Applicability of license revocation sanctions to interim operating rights in online gambling; invalidity of administrative act for lack of motivation versus misapplication of law

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.05.2016, reclamantele A. şi B. (colectiv denumite "bet365" sau "contestatorul"), au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul OFICIUL NAŢIONAL PENTRU JOCURI DE NOROC - COMITETUL DE SUPRAVEGHERE, anularea deciziei Comitetului de Supraveghere a ONJN din 30.10.2015, înregistrată la Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc sub nr. x/02.11.2015 prin care a fost respinsă ca neîntemeiată plângerea prealabilă înregistrată la ONJN sub nr. x/10.10.2015, formulată de B. şi A.; anularea Deciziei nr. 2723 din 13 octombrie 2015 emisă de Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc - Comitetul de Supraveghere pe numele societăţilor B. şi A., precum şi a Procesului Verbal încheiat în data de 15 octombrie 2015, subsecvent deciziei; obligarea pârâtei Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 2122 din data de 06.06.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantele A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul OFICIUL NAŢIONAL PENTRU JOCURI DE NOROC-COMITETUL DE SUPRAVEGHERE.

A anulat decizia Comitetului de Supraveghere a ONJN din 30.10.2015 înregistrată sub nr. x/02.11.2015, Decizia Comitetului de Supraveghere a ONJN nr. 2723/13.10.2015 şi procesul-verbal nr. x/15.10.2015 emis de Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 2122 din data de 06.06.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Oficiul Naţional Pentru Jocuri De Noroc-Comitetul De Supraveghere, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei atacate şi, rejudecând. cauza pe fond, menţinerea în tot a Deciziei nr. 2723/13.10.2015 şi deciziei nr. 35916/DGAJN/SASBC/02.11.2015, prin care s-a comunicat soluţia Comitetului de supraveghere data 30.10.2015 privind plângerea prealabilă respingerea tuturor cererilor formulate ca fiind netemeinice şi nefondate.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. arată că hotărârea nu cuprinde analiza tuturor motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază actul administrativ, aceasta nu satisface exigenţa motivării din perspectiva dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din Legea nr. 134/2010, astfel că lipsa menţiunilor prevăzute de lege atrage nulitatea hotărârii.

Prin criticile care se subscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Motivarea hotărârii recurate este necorespunzătoare, confuză, preluată, în principal din motivarea reclamantelor pornind de la o analiza şi o expunere ilogică şi subiectivă a situaţiilor existente raportat la temeiurile de drept şi documentele depuse la dosarul cauzei, astfel încât, aceasta în asamblu apare ca fiind lipsită de o justificare temeinică.

În mod greşit instanţa reţine la pagina 67 paragraful 2 din hotărârea recurată -raportând prevederile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nu. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările şi completările ulterioare la prevederile art. II alin. (7) şi (8) din Legea nr. 124/2015 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 92/2014 pentru reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare şi modificarea unor acte normative, că Decizia nr. 2723/13.10.2015 a fost adoptată cu exces de putere, aşa cum termenul este stabilit de art. 2, alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările si completările ulterioare.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere a autorităţilor publice prin încălcarea limitelor şi competenţei prevăzute de drepturilor şi libertăţilor, cetăţenilor. Nu există nici-o legătură între motivele invocate în actul administrativ pentru aplicarea măsurii anulării dreptului, interimar de operare de către autoritate şi motivele invocate, instanţă în hotărâre recurată aceasta neanalizând situaţia de fapt din perspectiva autorităţii, considerentele reţinute în hotărâre pentru anularea actului administrativ nu cuprind argumente în acest sens.

La pagina 67 paragraful. 3 şi următorul din hotărârea atacată, instanţa constată că "din cuprinsul acesteia nu rezultă care au fost informaţiile incorecte sau inexacte care au fost oferite de reclamante la data acordării dreptului de organizare si exploatare a jocurilor de noroc la distanţă, care, dacă ar fi fost cunoscute ar fi condus la neacordarea licenţele de organizarea jocurilor de noroc . . . . . . . . . . .".

