Hospital section head and corporate administrator incompatibility: equivalence of "administrator" and "manager" roles under public health law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 octombrie 2016, sub nr. x/2016, contestatoarea A. a solicitat, în contradictoriu cu intimata AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/19.09.2016 întocmit de către intimată şi să se constate compatibilitatea dintre funcţia de şef secţie în cadrul Spitalului de Urgenţă Reşiţa şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., în drept, fiind invocate prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 24 din 19 ianuarie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, rejudecând cererea de chemare în judecată, admiterea acesteia în totalitate.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentinţa recurată pentru nelegalitate, considerând că prima instanţă a interpretat în mod eronat dispoziţiile legale privind regimul juridic al funcţiilor de administrator şi manager, şi a invocat, în esenţă, următoarele motive:

Prima instanţă nu face nicio analiză, din punct de vedere juridic, a regimului juridic a celor două funcţii, mulţumindu-se să analizeze doar din punct de vedere semantic cele două cuvinte şi, în contextul în care sentinţa pronunţată nu face trimitere la dispoziţiile legale aplicabile celor două funcţii, nu motivează de ce nu aplică sau respinge normele de drept material invocate prin acţiune, rezultă că sentinţa este pronunţată cu încălcarea normelor de drept material.

Cât priveşte fondul cauzei, recurenta a prezentat consideraţii privind regimul juridic al stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantei şi consideraţii privind natura juridică a funcţiilor de administrator şi manager şi, în opinia sa, nu orice funcţie ce presupune o decizie reprezintă management.

Or, funcţia de manager în lumina dispoziţiilor art. 178 din Legea nr. 95/2006, prin raportare la conducerea unei societăţi comerciale, consideră că are un regim juridic strict determinat.

Astfel, recurenta- reclamantă a susţinut că funcţia de administrator este diferită de cea de manager.

În primul rând, funcţia de administrator se exercită în baza unui contract de mandat, pe când funcţia de manager se exercită în baza unui contract de management. Cele două contracte se încheie după cum urmează: contractul de administrator se încheie direct între administrator şi societatea comercială, în baza hotărârii Adunării Generale a Acţionarilor/Asociaţilor, şi administratorul efectuează toate operaţiunile cerute pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societăţii, cu restricţiile arătate în actul constitutiv, în baza mandatului încredinţat de către asociaţii reuniţi în adunarea generală; contractul de management se încheie intre administrator/administratori si persoana care va fi manager, activităţile si competenţele acestuia fiind limitate.

De asemenea, dispoziţiile legale în materia administrării şi managementului societăţilor comerciale fac o distincţie clară între manageri şi administratori, Legea nr. 66/1993 a contractului de management, cu modificările şi completările ulterioare, delimitând raporturile dintre manager şi administratorul/administratorii unei societăţi comerciale (art. 1, art. 3, 5, 51 şi 14 din lege).

În fine, a mai arătat recurenta, în Clasificarea Ocupaţiilor din România-COR, cele două funcţii apar distinct, având coduri specifice: COR 242111 -Administrator societate comercială; COR 112029-Manager; COR 112018-Manager general.

Concluzionând, recurenta- reclamantă a arătat că, în contextul în care: reclamanta nu a avut încheiat un contract de management cu societatea comercială, iar funcţia de administrator nu poate fi asimilată cu funcţia de manager, nu poate fi reţinută starea de incompatibilitate avută în vedere de către pârâtă.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, la data de 19 mai 2017, prin care, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea ca legală a sentinţei civile recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 22 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 septembrie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Demersul judiciar al recurentei- reclamante A. a avut ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 38847/G/II întocmit la 19 septembrie 2016, prin care A.N.I. a conchis că există indicii în sensul unei stări de incompatibilitate ca urmare a încălcării prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) şi art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, de la 01 octombrie 2008, şi până la 07 ianuarie 2015.

Starea de incompatibilitate a fost generată de exercitarea concomitentă de către aceasta a funcţiei de Şef secţie Oftalmologie în cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa şi a funcţiei de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., situaţia de fapt nefiind contestată.

