Insufficiency of reasoning in administrative funding disputes: failure to substantively analyze grounds for contract termination and withdrawal of EU co-financing

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.12.2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu pârâţii Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice,

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.05.2016 şi, pe cale de consecinţa, revocarea măsurii administrative a rezilierii Contractului de finanţare nr. x/28.02.2014 si a retragerii integrale a finanţării nerambursabile în valoare de 158.469,25 RON;

- anularea Deciziei nr. 7865/02.11.2016 emise de către Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale (OIPSI) din cadrul Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale;

- suspendarea executării Procesului-verbal până la soluţionarea definitiva a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 2980 din 21 iulie 2017, Curtea a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând pe fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

2.1. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., a apreciat recurenta-reclamantă că hotărârea nu este motivată în conformitate cu art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Instanţa de fond a preluat în integralitate susţinerile intimatei-pârâte OIPSI, achiesând la acestea, fără a prezenta o analiză proprie cu privire la cele reţinute, ajungându-se la situaţia în care cel de-al doilea petit al acţiunii să nu fie analizat în mod efectiv, încălcându-i-se dreptul la un proces echitabil.

A mai apreciat recurenta că sentinţa recurată nu este motivată sub aspectul motivului privind netemeinicia motivelor de fapt reţinute în cuprinsul procesului-verbal contestat.

Instanţa nu a analizat susţinerile de netemeinice privitoare la componenta hardware a proiectului.

Astfel, în cuprinsul acţiunii a precizat că este neîntemeiată reţinerea în procesul-verbal a faptului că la vizita din 19.06.2015 echipamentele din locaţia de implementare erau oprite, pentru că echipa de control a avut în vedere o vizită efectuată cu 11 luni anterior emiterii procesului-verbal şi împlinirii termenului de 1 an de la finalizarea implementării proiectului.

Or, un astfel de argument ar fi putut susţine concluziile echipei de control în măsura în care s-ar fi constatat, pe parcursul mai multor vizite, aceeaşi situaţie de fapt. Însă, în nicio altă vizită ulterioară nu a fost constatată absenţa salariaţilor ori nefuncţionarea echipamentelor. De asemenea, nici contractul şi nici documentele corelative nu au prevăzut obligativitatea desfăşurării programului de lucru în cadrul Proiectului într-un anumit interval orar sau în anumite zile ale săptămânii. În plus, este vorba despre o singură persoană cu care avea raporturi de muncă pe proiectul respectiv. Activităţile specifice proiectului se puteau face online, în orice moment, de la distanţă, iar realizarea proiectului nu impunea prezenţa fizică a angajatului la locaţie.

A mai arătat recurenta-reclamantă că instanţa nu a analizat susţinerile de netemeinice privitoare la componenta software a proiectului. În acţiune a precizat că echipa de control a reţinut, concomitent, atât un grad scăzut de utilizare, cât şi lipsa oricărei utilizări a platformei e-commerce. De asemenea, a arătat că aplicaţia nu era puţin utilizată, existând multiple comenzi efectuate şi livrate, echipa de control reţinând nejustificat că nu şi-a îndeplinit obiectivele detaliate în planul de afaceri. Nu în ultimul rând, cu privire la componenta software, OIPSI nu a oferit nicio explicaţie în cuprinsul deciziei. Or, toate aceste aspecte au fost ignorate de prima instanţă.

A mai apreciat recurenta că prima instanţă nu a analizat presupusa neîndeplinire a obiectivelor proiectului, respectiv extinderea activităţii firmei prin achiziţionarea unei platforme e-commerce în primele 6 luni de la semnarea contractului şi optimizarea afacerii companiei prin achiziţia a 4 periferice în primele 6 luni de la semnarea contractului.

Echipa de control nu a reţinut încălcarea niciunuia dintre aceste obiective, iar, pe de altă parte, a reţinut că nu ar fi fost atinse obiectivele.