Însă, analizând Decizia nr. 2723 din 13.10,2015 se poate observă că în pagina nr. 2 a deciziei sunt menţionate constatările, respectiv "aceasta conţine motive privind situaţia de fapt care a condus la adoptare deciziei anulate şi anume că, reclamantele deţinătoare ale platformei www.x.com au continuat să încalce legea prin oferirea de jocuri de noroc la distanţă fără a avea dreptul legal, săvârşind o faptă de natura penală. De asemenea, în cuprinsul actului administrativ anulat a fost descris pericolul creat pentru participanţii din România, dintre care, ulterior aproximativ 1.000 de persoane fizice au fost şi sancţionate contravenţional cu amenzi peste 5.000 RON, în acţiunea denumită de presa sportivă "scandalul pariurilor".

La pagina pag. 67 din hotărârea atacată, la paragraful 5, instanţa în mod greşit reţine că domeniul de aplicare al art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 nu poate fi lărgit prin asemănare sau interpretare extensiva altor situaţii, fără a lua în considerare prevederile art. 156 alin. (4) teza a doua din H.G. nr. 111/2016, care stabilesc că "Dreptul de organizare şi exploatare anterior menţionat, acordat în temeiul deciziei Comitetului de Supraveghere, pentru o perioadă de 12 luni, va putea fi revocat, anulat sau suspendat în aceleaşi condiţii prevăzute pentru revocarea, anularea sau suspendarea licenţei de organizare sau a autorizaţiilor de exploatare a activităţii."

Astfel, în încercarea de a da posibilitatea operatorilor din domeniul on-line să funcţioneze legal, legiuitorul a reglementat dreptul provizoriu de operare, asimilat licenţei, având acelaşi regim juridic cu aceasta, obţinându-se asemănător şi producând aceleaşi efecte, ceea ce înseamnă că naşterea, modificarea şi stingerea aceştei "licenţe provizorii" este guvernată, prin analogie, de aceleaşi dispoziţii legale.

Astfel intrarea în vigoare a dreptului de operare pe perioada temporară este guvernată de aceleaşi dispoziţii legale ca şi cele aplicabile licenţei, acesta producând efecte începând cu data de 1 a lunii următoare efectuării plăţilor aceste dispoziţii legale fiind aplicabile atât jocurilor de noroc tradiţionale, cât şi celor la distanţă (online).

Instituţia dreptului de operare a fost una tranzitorie, impusă de situaţia din piaţa jocurilor de noroc existentă la un moment dat "având în vedere că operatorii de jocuri de noroc la distanţă (online) funcţionează în diferite jurisdicţii europene, documentele care provin din aceste jurisdicţii având conţinut diferit în funcţie de specificul fiecărui stat în parte, fiind opozabile autorităţilor române.

Orice drept presupune obligaţii legale aferente, în situaţia dreptului de operare provizoriu prevăzut de art. II alin. (7) obligaţiile legale sunt cele prevăzute pentru orice operator ce deţine o licenţă valabilă de 10 ani, legiuitorul neprevăzând alte obligaţii specifice pentru operare, după obţinerea acestui drept temporar.

Interpretarea autorităţii a derivat din interpretarea principiului "ubi aedem ratio, ibi a aedem solutio", ceea ce înseamnă că unde este aceeaşi ratiune acolo este aceeaşi soluţie, iar pentru drept are forma aplicată "ubi aedem ratio, ibi aedem ius", ceea ce înseamnă că acolo unde există aceeaşi raţiune se aplică acelaşi drept.

Jocurile de noroc la distanţă (online) au fost reglementate prin Legea nr. 246/2010 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc. Începând cu 2010, niciunul dintre operatorii de jocuri de noroc la distanţă (online) nu a întreprins niciun demers legal pentru obţinerea licenţei de funcţionare şi a autorizaţiei de exploatare.

Având în vedere această situaţie, de la data inţrării în vigoare a Legii nr. 124/2015, respectiv 12.06.2015 şi până la data de 10.09.2015, legiuitorul a acordat o perioadă de 90 de zile în care operatorii economici care au desfăşurat jocuri de noroc la distanţă în România prin încălcarea legii aveau posibilitatea intrării în legalitate prin depunerea documentelor justificative şi plata penalităţii stabilite pentru perioada anterioară, până la data de 10.09.2015.

