ANRE appeal dismissed; green certificate order annulled for retroactive state aid application and normative act status

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată şi precizată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.10.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea Ordinului ANRE nr. 5 din 26 februarie 2016 privind stabilirea cotei obligatorii de achiziţie de certificate verzi, aferentă anului 2015, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 152 din 29 februarie 2016;

- anularea Adresei nr. x/23.03.2016 emisa de ANRE prin care se respinge plângerea prealabilă;

- obligarea pârâtei la plata de daune materiale în cuantum de 2.246.905,43 RON;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Reclamanta a depus la dosarul cauzei, note scrise, prin care a majorat cuantumul daunelor materiale solicitate prin cererea de chemare în judecată la suma de 2.786.162,74 RON. S-a arătat că suma iniţială solicitată nu includea TVA-ul aferent acesteia, taxă achitată de către reclamantă.

2. Hotărârile instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă pronunţată la 17 martie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate excepţiile conexităţii şi tardivităţii acţiunii, invocate de pârâta ANRE prin întâmpinare.

Prin sentinţa nr. 2558 din 23 iunie 2017 pronunţată de aceeaşi instanţă, a fost admisă în parte acţiunea precizată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, cu consecinţa anulării Ordinul ANRE nr. 5/26.02.2016 privind stabilirea cotei obligatorii de achiziţie certificate verzi aferentă anului 2015 şi a adresei nr. x/23.03.2016 emise de pârâta ANRE.

Totodată, a fost obligată pârâta să plătească reclamantei suma de 2.246.905,43 RON reprezentând daune materiale, precum şi suma de 200 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii din 17 martie 2017 şi a sentinţei nr. 2558 din 23 iunie 2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Prin recursul declarat împotriva încheierii de şedinţă din 17.03.2017, recurenta a susţinut că în mod greşit judecătorul fondului a respins excepţia conexităţii acestui dosar la dosarul nr. x/2016, ceea ce a făcut ca în prezent în cele două dosare să existe două hotărâri contradictorii.

A arătat că prin aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi stabilirea eronată a caracterului de act normativ al Ordinului nr. 5/2016 privind stabilirea cotei obligatorii de achiziţie de certificate verzi, aferentă anului 2015 instanţa a respins ca nefondată excepţia tardivităţii Ordinului nr. 5/2016 invocată de recurenta pârâtă ANRE, deşi în mod evident ordinul în discuţie este un act administrativ cu caracter individual.

Astfel, ordinul nu produce efecte erga omnes, ci exclusiv faţă de persoanele nominalizate expres la art. 2 din acest act şi în Lista emisă conform art. 27 alin. (3) din Metodologia de stabilire a cotelor anuale obligatorii de energie electrică produsă din surse regenerabile de energie care beneficiază de sistemul de promovare prin certificate verzi şi a celor de achiziţie de certificate verzi, aprobată prin Ordinul ANRE nr. 101/2015, cu modificările şi completările ulterioare. De asemenea, actul nu conţine o regulă, ci stabileşte cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi de către operatorii economici care au această obligaţie, nu are aplicabilitate repetată, ci se aplică o singură dată pe an.

Prin recursul declarat împotriva sentinţei nr. 2558 din 23 iunie 2017, recurenta pârâtă a arătat, în esenţă, că aceasta este nelegală, întrucât:

- cu interpretarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 220/2008 şi ale H.G. nr. 495/2014, instanţa de fond a reţinut că la emiterea Ordinului nr. 5/2016 a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii, reţinând în acest sens că actul este emis în conformitate cu H.G. nr. 495/2014 modificată prin H.G. nr. 113/2016. Or, Ordinul nr. 5/2016 este emis în temeiul H.G. nr. 495/2014, în forma în vigoare înainte de modificările aduse de H.G. nr. 113/2016;

- în mod greşit instanţa de fond nu a reţinut că schema de ajutor a fost autorizată de către Comisia Europeană pentru a fi aplicată începând cu data de 1 decembrie 2014 (cel mai devreme), dar nu mai mult de 31 decembrie 2024, iar intrarea în schemă se face în acest interval în baza acordului de exceptare emis, deci de la data emiterii acestuia;

- cu interpretarea greşită a prevederilor H.G. nr. 495/2014 şi ale Deciziei C(2014)7287 privind ajutorul de stat S.A. 39042 (2014/N) - România, instanţa de fond reţine că "exceptarea trebuia să se aplice începând cu 1 ianuarie 2015, şi nu de la data obţinerii acordului pentru exceptare". Judecătorul a ignorat faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale in domeniul ajutorului de stat, precum si pentru modificarea si completarea Legii concurentei nr. 21/1996, data acordării ajutorului de stat este definită ca fiind "j^1) data acordării ajutorului de stat - data la care dreptul legal de a primi ajutorul este conferit beneficiarului, în conformitate cu regimul juridic naţional aplicabil, indiferent de data la care ajutorul se plăteşte întreprinderii respective;". Astfel în cadrul unei scheme de ajutor de stat intrată în vigoare la o anumită dată, Acordul de finanţare este actul care conferă beneficiarului dreptul legal de a beneficia de ajutor şi care poate fi invocat în faţa instanţelor naţionale;

- recurenta pârâtă a depus în probaţiune adresa nr. x/08.03.2017 a Consiliului Concurenţei, care comunică faptul că "anterior modificării art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014 ... au avut loc consultări informate cu experţii comunitari, iar opinia acestora a fost că măsura de exceptare se aplică la cantitatea de energie consumată de beneficiar începând cu data obţinerii acordului de exceptare şi nu există prevederi în hotărârea de guvern care să indice posibilitatea aplicării retroactive a măsurii de sprijin, prin exceptarea de la plata parţială a certificatelor verzi aferente energiei consumate înainte de primirea acordului de exceptare", însă instanţa de fond a ignorat această probă;