Rezilierea contractului şi recuperarea finanţării pot fi dispuse doar în cazul neîndeplinirii obiectivului şi indicatorilor de realizare a proiectului, nu şi pentru nerespectarea unor obiective prevăzute în planul de afaceri al societăţii. Susţinerile echipei de control, în sensul neîndeplinirii planului de afaceri, sunt neîntemeiate. Anumite obiective nu sunt susceptibile de a fi îndeplinite într-un anumit termen, reprezentând obiective pe termen lung, cum ar fi dezvoltarea şi promovarea intensă a rubricii comunităţii online şi obiectul privind crearea unui brand atingerea unui nivel de conştientizare de nivel mediu în rândul clienţilor din mediul corporatist.

A învederat instanţei faptul că în cuprinsul deciziei nu există argumente care să susţină afirmaţiile echipei de control şi, implicit, măsura dispusă prin procesul-verbal, OIPSI limitându-se la a reitera afirmaţia că nu şi-a îndeplinit indicatorii de realizare, însă instanţa de fond nu a analizat acest aspect.

De asemenea, instanţa de fond nu a analizat argumentele privitoare la indicatorul "număr de cursuri on-line care sunt furnizate prin aplicaţia e-learning". Acest indicator nu putea fi evaluat şi luat în considerare în procesul de verificare şi control, neputând, implicit, reprezenta un fundament legal şi valabil al deciziei de reziliere a contractului şi de retragere a finanţării. Argumentele sale nu au fost analizate prin decizia autorităţii şi nici în sentinţa recurată.

A mai arătat recurenta că instanţa nu a analizat argumentele în legătură cu anumite funcţionalităţi presupus nefuncţionale din cadrul modulului de administrare al platformei on-line, ci a îmbrăţişat punctul de vedere elaborat de intimatele-pârâte.

Instanţa nu a avut în vedere nici argumentele sale referitoare la schimbarea sediului societăţii, deşi a evidenţiat prin acţiune că şi-a îndeplinit obligaţiile care îi incumbau în situaţia modificării sediului şi a reprezentanţilor legali, comunicând OIPSI aceste modificări prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, la data de 09.09.2015. De asemenea, contractul nu impunea obligativitatea obţinerii acordului OIPSI, ci doar a informării acestuia, iar schimbarea sediului social nu a avut niciun impact negativ asupra proiectului, noul sediul prezentând chiar mai multe avantaje, printre care o conexiune mai bună la internet, spaţiu mai mare şi alte echipamente periferice faţă de cele prevăzute iniţial în proiect.

A mai opinat recurenta că sentinţa recurată nu este motivată sub aspectul motivului privind netemeinicia motivelor de drept reţinute în cuprinsul procesului-verbal contestat, rezilierea contractului şi retragerea finanţării nerambursabile nefiind motivată în drept.

În procesul-verbal nu a fost reţinută sau dovedită neatingerea obiectivului proiectului, respectiv creşterea eficienţei activităţii A. S.R.L. şi nici neîndeplinirea integrală a indicatorilor de realizare asumaţi prin contract.

Din analiza procesului-verbal rezultă inexistenţa unui motiv real, fundamentat contractual şi/sau legal, de reziliere a contractului şi de retragere a finanţării nerambursabile, echipa de control a încercat să identifice o serie de motive, vădit artificiale şi nerelevante.

OIPSI doar a menţionat art. 10 alin. (4) din contract, fără, însă, a demonstra pretinsa lipsă de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă de care ar fi dat dovadă în implementarea proiectului, iar instanţa de fond a preluat necenzurat susţinerile intimatelor-pârâte şi nu a analizat aceste aspecte esenţiale pentru justa soluţionare a cauzei.

A concluzionat recurenta că, în realitate, prima instanţă a lăsat necercetat însăşi fondul litigiului, neanalizând motivele de nelegalitate/netemeinice formulate prin acţiune.

2.2. În continuarea argumentelor sale, referitoare la motivul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a mai apreciat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2), (3) şi art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011.

Sesizarea structurii de control s-a realizat prin suspiciunea de neregulă înregistrată la data de 29.07.2015, astfel că, potrivit art. 21 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, OIPSI avea obligaţia de a organiza activitatea de verificare până cel târziu la data de 10.08.2015, termen care, însă, a fost depăşit cu mai mult de 2 luni, de vreme ce abia prin Decizia nr. 16403/22.10.2015 a fost finalizată activitatea de organizare a verificării.