Pentru viitor, legiuitorul a acordat posibilitatea obţinerii dreptului de operare pentru o perioadă de maxim un an similar licenţei, în vederea desfăşurării în continuare a activităţii în condiţiile legii. În concluzie, prin neaplicarea prevederilor legale prin analogie tuturor operatorilor de jocuri de noroc dată de instanţă, ar putea rezulta situaţie absurdă si periculoasă ce ar fi putut produce în mod cert o inechitate între operatori.

2. Invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pcţ. 6 C. proc. civ. (hotărârea cuprinde motive contradictorii), arătă că cel de-al doilea motiv de recurs priveşte motivele contradictorii reţinute de instanţa care a soluţionat fondul în hotărârea recurată la paginile 68-69 din sentinţa recurată, fără să valorifice probele administrate.

Cu privire la acest motiv de recurs arată că, pe parcursul desfăşurării procesului în faţa instanţei de fond au fost solicitate şi încuviinţate o multitudine de probe, multe dintre acestea nefiind utile cauzei. Cu toate acestea, deşi instanţa a permis reclamantelor administrarea tuturor probelor în considerentele hotărârii atacate nu indică nicio probă, nu menţionează şi nu arătă că o anumită convingere a rezultat din analizarea vreunei dintre probele încuviinţate şi administrate.

Din analizarea motivelor instanţei, rezultă că preluarea ideilor şi a concluziilor reclamantelor s-a realizat automat, dovadă fiind faptul că instanţa nu a corelat ideile şi susţinerile părţilor cu dovezile depuse la dosarul cauzei pentru a face o analiză comparativă, iar când concluzionează face grave confuzii. Rezultă clar că motivarea nu este rezultatul propriului demers de interpretare şi aplicare a legii la situaţia de fapt, prin prisma susţinerilor părţilor, în condiţiile în care susţinerile autorităţii privind situaţia de fapt au fost ignorate.

Referitor la motivul de la pag 68 paragraful 2 din hotărârea atacată, arată că instanţa reţine în mod total greşit faptul că împrejurările de fapt ale cauzei nu se încadrează în rândul situaţiilor cărora li se puteau aplica măsurile reglementate de prevederile art. 17 alin. (1) şi (8) din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările şi completările ulterioare. Conform aprecierilor instanţei care a soluţionat fondul, autoritatea avea obligaţia indicării în actul administrativ care erau motivele "care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz".

Conform acestor dispoziţii legale, Contractul de supraveghere al ONJN poate dispune anularea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz, atunci când se constată că la data acordării acesteia solicitanţii au oferit informaţii incorecte sau inexacte, care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz". Or, reclamantele au omis cu rea credinţă să comunice faptul că au permis în continuare jucătorilor cu conturi vechi să desfăşoare activitate în perioada 10-30.09.2015, aspect care dacă ar fi fost adus la cunoştinţa Comitetului de Supraveghere, această autoritate nu ar mai fi aprobat, fără nicio îndoială, dreptul interimar de operare pentru companiile deţinătoare ale platformei bet365.com şi nu ar mai fi fost emise, pe cale de consecinţă nici Deciziile nr. 2168 si 2169/07.09.2015.

Având în vedere comportamentul operatorilor, rezultă că aceştia au încălcat legea în mod continuu, dacă Comitetului de Supraveghere i s-ar fi comunicat că operatorii continuă să desfăşoare activităţi pe site:ulwww.x.com. ceea ce ar fi echivalat cu încălcarea legii, acestor operatori, fără nicio îndoială, nu s-ar fi acordat dreptul temporar de operare.

Având în vedere şi specificul domeniului şi modul de funcţionare al Comitetului de supraveghere, precum şi documentul depus de reprezentantul operatori la dosar, unde se află declaraţiile înregistrată cu nr. x şi 27902 din 28.08.2015) prin care asigură, în conformitate cu art. 16 alin. (2) pct. 5 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2209 în vigoare la acea data, că reclamantele au cunoştinţă de prevederile legale din domeniul jocurilor de noroc, se poate concluziona că acestea au avut reprezentarea exactă a ceea ce au încălcat, precum şi a consecinţelor acestei situaţii, situaţie care este motivată inclusiv in Decizia atacată.

De asemenea, arată că în situaţia în speţă, motivarea nu s-a adresat în general, ci s-a adresat unui operator care era specializat, cunoştea situaţia şi legislaţia specifică, avea cunoştinţă de procedurile şi documentele interne ce se înaintează operatorilor, motivarea fiind completă, concretă, precisă şi circumstanţială situaţiei, îndeplinind toate criteriile prevăzute de lege.

