Inadmissibility of direct judicial action against EU fund reimbursement refusal without prior administrative appeal, and passive standing of the issuing authority

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 iulie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice - OIPOSDRU MENCS, a solicitat obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei de 588.596,76 RON, reprezentând totalul sumei care a fost validată ca eligibilă în urma contestaţiei formulate de reclamantă şi soluţionată de pârâtă conform adresei nr. x/02.10.2015, sumă ce formează obiectul cererii de rambursare suplimentară nr. 5.

1.2. La data de 24 februarie 2017, reclamanta a depus la dosarul instanţei de fond precizări la cererea de chemare în judecată şi înscrisuri, instanţa de fond reţinând, prin încheierea de la aceeaşi dată, că cererea depusă reprezintă o modificarea a acţiunii iniţiale.

La acelaşi termen de judecată, instanţa de fond a pus în vedere reclamantei Fundaţia pentru Învăţământ să precizeze dacă solicită obligarea la plată a pârâtei OIPOSDRU-MENCS sau solicită obligarea acesteia la recunoaşterea dreptului său la această sumă.

1.3. Prin cererea depusă la dosarul instanţei de fond la data de 06 aprilie 2017, reclamanta a învederat că solicită obligarea pârâtului OIPOSDRU-MENCS la plata sumei de 588.596,76 RON, reprezentând totalul sumei ce a fost validată ca eligibilă în urma contestaţiei formulate de reclamantă şi soluţionată conform adresei nr. x/02.10.2015, sumă ce formează obiectul cererii de rambursare suplimentare nr. 5.

De asemenea, în conformitate cu art. 161 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 78 C. proc. civ., coroborat cu art. 22 alin. (3) C. proc. civ., reclamanta a solicitat introducerea în cauză a Autorităţii de Management - AMPOSDRU, având în vedere că acesta este organismul ce dispune efectuarea plăţilor, iar pârâta OIPOSDRU MENCS este organismul intermediar ce se pronunţă asupra eligibilităţii plăţilor.

1.4. Prin încheierea din 7 aprilie 2017, instanţa de fond a constatat că, în ceea ce priveşte cererea depusă de către reclamantă la termenul anterior, pentru ceea ce depăşeşte cadrul procesual, respectiv obiectul cererii de chemare în judecată, aceasta reprezintă o cerere completatoare şi nu face obiectul învestirii instanţei, faţă de lipsa acordului expres al pârâtului, raportat la art. 204 alin. (3) din C. proc. civ., urmând a fi luate în considerare doar ceea ce reprezintă sub-argumente faţă de argumentele din cererea iniţială.

La acelaşi termen, Curtea a încuviinţat cererea de intervenţie forţată formulată de reclamantă şi a dispus introducerea în citativ, în calitate de pârâtă, a Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - A.M.P.O.S.D.R.U.

1.5. Prin încheierea din 26 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti a constatat că, potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 1/2017, atribuţiile Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - A.M.P.O.S.D.R.U. au fost înglobate în activitatea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi a dispus menţionarea în citativ, în calitate de pârât, a AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2187 din 9 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, ca nefondată;

(ii) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei OIPOSDRU-MENCS, invocată din oficiu.

(iii) a respins, în consecinţă, acţiunea faţă de pârâtul OIPOSDRU-MENCS, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă;

(iv) a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu.

(v) a respins, în consecinţă, acţiunea formulată de reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice - O.I.P.O.S.D.R.U. M.E.N.C.S. şi AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2187 din 09 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei către prima instanţă în vederea evocării fondului.

Recurenta-reclamantă a susţinut că prin sentinţa recurată au fost încălcate dispoziţiile art. 193 alin. (2) C. proc. civ., întrucât instanţa a invocat din oficiu excepţia inadmisibilităţii acţiunii ca urmare a neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile, deşi această excepţie putea fi invocată doar de către pârâţi.

