat de către Consiliul Legislativ (avizul nr. x/11.05.2016) şi de către Academia Română (adresa nr. x/22.06.2015) şi a fost pus în dezbatere publică, astfel cum rezultă din minuta dezbaterii publice din 17.12.2015, publicată la 21.12.2015.

Prin urmare, Înalta Curte constată că la elaborarea H.G. nr. 349/2016 au fost respectate procedurile şi prevederile legale referitoare la procesul de întocmire şi avizare a documentaţiei pe care se întemeiază actul administrativ, în raport de obiectul de reglementare al hotărârii de Guvern, fiind neîntemeiate susţinerile reclamantelor privitoare la necesitatea întocmirii unor studii de impact.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 2797 din 04 iulie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 august 2020.