Analiza fiecărui document emis de o autoritate către un operator este o analiză subiectivă, ce ţine de cunoştinţele profesionale şi de modalitatea de înţelegere a persoanelor ce fac aceasta analiză în cauza supusa judecăţii, în cadrul organigramei operatorului sunt astfel de persoane care au analizat şi înţeles motivaţia expusă. Acest lucru rezultă foarte clar din întâmpinarea operatorului care arată că a înţeles şi situaţia şi motivarea acesteia.

Mai mult, este sigur că reclamantele au cunoscut din conţinutul motivării deciziei, motivele anulării dreptului temporar acordat, precum si consecinţele măsurii, fiind inexplicabilă insistenţa cu care, atât în cererea de chemare în judecată depusă la instanţă pentru anularea Deciziei nr. 2723/13.10.2015, cât şi în celelalte apărări formulate ulterior, reclamantele încearcă să dea impresia instanţei ca, în perioada 11-30.09.2015 au funcţionat legal si că, ulterior, au depus toate celelalte documente aferente funcţionării.

Conform Legii nr. 124/2015 pentru a beneficia, "de amnistia reglementată de art. II,alin. (8) din acest act normativ, operatorul ar fi trebuit sa şi oprească activitatea pe platforma bet365. Se pune în discuţie (inclusiv. în) plângerea penală înaintată) dacă amnistia poate fi operaţională, atât timp cât reclamantele au continuat activitatea infracţională după cum a menţionat, în conformitate dispoziţiile art. II alin. (7) din Legea nr. 124/2015, acestea trebuiau să depună actele doveditoare operării inclusiv pentru acea perioada.

În acest sens, consideră că în perioada în care a operat ilegal nu poate fi stinsă nici de efectele amnistiei, care s-a încheiat în 10.09.2015 şi nu poate fi luată în considerare nici de autoritate, deoarece valabilitatea dreptului de operare începea, conform art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2009 "cu data de întâi a lunii următoare efectuării plăţii taxelor, în cazul de faţă de la data de 01.10.2015.

Prin urmare, solicită admiterea recursului formulat.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat, pentru următoarele motive:

prima instanţă a reţinut, prin considerentele la care achiesează, următoarele:

- Decizia nr. 2723/13.10.2015 nu este motivată în fapt şi în drept, întrucât nicăieri în conţinutul său nu sunt prevăzute "informaţiile incorecte sau inexacte" pe care bet365 le-ar fi furnizat autorităţii şi care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi dus la neacordarea Dreptului Interimar de Operare;

- Art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 reglementează condiţiile de anulare a licenţelor şi autorizaţiilor de exploatare şi, fiind o prevedere sancţionatorie de strictă interpretare şi aplicare, nu se poate aplica prin analogie în cazul Dreptului Interimar de Operare (la rândul său, reglementat cu caracter special de norma tranzitorie a art. II alin. (7) din Legea nr. 124/2015);

- ONJN a acţionat cu exces de putere atunci când a emis Decizia nr. 2723/13.10.2015, întrucât Comitetul de Supraveghere nu a ţinut cont de condiţiile prevăzute de lege care condiţionau aplicarea sancţiunii anulării, cât şi pentru faptul că şi-a arogat competenţe penale în a decide printr-un act administrativ că bet365 a săvârşit o infracţiune.

2. Motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin cererea de recurs, ONJN susţine că hotărârea recurată nu ar fi fost motivată în mod corespunzător, argumentând fie (i) că aceasta ar conţine considerente "confuze" sau, respectiv, o "analiză ilogică a situaţiei de fapt" (pg. 2 par. 5 din recurs), fie (ii) pentru că "analiza instanţei s-a raportat numai la perspectiva unei singure părţi, respectiv cea a reclamantelor'" (pg. 2 par. 6 din recurs), fie că (iii) aceasta ar cuprinde motive contradictorii (pg. 9-12 din recurs), însă nu a menţionat în concret nicio "confuzie'" sau "analiză ilogică" din considerentele sentinţei recurate care să fi condus la o greşeală de judecată a primei instanţe. De asemenea. Prima instanţă a avut în vedere argumentele ambelor părţi inclusiv argumentele ONJN, dar în urma analizei mijloacelor de probă administrate în cauză, le-a găsit neîntemeiate:

Problema interpretării probelor de către prima instanţă, nelegalitatea hotărârii pe motiv că prima instanţă a pronunţat o hotărâre greşită întrucât nu a valorificat probele administrate, arată că acest subiect excede limitelor recursului, întrucât modalitatea în care prima instanţă a interpretat probele administrate în dosar nu este motiv de recurs, nefiind una dintre greşelile de judecată reglementate de art. 488 C. proc. civ.