Recurenta a considerat că nu avea obligaţia de a formula contestaţie administrativă în cazul Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. x/05.01.2016, deoarece aceasta reprezintă doar un răspuns la o cerere de rambursare suplimentară, depusă ca urmare a admiterii contestaţiei la soluţionarea cererii de rambursare nr. x finală, iar în aceste condiţii nici Ghidul solicitantului şi nici Instrucţiunea nr. 103/2015 nu prevăd obligaţia beneficiarului de a formula contestaţie.

A arătat recurenta-reclamantă că scrisoarea standard de informare a beneficiarului reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii de rambursare suplimentară şi că în cuprinsul acesteia nu s-a indicat vreo cale de atac. Cererea de rambursare nr. x suplimentară a fost depusă în condiţiile art. 4.1 şi art. 4.2 lit. a) din Instrucţiunea nr. 103/2015, fiind o cerere ce conţine cheltuieli care se declară eligibile ca urmare a soluţionării contestaţiilor/concilierilor. Astfel, deşi pârâta a admis, în parte, contestaţia administrativă privind cererea de rambursare nr. x finală, prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 011777/ES/02.11.2015 nu a dispus şi declararea eligibilităţii sumelor solicitate, ci a pus în vedere beneficiarului să formuleze cerere de rambursare suplimentară, transferând această atribuţie persoanelor care au soluţionat cererea de rambursare nr. x

Prin urmare, arată reclamanta, instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor Ghidului solicitantului şi ale Instrucţiunii nr. 103/2015.

Recurenta a criticat şi soluţia pronuţată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU-MENCS, arătând că menţinerea în cadrul procesual a acestuia era necesară pentru opozabilitate, întrucât, pentru ca pârâta AMEPOCU să poată fi obligată la plată, este necesar ca toate cheltuielile efectuate să fie verificate din punct de vedere al eligibilităţii, atribuţie care revine pârâtului OIPOSDRU-MENCS. De asemenea, pentru a obliga la plată pârâta AMEPOCU, este necesară verificarea legalităţii Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015, emisă de pârâtul OIPOSDRU-MENCS.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinări în dosarul instanţei de recurs, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte procesuale

Pe perioada derulării litigiului, autorităţile ministeriale intimate-pârâte au fost supuse reorganizării şi schimbării denumirii, astfel încât pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice - OIPOSDRU MENCS figurează în prezent cu denumirea O.I.P.O.C.U. - Ministerul Educaţiei şi Cercetării, conform art. 8 din O.U.G. nr. 68/2019, iar pârâta conceptată la fondul cauzei sub denumirea AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, este în prezent Ministerul Fondurilor Europene, ca urmare a modificărilor legislative operate conform art. 1 din O.U.G. nr. 1/2018 şi art. 2 din H.G. nr. 52/2018, fără ca reprezentarea sa să mai fie asigurată de Ministerul Finanţelor Publice, astfel cum s-a reţinut şi prin încheierea din 29 iulie 2020, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul într-unul dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile formulate se subsumează motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica vizând încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., prin invocarea din oficiu a inadmisibilităţii acţiunii pentru nedepunerea plângerii prealabile.

Înalta Curte reţine că acţiunea vizând contestarea unui act administrativ unilateral sau a refuzului nejustificat al unei autorităţi publice de a soluţiona o cerere sau de a efectua anumite operaţiuni administrative se desfăşoară potrivit regulilor contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004, care se completează, potrivit art. 28, cu prevederile C. civ. şi ale C. proc. civ. doar în măsura în care aceste acte normative nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime. Pe de altă parte, în situaţii specifice, acţiunea în contencios administrativ este supusă dispoziţiilor din acte normative cu caracter special faţă de Legea nr. 554/2004, în cazul în care actele administrative contestate sunt emise în temeiul unor astfel de acte normative a căror reglementare derogă de la legea generală.