Conform art. 21 alin. (3), procesul-verbal trebuia emis până cel târziu la data de 09.11.2015, în 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a verificării, însă emiterea acestuia s-a făcut abia la 24.05.2016.

Prin considerentele reţinute sub acest aspect, instanţa de fond a depăşit limitele cererii cu care a fost învestită, pronunţându-se suplimentar cu privire la o aşa-zisă suspendare a proceduriilor legale, în pofida faptului că acest argument nu a fost susţinut şi probat de niciuna dintre părţi.

Art. 21 alin. (2), (3) şi art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează termene cu caracter obligatoriu, iar nu cu caracter de recomandare, astfel că se impunea anularea actului ca tardiv.

A mai apreciat recurenta că sentinţa recurată a fost pronunţată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 34 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, conform căruia titlul de creanţă se comunică debitorului în termen de 3 zile lucrătoare de la data emiterii. Procesul-verbal a fost emis la 24.05.2016 şi i-a fost comunicat abia la data de 03.06.2016, cu depăşirea, aşadar, a termenului prevăzut de lege.

De asemenea, sentinţa a fost pronunţată cu greşita apreciere a îndeplinirii obligaţiilor sale privind prezenţa personalului în cadrul misiunii de control conform Ghidului solicitantului pentru Anexa III.

În realitate, prezenţa efectivă a doamnei B., care a fost desemnată să îndeplinească obligaţiile societăţii în legătură cu efectuarea controlului, era de natură a satisface exigenţele ghidului, societatea neavând un personal atât de numeros încât să fie privită drept sfidătoare şi o dovadă a relei credinţe asigurarea prezenţei efective a acesteia.

3. Apărările formulate în cauză

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a hotărârii instanţei de fond.

A invocat şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, apreciind că cererea de chemare în judecată nu cuprinde nicio referire la Ministerul Fondurilor Europene, cauza având ca obiect anularea unor acte administrative care nu sunt emise de acest minister.

3.2. Şi intimatul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.3. La data de 17.12.2020, Autoritatea pentru Digitalizarea României a formulat cerere de introducere în cauză, în calitate de succesor în drepturile şi obligaţiile Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale şi ale Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, invocând O.U.G. nr. 90/2019 şi O.U.G. nr. 68/2019.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1. Analizând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (actual Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene), Înalta Curte urmează a o respinge.

În faţa instanţei de fond, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) a fost citat prin reprezentant Ministerul Finanţelor Publice în baza mandatului legal acordat prin art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prin art. II alin. (4) din O.U.G. nr. 6/2013 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu completări prin Legea nr. 195/2013.

În şedinţa publică din 4 mai 2017, reprezentantul Ministerului Fondurilor Europene a precizat faptul că a depus documentaţia care a stat la baza emiterii actului contestat.

La acelaşi termen a solicitat a se lua act de transmisiunea legală a calităţii procesuale de la Ministerul Fondurilor Europene către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene înfiinţat prin O.U.G. nr. 1/2017 art. 12 alin. (1), minister care a fost reprezentat în faţa instanţei de fond de Ministerul Finanţelor Publice, conform art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2017.

Prin urmare, Ministerul Fondurilor Europene nu a înţeles să invoce în faţa instanţei de fond excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, a fost reprezentat la termenele de judecată acordate, a depus documentaţia care a stat la baza emiterii actelor contestate, precizând numai transmiterea calităţii procesuale urmare a înfiinţării Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin reorganizarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi prin preluarea activităţii şi personalului Ministerului Fondurilor Europene.

De asemenea, în prezent, Înalta Curte constată că, potrivit art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 212/2020, Ministerul Fondurilor Europene şi-a schimbat denumirea în Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, denumire sub care a fost citat pentru soluţionarea prezentului recurs.

4.2. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantei este fondat, în limitele şi potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

4.2.1. Apreciază instanţa de control judiciar că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., însă doar în ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond asupra condiţiilor de fond pentru care a apreciat că rezilierea contractului de finanţare şi retragerea integrală a finanţării a fost legală.