Similar, nici aprecierea primei instanţă asupra concludentei şi utilităţii probelor pe care le-a încuviinţat spre administrare nu constituie motiv de recurs, cât timp acesta nu a rezultat într-o greşeală de judecată de tipul celor prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

De altfel, prima instanţă a administrat probele solicitate de ambele părţi (a se vedea cu titlu de exemplu încheierile de şedinţă din 22 noiembrie 2016 şi 07 martie 2017), iar faptul că reclamantele au solicitat înscrisurile pe care le-au considerat relevante în susţinerea acţiunii este doar expresia dreptului acestora la apărare.

Este incontestabil că din conţinutul Deciziei nr. 2723 nu rezultă care au fost informaţiile incorecte sau inexacte oferite de bet365 în sensul art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009, fiind corectă şi concluzia conform "lămuririle oferite de către pârât prin întâmpinare nu sunt de natură să completeze sau să suplinească cerinţa motivării Deciziei nr. 2723/13.10.2015", explicând deopotrivă că motivarea este o cerinţă "cu caracter intrinsec" a actului administrativ (pg. 67 paragraful final - pg. 68, primul paragraf din Sentinţa recurată).

Faţă de susţinerea recurentei, în sensul că dreptul interimar de operare ar fi intrat în vigoare începând cu 01 octombrie 2015 arată că Anexele nr. 1 nu puteau amâna intrarea în vigoare a Dreptului Interimar de Operare, raţionament confirmat de altfel în dosarul nr. x/2016. În acest context, prima instanţă a avut dreptate să constate că ONJN nu putea anula reclamantelor Dreptul Interimar din perioada 11-30 septembrie, cât timp, în opinia recurentei, aceasta nici măcar nu intrase în vigoare.

3. Motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

ONJN susţine prin calea de atac formulată şi incidenţa motivului de recurs decurgând din pretinsa aplicare greşită a legii, dar, ca şi în cazul primului motiv de recurs, omite să arate în ce a constat în concret greşeala de judecată făcută de prima instanţă.

Problema temeiului de fapt şi de drept al Deciziei nr. 2723/13.10.2015, principalul motiv de nulitate reţinut de instanţa de fond prin sentinţa recurată a fost lipsa temeiului de fapt şi de drept al Deciziei nr. 2723:

Astfel, inaplicabilitatea (art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 - s.n.) este determinată, pe de o parte, de lipsa ipotezei sancţionării şi pe de altă parte, de nelegalitatea extinderii prin analogie a sancţiunilor reglementate în materia licenţelor şi autorizaţiilor de exploatare şi în cazul dreptului interimar obţinut în baza Legii nr. 124/2015" (pag. 69, para. 3);

Pretinsul motiv de recurs este neîntemeiat, bet365 nu " continuat să încalce legea", aşa cum sugerează ONJN prin recurs. În perioada 11-30 septembrie 2015, bet365 avea Dreptul Interimar de Operare, acordat de Comitetului de Supraveghere al ONJN prin Deciziile nr. 2168 şi nr. 2168 emise la 07 septembrie 2015 şi comunicate lui bet365 la 08 septembrie 2015.

Este adevărat că ONJN a susţinut că Dreptul Interimar acordat prin cele două decizii menţionate anterior ar fi intrat în vigoare de abia la 01 octombrie 2015, conform unor menţiuni nelegale din Anexele nr. 1 la aceste decizii, comunicate către bet365 la 25 septembrie 2015, cu o "întârziere" de câteva săptămâni.

