Inadmissibility of administrative liability claim based solely on non-enforcement of final judgments against local authorities

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 03.01.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, astfel cum a fost modificată la data de 11.01.2018, reclamanta A. a solicitat obligarea pârâtului Statul Român - Ministerul Finanţelor Publice la plata despăgubirilor materiale în cuantum de 118.800 RON şi de 67.120 euro şi a despăgubirilor morale în cuantum de 500.000 RON, în termen de 48 de ore de la comunicare, sub sancţiunea unei penalităţi în favoarea reclamantei de 1% pe zi de întârziere, aferente încălcării constatate de instanţele naţionale prin pronunţarea hotărârilor definitive stabilind penalităţi şi despăgubiri civile împotriva unei autorităţi publice locale.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1664 din data de 04.04.2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea reclamantei de constatare a decăderii pârâtului din dreptul de a propune probe şi a invoca excepţii de ordine privată.

A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât.

A respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român - Ministerul Finanţelor Publice, astfel cum a fost modificată, ca fiind inadmisibilă şi a respins cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1664 din data de 04.04.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin primul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se arată că, instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti atunci când a refuzat să ia act de decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune probe şi invoca excepţii pentru lipsa depunerii întâmpinării aşa cum este legal definită.

De asemeni, instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti atunci când a refuzat să judece conform petitului acţiunii (obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor), încălcând în mod grav îndatoririle instanţei privind soluţionarea cererilor precum şi dreptul justiţiabilului de acces la o instanţă.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se arată că, instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Excepţia inadmisibilităţii invocată de către Statul Român reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice reprezenta o falsă problematică deoarece obiectul acţiunii judiciare a reprezentat de la bun început investirea instanţei pentru recunoaşterea dreptului pretins (a vedea respectate hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate împotriva administraţiei publice) solicitând obligarea pârâtului Ia respectarea obligaţilor definitiv stabilite în favoarea reclamantei prin hotărâri judecătoreşti, pe lângă despăgubiri materiale şi morale.

Prin cel de-al treilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se arată că, hotărârea primei instanţe cuprinde numai motive străine de natura cauzei deoarece, instanţa nu a avut în vedere textele legale aplicabile, în mod expres invocate, bazându-şi raţionamentul logico-juridic în mod exclusiv pe excepţia inadmisibilităţii invocată de către pârât.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că protecţia justiţiabililor necesită recunoaşterea plenitudinii de competenţă în favoarea judecătorului naţional în exercitarea funcţiei sale comunitare, el fiind, "în consecinţă, judecătorul de drept comun în aplicarea dreptului comunitar" ("Hot. Simmenthal, 9. III.1978).

Judecătorul naţional este competent să judece toate litigiile care privesc aplicarea dreptului comunitar, dacă norma comunitară nu le atribuie jurisdicţia instanţelor comunitare. Acest statut este efectul aplicării directe şi a priorităţii dreptului comunitar, care-i permite să creeze drepturi şi obligaţii în favoarea particularilor, cu o dublă consecinţă:

- aceştia sa poată sa şi le valorifice în faţa judecătorilor naţionali, iar

- instanţele naţionale au obligaţia de a asigura respectul lor.

Refuzul magistratului de a analiza litigiul supus judecăţii în funcţie în primul rând de cererile formulate şi abia ulterior de apărările pârâtului a avut consecinţă pronunţarea sentinţei atacate.

Prin ultimul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se arată că, hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material deoarece, deşi a invocat de la început obligaţia instanţei de a dezlega litigiul prin aplicarea prioritară a textelor internaţionale invocate, în speţă operând elementul de extraneitate, instanţa nu a făcut o minimă analiză asupra acestui argument, iar litigiul a fost dezlegat fără aplicarea dreptului Uniunii Europene invocat.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat în principal nulitatea cererii de recurs, în subsidiar respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 04 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâtului Statul Român - Ministerul Finanţelor Publice la plata despăgubirilor materiale în cuantum de 118.800 RON şi de 67.120 euro şi a despăgubirilor morale în cuantum de 500.000 RON, în termen de 48 de ore de la comunicare, sub sancţiunea unei penalităţi în favoarea reclamantei de 1% pe zi de întârziere, aferente încălcării constatate de instanţele naţionale prin pronunţarea hotărârilor definitive stabilind penalităţi şi despăgubiri civile împotriva unei autorităţi publice locale.

Prima instanţă a respins cererea de despăgubiri dedusă judecăţii ca inadmisibilă, pe motiv că în cauză nu există un act administrativ pretins nelegal al pârâtului care să fie contestat de reclamantă, nefiind vorba nici de un refuz nejustificat care să justifice temeinicia pretenţiei de obligare la emitere act, dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu au aplicabilitate în cauză.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la primul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. prin care se arată că, instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti atunci când a refuzat să ia act de decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune probe şi invoca excepţii pentru lipsa depunerii întâmpinării aşa cum este legal definită.

Dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se referă la un alt tip de imixtiune a instanţei de judecată, şi anume în sfera activităţii executive sau legislative, ea săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat decât cea judecătorească.

Or, în cazul de faţă, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că sancţiunea decăderii intervine în cazul în care pârâtul nu formulează întâmpinarea cu respectarea termenului legal, însă în cazul în care pârâtul a depus întâmpinarea la primul termen de judecată, prin care a invocat excepţii de procedură şi de fond, fără a indica un răspuns concret la pretenţiile reclamantei, nu poate fi decăzut din dreptul de a propune probe sau de a invoca excepţii pe considerentul că întâmpinarea este informă.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se arată că, instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Excepţia inadmisibilităţii invocată de către Statul Român reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice reprezenta o falsă problematică deoarece obiectul acţiunii judiciare a reprezentat de la bun început investirea instanţei pentru recunoaşterea dreptului pretins (a vedea respectate hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate împotriva administraţiei publice) solicitând obligarea pârâtului Ia respectarea obligaţilor definitiv stabilite în favoarea reclamantei prin hotărâri judecătoreşti, pe lângă despăgubiri materiale şi morale.

Şi acest motiv de recurs este neîntemeiat şi va fi respins având în vedere faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc."

Înalta Curte constată că nu este vorba despre un refuz din partea magistratului de a analiza litigiul supus judecăţii, ci în raport de dispoziţiile sus-citate trebuia să analizeze cu prioritate excepţia inadmisibilităţii, pretenţiile titularului cererii de chemare în judecată neavând prioritate faţă de acest text de lege.

În acest context, în mod corect instanţa de fond a verificat cu prioritate condiţiile de admisibilitate ale cererii de chemare în judecată din perspectiva cadrului procesual stabilit de către reclamantă, aspect faţă de care motivul de recurs apare ca nefondat.

Cu privire la cel de-al treilea motiv de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin care recurenta-reclamantă consideră că hotărârea primei instanţe cuprinde numai motive străine de natura cauzei deoarece, instanţa nu a avut în vedere textele legale aplicabile, în mod expres invocate, bazându-şi raţionamentul logico-juridic în mod exclusiv pe excepţia inadmisibilităţii invocată de către pârât, Înalta Curte constată că nu este fondat şi va fi respins.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, conţine referiri la probele administrate în cauză şi este în concordanţă cu acestea, răspunde în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv.

Cu privire la ultimul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

In cauza de faţă acest motiv nu este incident, după cum se va arăta în continuare.

Interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale şi probatoriilor administrate în cauză este legală întrucât situaţia premisă pe care a fost fundamentată hotărârea recurată corespunde realităţii.

Astfel, analizând cererea dedusă judecăţii sub aspectul admisibilităţii acesteia, prima instanţă a reţinut în mod corect că obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 alin. (1) şi (8) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate.

În contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, concluzia este aceea că Legea nr. 554/2004 reglementează o formă particulară de răspundere civilă delictuală a autorităţii publice, care presupune prin ipoteză un anumit tip de conduită pretins ilicită manifestată fie prin emiterea unui act administrativ nelegal, fie prin nesoluţionarea în termen sau refuzul de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept sau un interes legitim, cu precizarea că, în ceea ce priveşte acţiunea întemeiată pe art. 19 din actul normativ este avută în vedere exclusiv situaţia în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

Prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizat prin cererea din data de 11.01.2018, în mod corect a reţinut prima instanţă că acţiunea nu se încadrează în niciuna dintre situaţiile reglementate de Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă nu a contestat un act administrativ (tipic sau asimilat) emis de autoritatea pârâtă, ci a învederat imposibilitatea de a-şi realiza drepturile recunoscute prin hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate în contradictoriu cu alte autorităţi publice locale, fără a exista însă şi o hotărâre judecătorească de anulare a unui act administrativ ori o cerere în anularea unui astfel de act în contradictoriu cu intimatul-pârât din prezenta cauză.

Deşi s-a solicitat obligarea intimatului-pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice la plata de despăgubiri materiale şi morale pentru neexecutarea obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti, aceste obligaţii au fost stabilite în sarcina Consiliului Local al com. Băiculeşti, Primăriei Comunei Băiculeşti şi Unităţii Administrativ Teritoriale Băiculeşti.

În ceea ce priveşte critica recurentei-reclamante conform căreia prima instanţă ar fi încălcat sau aplicat greşit legea materială, Înalta Curte constată că în considerentele hotărârii recurate au fost expuse în mod clar normele de drept din perspectiva cărora a fost analizată cererea dedusă judecăţii, reţinând în mod corect că dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente, deoarece în ipoteza de excepţie reglementată de acest text legal, şi anume aceea în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, chiar dacă această cerere este formulată pe cale separată, nu este îndeplinită condiţia ca pretinsul prejudiciu să fi fost produs printr-un act administrativ nelegal anulat anterior în cadrul unui alt litigiu între aceleaşi părţi.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta A. împotriva sentinţei nr. 1664 din 04 aprilie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 iulie 2020.