Aplicând aceste consideraţii de ordin teoretic la speţa de faţă, Înalta Curte constată că prezentul litigiu este guvernat de dispoziţiile speciale ale O.U.G. nr. 66/2011, sub imperiul căreia a fost emis actul administrativ disputat, respectiv Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, prin care a fost respinsă la validare suma solicitată de reclamantă cu titlu de rambursare a cheltuielilor eligibile. Se observă că, potrivit art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011, procedura administrativă pentru soluţionarea contestaţiei derogă de la prevederile Legii nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011 având caracterul de lege specială în raport cu acest act normativ, situaţie în care dispoziţiile ordonanţei de urgenţă sunt aplicabile cu prioritate.

Ca atare, în speţă vor fi avute în vedere prevederile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora:

"(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.".

În raport de textul de lege anterior citat, Înalta Curte reţine că instanţa de contencios administrativ şi fiscal poate fi învestită doar cu o acţiune formulată împotriva deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative, legiuitorul nereglementând posibilitatea formulării unei acţiuni directe împotriva titlului de creanţă sau de obligare a autorităţii la rambursarea unei cheltuieli respinse printr-un act administrativ emis în temeiul O.U.G. nr. 66/2011. În cauză, instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a parcurs procedura contestaţiei administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, ci s-a adresat direct instanţei de judecată cu o acţiune în obligarea pârâtei la plata sumei de 588.596,76 RON. Or, atât timp cât reclamanta nu are deschisă calea acţiunii directe, prin care să solicite obligarea autorităţii la plata sumei refuzată prin scrisoarea standard de informare, orice astfel de demers judiciar încalcă prevederile imperative ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, iar inadmisibilitatea poate fi invocată şi de instanţa de judecată, din oficiu, fiind o excepţie de ordine publică.

Chestiunea litigioasă a inadmisibilităţii acţiunii este privită de recurenta-reclamantă dintr-o perspectivă eronată, ca o problemă ce ţine de lipsa plângerii prealabile formulate în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 193 C. proc. civ., deşi, în speţă, inadmisibilitatea vizează nefolosirea de către reclamantă a unui mijloc procedural prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, respectiv a unei căi de atac administrative pe care legiuitorul a avut-o în vedere la edictarea normei. Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile rezultă din norma specială, respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, care se coroborează cu art. 193 alin. (1) din C. proc. civ., stabilind o condiţie de exerciţiu a acţiunii în contencios administrativ constând în formularea contestaţiei administrative, condiţie a cărei nerespectare poate fi invocată pe calea excepţiei de ordine publică, inclusiv de instanţa de judecată.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la încălcarea prevederilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ.

Nefondate sunt şi criticile prin care recurenta a invocat lipsa obligativităţii parcurgerii procedurii contestaţiei administrative.

Argumentele reclamantei s-au întemeiat pe concluziile Deciziei comunicate sub nr. x/02.10.2015, privind soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015, prin care s-au confirmat parţial susţinerile beneficiarului cu privire la unele dintre sumele care au făcut obiectul cererii de rambursare nr. x finală. Drept urmare, recurenta-reclamantă a formulat cererea de rambursare nr. x suplimentară, care fost respinsă prin Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016. Având în vedere şi prevederile art. 4.1 şi art. 4.2 lit. a) din Instrucţiunea nr. 103/2015, recurenta-reclamantă a susţinut că această din urmă scrisoare de informare nu mai trebuia să parcurgă procedura contestaţiei administrative, date fiind concluziile deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva scrisorii de informare anterioare şi s-a adresat instanţei de contencios administrativ pentru a obţine obligarea pârâtei la plata sumei solicitată prin cererea de rambursare nr. x suplimentară.

Înalta Curte reţine că nu sunt întemeiate argumentele reclamantei, care a susţinut că prin decizia de soluţionare a contestaţiei administrative anterior amintite s-a recunoscut dreptul său la plata sumei în litigiu. Deşi a considerat a fi întemeiate criticile reclamantei la adresa modului de soluţionare a cererii de rambursare nr. x finală, autoritatea finanţatoare a dispus ca sumele aferente acestor cheltuieli să fie resolicitate, specificând în mod expres că declararea eligibilităţii cheltuielilor va rămâne la latitudinea ofiţerilor de verificare proiecte finanţate după verificarea tuturor documentelor justificative care fundamentează cheltuiala.

