Councillor's incompatibility report annulled for prescription; Agency's appeal dismissed as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 decembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/06.12.2016, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2246 din 12 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/06.12.2016, întocmit de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2246 din 12 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

După prezentarea detaliată a concluziilor raportului de evaluare şi a textelor de lege aplicabile cazului de incompatibilitate în speţă, pârâta a susţinut că prescripţia răspunderii administrative nu reprezintă un motiv de nulitate al raportului de evaluare, contrar celor reţinute de instanţa de fond.

A susţinut pârâta că prescripţia răspunderii administrative ţine de procedura subsecventă întocmirii raportului, în contextul aplicării sancţiunilor reglementate de art. 25 din Legea nr. 176/2010. Aplicarea sancţiunilor nu se dispune prin raportul de evaluare, ci, după rămânerea definitivă a actului administrativ, acesta se comunică instituţiilor abilitate, în vederea aplicării sancţiunilor administrative specifice fiecărei categorii de funcţii, în speţă compentenţa aplicării sancţiunilor revenind Consiliului Local al Sectorului 2 Bucureşti. Rămânerea definitivă a raportului de evaluare atrage şi alte consecinţe decât aplicarea sancţiunilor administrative, respectiv anularea actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilitatea, în condiţiile art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Însă competenţa ANI se întinde numai asupra stării de incompatibilitate sau conflictului de interese, pe care le constată prin Raportul de evaluare, neputând stabili şi sancţiunile care se dispun ca urmare a existenţei incompatibilităţii.

Prin urmare, arată recurenta, argumentele instanţei de fond exced obiectului analizei în prezenta cauză, întrucât prin raportul de evaluare s-a reţinut doar existenţa unei situaţii de incompatibilitate, fără a se stabili răspunderea administrativă a persoanei evaluate. Prescripţia răspunderii administrative poate fi analizată doar de instanţa învestită cu acţiune în răspundere disciplinară şi nu de instanţa de contencios administrativ competentă a analiza doar legalitatea Raportului de evaluare, prin care nu se stabileşte răspunderea administrativă a persoanei evaluate.

Recurenta-reclamantă a susţinut că în speţă nu a intervenit prescripţia răspunderii administrative, având în vedere prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, din care rezultă că declanşarea procedurii de evaluare se realizează atât pe perioada exercitării funcţiei publice, cât şi 3 ani după încetarea acesteia. Intimatul-reclamant a deţinut mandatul de consilier local în perioada 2008-2012, iar procedura de evaluare s-a declanşat la 15.11.2013, în interiorul termenului prevăzut de textul de lege indicat, calculat de la data încetării mandatului de consilier local.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare în dosarul instanţei de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/06.12.2016, pârâta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI") a constatat că reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului local Sector 2 Bucureşti, a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada deţinerii mandatulului de consilier local (2008-2012), Societatea B. S.R.L., la care soţia reclamantului a deţinut calitatea de asociat, a încheiat 47 de contracte comerciale de furnizare de produse cu Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului sector 2, instituţie publică aflată în subordonarea Consiliului Local sector 2 Bucureşti. În consecinţă, prin raportul de evaluare s-a reţinut că persoana evalută a încălcat dispoziţiile art. 90 alin. (1) şi art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Soluţionând acţiunea în anularea raportului de evaluare, instanţa de fond a admis motivul de nelegalitate privitor la intervenirea prescripţiei răspunderii administrative, pe care l-a apreciat a fi întemeiat, astfel încât nu a mai procedat la analiza pe fond a contestaţiei. În esenţă, argumentele instanţei de fond s-au sprijinit pe considerentele şi efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015 cu privire la aplicarea răspunderii administrative, având în vedere şi datele din cuprinsul raportului de evaluare, care confirmă că între data săvârşirii ultimei fapte considerată a genera starea de incompatibilitate şi data sesizării ANI au trecut mai mult de 3 ani.

Înalta Curte constată că, prin recursul declarat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat critici referitoare la aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015, sau la efectele pe care le produce această decizie în speţa de faţă, din perspectiva caracterului obligatoriu al hotărârilor forului constituţional. Prin criticile formulate, recurenta-pârâtă a contestat argumentele instanţei de fond deduse din considerentele deciziei Curţii Constituţionale.

Recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond nu putea să constate intervenirea prescripţiei răspunderii administrative, atât timp cât era învestită doar cu analizarea legalităţii Raportului de evaluare, care nu stabileşte sancţiuni în privinţa persoanei evaluate, iar acest act administrativ a fost întocmit cu respectarea termenului de 3 ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Înalta Curte reţine că acest argument nu corespunde statuărilor Curţii Constituţionale din cuprinsul deciziei nr. 449/2015, care a apreciat a fi necesară coroborarea prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu cele referitoare la prescripţia răspunderii civile care guvernează inclusiv raporturile de drept administrativ.

Astfel, în considerentele deciziei Curţii Constituţionale ce vizează excepţia de neconstituţionalitate, între altele, a prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, s-a reţinut (par. 27-29) că:

"(...) nu se poate reţine această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenţei împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deţinut funcţia publică. Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. (...)

(28) (...) Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penală. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.

(29) (...) Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Rezumând aceste considerente, Înalta Curte constată că, potrivit instanţei de contencios constituţional, în verificarea legalităţii Raportului de evaluare pot fi avute în vedere dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 atât din perspectiva respectării termenului maxim prevăzut pentru desfăşurarea activităţii de evaluare, cât şi eventuala împlinire a termenului de prescripţie a răspunderii administrative, calculat de la data săvârşirii faptei (sau a ultimei fapte) susceptibile a fi considerată cauză de incompatibilitate.

Verificând aspectele relevante, potrivit deciziei de mai sus, Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că faptele care au atras incidenţa cazului de incompatibilitate (încheierea a 47 de contracte comerciale între o instituţie din subordinea Consiliului local Sector 2 şi o societate comercială la care soţia reclamantului avea calitatea de asociat) au fost săvârşite în perioada decembrie 2008 - decembrie 2009, aşa cum rezultă din menţiunile făcute de inspectorul de integritate în raportul de evaluare contestat, ultima factură fiind emisă la 22.12.2009 (iar nu 22.11.2009, cum din eroare a menţionat instanţa de fond). Aşadar, termenul de la care începe să curgă prescripţia răspunderii administrative este reprezentat de data ultimei tranzacţii cu caracter comercial, respectiv 22.12.2009 şi se împlineşte la 22.12.2012, conform art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, în vigoare la momentul săvârşirii faptei.

Din raportul contestat rezultă că data începerii activităţii de evaluare este 15.11.2013, fiind finalizată prin emiterea Raportului de evaluare nr. x din 06.12.2016. Prin urmare, la data la care recurenta-pârâtă s-a sesizat din oficiu pentru demararea procedurii de evaluare, răspunderea administrativă pentru fapta pentru care s-a reţinut cazul de incompatibilitate era prescrisă conform prevederilor art. 3 din Decretul nr. 167/1958, împrejurare care, în raport de considerentele obligatorii ale Deciziei nr. 449/2015 a Curţii Constituţionale, conduce la concluzia nulităţii raportului de evaluare, astfel cum a reţinut instanţa de fond.

Nu pot fi reţinute argumentele recurentei-pârâte, care a susţinut că prescripţia răspunderii disciplinare administrative operează doar după rămânerea definitivă a raportului de evaluare, faţă de cele statuate de Curtea Constituţională în decizia anterior amintită (a se vedea paragraful 29).

Este de necontestat susţinerea recurentei-pârâte în sensul că rămânerea definitivă a raportului de evaluare produce şi alte consecinţe decât cea a aplicării unei sancţiuni administrative, dând ca exemplu acţiunea în anulare a actelor emise cu încălcarea prevederilor legale privind incompatibilităţile. Însă, Înalta Curte reţine că toate aceste consecinţe juridice nu pot justifica, prin ele însele, emiterea unui raport de evaluare după împlinirea termenului de prescripţie prevăzut de lege, pe de-o parte aceste proceduri fiind condiţionate de întocmirea unui act administrativ legal, iar pe de altă parte, ele reprezentând o consecinţă a raportului de evaluare legal întocmit, iar nu temeiul emiterii acestuia.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că a fost respectat depăşit termenul de prescripţie a răspunderii administrative de 3 ani, calculat de la data săvârşirii ultimei fapte generatoare a stării de incompatibilitate, înăuntrul căruia Agenţia Naţională de Integritate trebuia să desfăşoare activitatea de evaluare a incompatibilităţilor în ceea ce îl priveşte pe intimatul-reclamant A., soluţia instanţei de fond de anulare a raportului de evaluare fiind legală, motiv pentru care va fi menţinută.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2246 din 12 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iulie 2020.