Anexele nr. 1 nu sunt reglementate nicăieri în lege, fiind o simplă "invenţie" a ONJN, nejustificată de raţiuni practice sau juridice. Ele nu pot produce efectul amânării intrării în vigoare a deciziilor din care se pretinde că fac parte, comunicarea pe "bucăţi" a actelor administrative nefiind un procedeu tolerat de legislaţia în vigoare.

Este adevărat că sute de persoane fizice au fost sancţionate de ONJN pentru pretinsa contravenţie de a participa la jocuri de noroc în perioada 11-30 septembrie 2015 pe un site neautorizat (în opinia ONJN, acesta fiind bet365). Totuşi, nu bet365 a creat acest "pericol social", ci autoritatea care a înţeles să sancţioneze în mod abuziv aceste sute de persoane fizice, în pofida faptului că: (i) bet365 era autorizat prin Deciziile nr. 2168 şi nr. 2169, (ii) ONJN nu 1-a înscris pe bet365 pe "lista neagră" a site-urilor neautorizate, neîndeplinindu-şi astfel obligaţia de informare a publicului prevăzută de art. 17 alin. (11) din O.U.G. nr. 77/2009, (iii) nu a blocat accesul publicului la site-ul bet365 în temeiul art. 10 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2009 aşa cum a făcut-o imediat după ce i-a anulat lui bet365 dreptul de operare şi, în fine, (iv) ONJN nici măcar nu emisese încă Anexele nr. 1 prin care a creat aparenţa prorogării intrării în vigoare a Dreptului Interimar de Operare.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 04 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea înregistrată s-a solicitat efectuarea controlului jurisdicţional cu privire la legalitatea Deciziei nr. 2723/13.10.2015, adoptată de ONJN - Comitetul de Supraveghere şi menţinută de către aceeaşi autoritate prin răspunsul la plângerea prealabilă, prin care s-a dispus anularea dreptului de organizare şi exploatare a jocurilor de noroc la distanţă pentru tipul de joc: cazinou, respectiv pariuri în cotă fixă şi pariuri mutuale pe website-ul: www.x.com acordat societăţilor A. şi B..

În motivarea deciziei contestate s-au reţinut următoarele:

- contrar dispoziţiilor legale incidente, precum şi celor expuse prin Deciziile Comitetului de Supraveghere nr. 2168/07.09.2015 şi nr. 2169/07.09.2015 şi a anexelor acestora, cei doi operatori economici au continuat exploatarea în comun a platformei de jocuri de noroc la distanţă prin intermediul website-ului www.x.com şi după data de 10.09.2015, cu toate că, în condiţiile legii, ar fi trebuit să blocheze platforma de joc în data de 11.09.2015, astfel încât să nu poată fi accesată de pe teritoriul României decât începând cu data de 01.10.201;

- prin desfăşurarea activităţii de organizare şi exploatare a jocurilor de noroc la distanţă pe teritoriul României fără licenţă de organizare şi autorizaţie de exploatare sau, conform art. II alin. (7) din Legea nr. 124 din 29 mai 2015, fără un drept de organizare şi exploatare a jocurilor de noroc la distanţă, societăţile în speţă au încălcat, în mod vădit, în perioada 11.09.2015-30.09.2015, normele legale în domeniul jocurilor de noroc, fiind săvârşită infracţiunea prevăzută şi pedepsită de art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările şi completările ulterioare.

- în perioada 11.09.2015-30.09.2015, prin încălcarea prevederilor legale, societăţile au creat un pericol social, rezultând un total de 45.438 de participanţi de pe teritoriul României la activităţi de jocuri de noroc la distanţă, ce nu erau licenţiate/autorizate de ONJN, astfel participanţii devenind contravenienţi, conform art. 22 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009.

Analizând legalitatea Deciziei ONJN - Comitetul de Supraveghere nr. 2723/13.10.2015, prima instanţă a constatat că, în raport de temeiul juridic indicat (prevederile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009 şi art. II alin. (7) şi (8) din Legea nr. 124 din 29 mai 2015) la situaţia de fapt reţinută, aceasta a fost adoptată cu exces de putere, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin 1 lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, prevederile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009, reglementează, în mod expres, situaţia în care ONJN - Comitetul de Supraveghere poate dispune anularea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz, respectiv atunci când se constată că la data acordării acesteia solicitanţii au oferit informaţii incorecte sau inexacte, care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz.