Întemeindu-şi calea de atac exercitată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta- reclamantă a invocat, în esenţă, interpretarea eronată de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale privind regimul juridic al funcţiilor de administrator şi manager, având în vedere că, în opinia sa, funcţia de administrator este diferită de cea de manager.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a săvârşit nicio eroare în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor de drept material incidente în speţă, dispoziţii pe care în mod corect le-a identificat şi aplicat împrejurărilor de fapt stabilite pe baza probelor administrate în cauză.

Astfel, potrivit art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, "Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: b) desfăşurarea de activităţi didactice sau de cercetare ştiinţifică finanţate de către furnizori de bunuri şi servicii ai spitalului respectiv;".

La art. 185 alin. (15) din aceeaşi lege, se prevede că "(15) Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare şi a plăţii de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condiţiile legii, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice.".

Principala critică a recurentei-reclamante A. vizează faptul că incompatibilitatea reglementată de legiuitor, conform Legii nr. 95/2006, nu a avut în vedere noţiunea de administrator, care nu poate fi asimilată celei de manager, specifică doar unităţilor spitaliceşti, cu atribuţii caracteristice domeniului şi reglementate prin dispoziţiile Legii nr. 66/1993.

De asemenea, s-a susţinut, şi prin clasificarea ocupaţiilor legiuitorul a înţeles să diferenţieze cele două noţiuni, de manager şi de administrator, fiind reglementate sub coduri diferite, COR 112029 (Manager), COR 242111 (Administrator societate comercială) şi COR 112018 (Manager general).

Or, aşa cum s-a arătat mai sus, starea de incompatibilitate reţinută în sarcina recurentei-reclamante a fost justificată în cauză pe considerentul decisiv că administratorul unei societăţi comerciale exercită în fapt o activitate managerială, în sensul în care se ocupă în mod permanent de conducerea entităţii economice, îndeplinind integral sau parţial funcţiile de previziune şi organizare a activităţii, de coordonare şi antrenare a personalului subordonat şi de control asupra îndeplinirii obiectivelor propuse, interpretare corectă, ce a avut în vedere noţiunea de manager, astfel cum aceasta este înţeleasă în mod obişnuit şi definită în termeni generali prin dicţionarul explicativ al limbii române.

Pentru a putea lămuri dacă noţiunile de manager şi administrator al unei societăţi comerciale sunt sau nu noţiuni diferite, este necesară raportarea la conţinutul acestor noţiuni, la atribuţiile îndeplinite în exercitarea lor.

Astfel, conform Dicţionarului Explicativ al limbii române (D.E.X.), noţiunea de manager presupune activităţi de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare, etc.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 66/1993, legea contractului de management:

"Contractul de management este acordul prin care o persoană juridică ce desfăşoară activitate economică, în calitate de proprietar, încredinţează unui manager organizarea, conducerea şi gestionarea activităţii sale, pe baza unor obiective şi criterii de performanţă cuantificabile, în schimbul unei plăţi".

Conform art. 14 din Legea nr. 66/1993, "managerul deţine deplina putere în conducerea, organizarea şi gestionarea activităţii societăţii comerciale.".

Conform D.E.X.-ului, noţiunea de administrator presupune conducerea şi organizarea unei activităţi.

Conform Legii nr. 31/1990, a societăţilor comerciale, Legii nr. 81/1991 a contabilităţii, atribuţiile administratorului societăţii sunt: administrarea procedurilor juridice legate de realizarea obiectului de activitate al societăţii comerciale; stabilirea şi verificarea programului de lucru; gestionarea bunurilor societăţii comerciale; administrarea operaţiunilor legale de încadrare în muncă a angajaţilor; semnarea documentelor oficiale în numele firmei (ex., Contracte); reprezentarea societăţii comerciale în diferite situaţii.

Astfel, deşi activităţile de manager şi administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupaţiilor, conţinutul celor două noţiuni se referă la exercitarea, identic, a activităţilor de organizare, conducere şi administrare.