Aşadar, prin decizia de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015 nu s-a stabilit caracterul eligibil al cheltuielilor, reclamanta fiind îndrumată să urmeze procedura prevăzută de art. 4 din Instrucţiunea nr. 103/2015, respectiv să depună o cerere de rambursare suplimentară la care să anexeze documentele prevăzute de anexa 3 la instrucţiune. Înalta Curte constată că prevederile art. 4.1 şi art. 4.2 lit. a) din Instrucţiunea nr. 103/2015 invocate de reclamantă nu conţin dispoziţii diferite cu privire la cererea de rambursare suplimentară redepusă în urma soluţionării unei contestaţii, faţă de procedura urmată în cazul unei cereri de rambursare depuse conform art. 2 din aceeaşi instrucţiune.

Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, atât timp cât Ghidul solicitantului şi Instrucţiunea nr. 103/2015 nu prevăd norme derogatorii în cazul cererilor de rambursare suplimentare, şi în cazul Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, emisă ca urmare a depunerii cererii de rambursare nr. x suplimentară, beneficiarul avea obligaţia să urmeze procedura contestaţiei administrative, ceea ce în speţă nu s-a întâmplat.

Nu poate fi avut în vedere nici argumentul reclamantei, care consideră că scrisoarea standard de informare ar reprezenta un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât actul administrativ este unul tipic, iar nu asimilat, iar prevederile legale speciale incidente prevăd în mod expres procedura ce trebuie urmată în cazul contestării conţinutului său.

Înalta Curte mai reţine că toate criticile recurentei referitoare la conţinutul deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015 (vizând nedeclararea eligibilităţii cheltuielilor şi transferarea acestei atribuţii către persoanele ce urmau a analiza cererea de rambursare suplimentară) nu pot fi analizate în prezentul litigiu, instanţa nefiind învestită cu o acţiune în anularea acestei decizii.

Pentru motivele expuse, Înalta Curte constată că procedura contestaţiei administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016 de respingere a cererii de rambursare nr. x suplimentară era obligatorie, iar lipsa parcurgerii acesteia atrage inadmisibilitatea acţiunii prin care se urmăreşte obligarea directă a autorităţii pârâte la plata sumei refuzate, astfel încât soluţia instanţei de fond cu privire la admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este legală, urmând a fi menţinută.

În ceea ce priveşte criticile aduse soluţiei de admitere a excepţiei calităţii procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educaţiei şi Cercetării), Înalta Curte le va admite, cu consecinţa reformării sentinţei recurate sub acest aspect.

Obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizat de reclamantă la solicitarea instanţei de fond, vizează obligarea la plata sumei de 588.596,76 RON, care formează obiectul cererii de rambursare suplimentare nr. 5, Este adevărat că atribuţia plăţii revine copârâtului Ministerul Fondurilor Europene (fost AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice), conform contractului de finanţare şi dispoziţiilor art. 175 alin. (2) din O.U.G. nr. 64/200, iar nu pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educaţiei şi Cercetării). Însă menţinerea în cadrul procesual a acestui pârât se impune ca urmare a calităţii sale de emitent al Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, întrucât stabilirea caracterului întemeiat al cererii vizând obligarea la plata sumei ce formează obiectul cererii de rambursare nr. x suplimentară implică verificarea legalităţii scrisorii standard de informare, prin care s-a respins această cerere. În consecinţă, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a pronunţat o soluţie nelegală, cât priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educaţiei şi Cercetării).

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educaţiei şi Cercetării), menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate, pentru argumentele anterior expuse.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Fundaţia pentru Învăţământ împotriva sentinţei civile nr. 2187 din 09 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educaţiei şi Cercetării).

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iulie 2020.