Prima instanţă a reţinut că nu rezultă din conţinutul deciziei contestate care au fost informaţiile incorecte sau inexacte furnizate de reclamante care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz, deşi temeiul juridic reţinut în fundamentarea măsurii ar fi impus ca aceste informaţii să fie indicate.

În acest context prima instanţă a mai reţinut că domeniul de aplicare a art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 se circumscrie exclusiv licenţelor şi autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc, care, prin prisma caracterului sancţionator, nu poate fi aplicat prin asemănare sau interpretare extensivă altor situaţii, cum sunt cele referitoare la dreptul interimar de operare - drept special, autonom şi temporar, acordat în temeiul art. II alin. (7) şi (8) din Legea nr. 124/2015 operatorilor care îndeplinesc condiţiile specifice, prevăzute expres şi limitativ de lege.

În continuare, prima instanţă a conchis că situaţia de fapt care a fost reţinută în conţinutul deciziei contestate nu se încadrează în conţinutul prevederilor art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009, potrivit cărora Comitetul de supraveghere al O.N.J.N. poate dispune anularea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc atunci când se constată că la data acordării acesteia solicitanţii au oferit informaţii incorecte sau inexacte, care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz.

În consecinţă, prima instanţă a reţinut, pe de o parte, inaplicabilitatea sancţiunii prevăzute la art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009 si în cazul dreptului interimar, arătând că operarea fără drept în perioada 11-30 septembrie 2015 nu se încadrează în temeiul de drept substanţial invocat pentru sancţiunea anularii, întrucât acest temei legal se refera doar la furnizarea de informării incomplete sau inexacte care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz. Astfel, inaplicabilitatea este determinată, pe de o parte, de lipsa ipotezei sancţionării si pe de alta parte, de nelegalitatea extinderii prin analogie a sancţiunilor reglementate în materia licenţelor si autorizaţiilor de exploatare şi în cazul dreptului interimar obţinut în baza Legii nr. 124/2015.

În urma verificării actului contestat, prima instanţă a considerat că autoritatea publică emitentă nu a respectat cerinţa intrinsecă a motivării actului administrativ, or actul aflat în discuţie nu precizează, în mod explicit, temeiurile de fapt şi de drept care au condus emitentul la adoptarea măsurii de anulare a dreptului interimar de operare al reclamantelor.

În aceste condiţii, prima instanţă a apreciat că lipsa de claritate a actului administrativ în ce priveşte temeiul juridic al măsurilor luate în privinţa reclamantelor, în raport de starea de fapt reţinută, atrage sancţiunea nulităţii actului administrativ contestat, nefiind necesară o analiză suplimentară a criticilor legate de celelalte motive de nelegalitate.

7. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, precum şi a apărărilor expuse în întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru următoarele considerente.

În urma controlului jurisdicţional efectuat, prima instanţă a admis acţiunea reclamantelor şi a dispus anularea actelor contestate, adoptate de către ONJN - Comitetul de Supraveghere, privind anularea dreptului de organizare şi exploatare a jocurilor de noroc la distanţă pentru tipul de joc: cazinou, respectiv pariuri în cotă fixă şi pariuri mutuale pe website-ul: www.x.com acordat societăţilor A. şi B..

Pentru a pronunţă această hotărâre, prima instanţă a reţinut că din conţinutul deciziei contestate nu rezultă care au fost informaţiile incorecte sau inexacte care au fost oferite de reclamante la data acordării dreptului de organizare şi exploatare a jocurilor de noroc la distanţă, care, dacă ar fi fost cunoscute, ar fi condus la neacordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc sau a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc, după caz, deşi temeiul juridic reţinut în fundamentarea măsurii ar fi impus ca aceste informaţii să fie indicate.

De asemenea, prima instanţă a mai reţinut că domeniul de aplicare a art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009 se circumscrie exclusiv licenţelor şi autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc, care, prin prisma caracterului sancţionator nu poate fi aplicat prin asemănare sau interpretare extensivă altor situaţii distincte de cele cuprinse în ipoteza sa, menţionând că dreptul interimar de operare este un drept special, autonom şi temporar, acordat în temeiul art. II alin. (7) şi (8) din Legea nr. 124/2015 operatorilor care îndeplinesc condiţiile specifice, prevăzute expres şi limitativ de lege, motiv pentru care aceştia nu intră sub incidenţa sancţiunii prevăzute de art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009.