Astfel, Înalta Curte constată, referitor la argumentele din acţiune vizând nerespectarea termenelor prevăzute de lege cu privire la procedura de verificare, de emitere şi de comunicare a procesului-verbal şi, respectiv, de soluţionare a contestaţiei, că prima instanţă a analizat şi a răspuns alegaţiilor reclamantei făcând aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, art. 21 alin. (23) şi art. 38 din O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu dispoziţiile art. 174 alin. (1) şi art. 175 din C. proc. civ.

Prin urmare, considerentele judecătorului fondului asupra neregularităţilor invocate de reclamantă în privinţa termenelor în care au fost emise actele administrative atacate sunt fondate, neputându-se reţine criticile recurentei-reclamante formulate prin acţiune şi reiterate prin cererea de recurs.

4.2.2. Însă, sub aspectul legalităţii măsurii de reziliere a contractului de finanţare şi de retragere a finanţării nerambursabile, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

În cadrul dreptului la un proces echitabil se analizează şi dreptul oricărei părţi în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanţei observaţiile, argumentele şi mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părţi ca aceste observaţii şi argumente să fie examinate în mod efectiv. Cu privire la aceste aspecte, obligaţia instanţei de motivare a deciziilor sale este singurul mijloc prin care se poate verifica respectarea lor.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa deja consacrată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil. Astfel, Curtea arată că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţie, înglobează, între altele, dreptul părţilor unui proces de a-şi prezenta observaţiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi cererilor de probă ale părţilor sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Ţările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în acelaşi sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001). Din alt punct de vedere, necesitatea motivării hotărârii în sensul indicat de normele imperative ale art. 261 alin. (1) pct. 5 înlătură arbitrariul şi face posibil controlul judiciar.

Sub aspectul calităţii motivării, orice hotărâre judecătorească trebuie să fie inteligibilă, redactată într-un limbaj clar şi simplu, condiţie esenţială pentru a fi înţeleasă de părţi şi de public. Această inteligibilitate necesită o structură coerentă a hotărârii şi enumerarea argumentaţiei într-un stil clar şi accesibil tuturor.

Motivarea trebuie să fie coerentă, clară şi lipsită de ambiguităţi şi de contradicţii. Ea trebuie să permită urmărirea unui raţionament care a condus judecătorul la aceasta, de natură a susţine şi justifica soluţia adoptată.

Or, în cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că la pronunţarea sentinţei recurate, instanţa de fond nu a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor şi apărărilor invocate de părţi, ceea ce se poate observa din parcurgerea considerentelor hotărârii, care, în fapt, reprezintă, în esenţă, o reproducere a apărărilor formulate de pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale prin întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond.

În acest sens, deşi, în cadrul criticilor privind nelegalitatea actelor administrative contestate, reclamanta a adus argumente de fapt şi de drept de natură a demonstra temeinicia pretenţiilor sale (nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei, motivele de fapt reţinute prin procesul-verbal contestat cu privire la componenta hardware şi software a proiectului şi la îndeplinirea/neîndeplinirea obiectivelor proiectului, schimbarea sediului societăţii, motivele de drept invocate prin procesul-verbal contestat), prima instanţă nu a făcut vizibile raţiunile şi argumentele pentru care a reţinut că rezilierea contractului de finanţare a fost legală şi pentru care pretenţiile şi apărările reclamantei au fost înlăturate sau nu au format convingerea judecătorului fondului.

În aceste condiţii, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze reclamantei dovada că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care le-a formulat prin cererea dedusă judecăţii au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei.

Prin urmare, întrucât în cauza de faţă motivarea hotărârii de fond nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care instanţa şi-a format convingerea asupra fondului cauzei şi determină imposibilitatea instanţei de recurs de a exercita controlul judiciar, se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleaşi instanţe, care va analiza argumentele şi susţinerile tuturor părţilor în ceea ce priveşte rezilierea contractului de finanţare şi retragerea finanţării acordate.

4.3. Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene).

Admite recursul formulat de A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 2980 din 21 iulie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 ianuarie 2021.