Sub acest aspect, se reţine că, în cauză, prin Dispoziţia nr. 302/15.09.2008 emisă de Spitalul Judeţean de Urgenţă Reşiţa, începând cu data de 01.10.2008 recurenta- reclamantă A. a fost numită în funcţia de medic Şef, secţia Oftalmologie, având atribuţii în organizarea şi conducerea secţiei de Oftalmologie a Spitalului, funcţie în care răspunde şi de calitatea actului medical.

Din fişa Oficiului Naţional al Registrului Comerţului nr. x/21.04.2016, rezultă că recurenta are calitatea de asociat al S.C. B. S.R.L., începând cu data de 16.10.1997 şi până la data întocmirii raportului de evaluare, şi de administrator în cadrul societăţii pe perioada 16.10.1997- 07.01.2015, societate ce are ca activitate principală - "Activităţi de asistenţă medicală ambulatorie", cod CAEN 8512.

Or, raportat la dispoziţiile legale mai sus- amintite, în mod corect instanţa de fond a concluzionat că, în calitatea sa de administrator al Societăţii B. S.R.L. recurenta- reclamantă efectuează aceleaşi tipuri de activităţi pe care le desfăşoară ca şef de secţie în cadrul Spitalului, şi, astfel, funcţia sa de manager- şef de secţie, cazul în speţă- este incompatibilă cu exercitarea funcţiei de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, avându-se în vedere conţinutul celor două noţiuni şi intenţia legiuitorului.

Ambele funcţii implică prerogativa de conducere a unei entităţi, şi, prin urmare distincţiile operate de recurenta- reclamantă nu au suport legal, dimpotrivă, legea fiind nesusceptibilă de discuţii cu privire la existenţa incompatibilităţii în condiţiile cumulului dintre funcţia de şef de secţie din spitalele publice cu orice altă funcţie de manager, remunerată sau nu.

Aşa cum legal a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte constată că funcţia de administrator al unei societăţi comerciale este pe deplin asimilată cu "exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate" avute în vedere de legiuitor ca elemente de incompatibilitate pentru deţinerea concomitentă şi a calităţii de şef secţie în cadrul unui spital public.

De aceea, sunt irelevante argumentele dezvoltate de recurenta- reclamantă în prezenta cale de atac pe marginea specificului funcţiei de şef de secţie şi diferenţierile în raport de celelalte organe de conducere ale spitalului, cât timp legiuitorul prevede explicit că şeful de secţie din cadrul spitalului public nu poate exercita nicio altă funcţie de manager, cu atât mai mult în materia incompatibilităţilor, unde importanţa reglementării este de necontestat, având în vedere restrângerea adusă liberului acces al persoanei la desfăşurarea unei activităţi economice.

Scopul incompatibilităţilor este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile şi, deci, stabilirea acestei incompatibilităţi se justifică pe un conflict real între cele două funcţii, care poate avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare.

Prin astfel de acte normative ce reglementează incompatibilităţile unor categorii profesionale, în situaţii similare, legiuitorul a menţionat interdicţia privind desfăşurarea unor activităţi comerciale sau chiar interdicţia privind exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, pentru a fi clar şi expres prevăzut ceea ce se interzice.

Prin urmare, cum dispoziţiile legale menţionate anterior sunt clare şi previzibile în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 95/2006, coroborat cu art. 185 alin. (15) din aceeaşi lege, Raportul de evaluare nr. x din 19 septembrie 2016 emis de intimata Agenţia Naţională de Integritate este legal, corect acţiunea în anularea acestuia, formulată de contestatoare, fiind respinsă, ca neîntemeiată.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond, prin care s-a reţinut că ocuparea concomitentă a celor două funcţii, nu trece testul incompatibilităţii, este legală şi, reţinând că prima instanţă a apreciat în mod corect cu privire la caracterul neîntemeiat al acţiunii, va respinge recursul.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond interpretând şi aplicând corect dispoziţiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 24 din 19 ianuarie 2017, a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 septembrie 2019.