Analizând criticile de nelegalitate invocate de recurenta pârâtă, subscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate.

Dispoziţiile art. 425 alin. (1) C. proc. civ. prevăd pentru instanţa de judecată obligaţia de a arăta în cadrul hotărârii partea/părţile care au formulat cererea, obiectul cererii, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, motivele de fapt şi de drept pentru care au fost înlăturate cererile părţilor, precum şi celelalte menţiuni potrivit prevederilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., considerentele făcând corp comun cu dispozitivul hotărârii pronunţate. Motivarea unei hotărâri trebuie să fie clară şi precisă, să se refere la probele administrate în cauză şi să fie în concordanţă cu acestea, să răspundă în fapt şi în drept la toate pretenţiile formulate de către părţi, să conducă în mod logic şi convingător la soluţia din dispozitiv.

Astfel, potrivit unei jurisprudenţe consacrate, hotărârea instanţei trebuie să cuprindă, ca o garanţie a caracterului echidistant al procedurii judiciare şi al respectării dreptului la apărare al părţilor, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Considerentele hotărârii, reprezentând explicitarea soluţiei din dispozitiv, fac corp comun cu dispozitivul şi intră deopotrivă în autoritate de lucru judecat, raportat la părţile din dosar şi obiectul cauzei. Trebuie precizat că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. Întinderea acestei obligaţii poate varia în funcţie de natura hotărârii. În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state. Pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale(4) .

Având în vedere aspectele relevate în cadrul pct. 6 al prezentei, Înalta Curte apreciază că hotărârea primei instanţe respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind motivată în fapt şi în drept, iar raţiunile expuse sunt pertinente din perspectiva soluţiei adoptate şi permit exercitarea unui control judiciar eficient.

În cauză, hotărârea pronunţată de instanţa de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor implicate în proces.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele pârâtei, nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere lipsa motivării sau argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, şi nu aspecte de natura celor invocate de reclamant.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acesta este întemeiat.

Fără a nega temeinicia observaţiilor cu caracter general, prin care a fost argumentată necesitatea motivării actului administrativ în fapt şi în drept, din perspectiva controlului jurisdicţional exercitat de instanţa de contencios administrativ, Înalta Curte apreciază că în cauză în mod greşit a apreciat prima instanţă că actele contestate sunt nemotivate, soluţionând cauza fără a analiza criticile şi apărările formulate de părţi pe fond.

Nu poate fi considerat nul pentru nemotivare actul administrativ prin care autoritatea administrativă indică în mod explicit atât starea de fapt cât şi cea de drept, în contextul în care judecătorul fondului constată, în prealabil, că măsură luată este greşit fundamentată juridic, pe dispoziţii legale inaplicabile cauzei sau că motivele pe care autoritatea le oferă sunt insuficiente, eronate sau neconcludente prin prisma condiţiilor legale de emitere a actului administrativ contestat.

Prima instanţă a ajuns la concluzia că actul este nemotivat după ce a constatat, pe de o parte, inaplicabilitatea sancţiunii prevăzute la art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009 si în cazul dreptului interimar, arătând că operarea fără drept în perioada 11-30 septembrie 2015 nu se încadrează în temeiul de drept substanţial invocat, iar pe de alta parte, a apreciat că este nelegală extinderea prin analogie a sancţiunilor reglementate în materia licenţelor si autorizaţiilor de exploatare şi cu referire la dreptul interimar obţinut în baza Legii nr. 124/2015.

În consecinţă, dezlegările primei instanţe în ceea ce priveşte incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 77 din 24 iunie 2009 cu referire la dreptul interimar, respectiv aplicarea prin analogie a acestei norme în cazul faptei reţinute (operarea fără drept în perioada 11-30 septembrie 2015) reprezintă în realitate a analiză parţială a fondului cauzei, analiză faţă de care nu se putea concluziona că actul este nul pentru nemotivare, ci se impunea analiza fondului cauzei, a tuturor criticilor şi apărărilor invocate de părţi în condiţii de contradictorialitate.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admire recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc-Comitetul de Supreveghere împotriva sentinţei nr. 2122 din 06 iunie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 iulie 2020.