- instanţa nu s-a pronunţat pe excepţia de inadmisibilitate a cererii de anulare a adresei ANRE nr. x/23.03.2016 şi a încălcat prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., deoarece nu a motivat de ce a anulat această adresă;

- sentinţa recurată este dată cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. si din perspectiva faptului că instanţa de fond nu a motivat de ce a obligat-o pe recurentă la plata de daune materiale în cuantum de 2.246.905,43 RON, deoarece anularea actului administrativ nu implică automat obligaţia instanţei de a acorda despăgubiri pentru daunele materiale solicitate. Pentru a se pronunţa, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, asupra despăgubirilor solicitate pentru daunele materiale trebuia verificat daca reclamanta de la fond a probat prejudiciul cert si determinat, iar instanţa trebuia să aibă în vedere criterii obiective rezultând din gradul de lezare a valorilor sociale ocrotite pentru a se pronunţa asupra despăgubirilor solicitate.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost începută procedura de filtrare prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. civilă.

Intimata reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta pârâtă a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reiterat principalele susţineri din recurs şi din întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe.

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 20 noiembrie 2018, a fost stabilit termen de judecată a recursului în şedinţă publică la data de 18 martie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului în complet de filtru conform art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018 (în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal).

În faza procesuală a recursului au fost depuse de către părţi Avizul nr. x/2017 al Comisiei Europene şi hotărâri judecătoreşti considerate relevante.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârile atacate prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Ordinul ANRE nr. 5 din 26 februarie 2016 privind stabilirea cotei obligatorii de achiziţie de certificate verzi, aferentă anului 2015, solicitând, totodată despăgubiri pentru daunele materiale suferite.

Acţiunea sa a fost admisă, prima instanţă apreciind ca fiind netemeinic şi nelegal actul administrativ contestat, părţii fiindu-i recunoscut dreptul la despăgubiri pentru vătămarea produsă.

În ceea ce priveşte criticile aduse de recurenta pârâtă ANRE soluţiei de respingere a excepţiei conexităţii, pronunţate prin încheierea de şedinţă de la 17 martie 2017, Înalta Curte le apreciază nefondate.

Potrivit art. 139 din C. proc. civ., "(1) Pentru asigurarea unei bune judecăţi, în primă instanţă este posibilă conexarea mai multor procese în care sunt aceleaşi părţi sau chiar împreună cu alte părţi şi al căror obiect şi cauză au între ele o strânsă legătură."

Se reţine, în primul rând, că legiuitorul vorbeşte de posibilitatea, iar nu de obligativitatea conexării, oportunitatea acestei măsuri fiind lăsată la aprecierea judecătorului cauzei în faţa căreia se invocă excepţia conexităţii. În speţă, judecătorul a motivat respingerea excepţiei, iar recurenta pârâtă nu a relevat o eventuală vătămare suferită prin această soluţie, făcând referire doar la coexistenţa unor hotărâri contradictorii.

În al doilea rând, Înalta Curte constată că dosarul nr. x/2016 privea o altă reclamantă decât cauza pendinte, chiar dacă obiectul şi cauza celor două pricini erau similare, iar la data pronunţării prezentei decizii, sentinţa "contradictorie" la care se face referire este casată integral, cauza fiind trimisă spre rejudecare (decizia ÎCCJ-SCAF nr. 684/07.02.2020, conform datelor publicate pe portalul instanţei supreme).

Cât priveşte excepţia tardivităţii invocată în faţa instanţei de fond, în raport cu dispoziţiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 şi cu faptul că Ordinul ANRE nr. 5 din 26 februarie 2016 ar fi un act administrativ individual, Înalta Curte constată că şi aceasta a fost în mod temeinic şi legal respinsă prin încheierea de şedinţă de la 17 martie 2017.

Astfel, soluţionarea excepţiei tardivităţii acţiunii depinde de calificarea naturii juridice a ordinului contestat.

Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 5/2016 este emis, aşa cum se arată expres în preambulul său, avându-se în vedere prevederile art. 4 alin. (9) şi ale art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 5 alin. (5) şi art. 9 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012.

Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 5/2016 emis de Preşedintele A.N.R.E. este un act cu caracter normativ, astfel cum această noţiune este definită în doctrină şi jurisprudenţă, în sensul că este vorba de acte administrative care vizează reglementarea unei situaţii/unor situaţii generale, iar efectele acestora se produc erga omnes, respectiv, se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi.

Or, nu se poate reţine că Ordinul nr. 5/2016 are un grad de adresabilitate limitat; faptul că destinatarii acestuia sunt operatorii care au obligaţia achiziţiei de certificate verzi nu conduce la concluzia că aceştia sunt individualizaţi şi determinaţi prin ordin.

Această determinare şi individualizare s-a produs abia prin emiterea Listei operatorilor economici cu obligaţie de achiziţie de CV şi numărul de CV necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de CV pentru anul de analiză 2015, listă emisă în baza art. 27 alin. (3) din Ordinul nr. 101/2015 pentru aprobarea Metodologiei de stabilire a cotelor anuale obligatorii de energie electrică produsă din surse regenerabile de energie care beneficiază de sistemul de promovare prin certificate verzi şi a celor de achiziţie de certificate verzi. Doar Lista în discuţie a realizat identificarea destinatarilor finali ai Ordinului contestat, însă cele două acte nu se confundă, normele cuprinse în ordin păstrându-şi caracterul general.

Simpla stabilire a unei anumite condiţii privind destinatarii (cum ar fi aceea de a fi operatori economici cu obligaţie de achiziţie de certificate verzi) nu determină caracterul individual al actului.

Înalta Curte reţine caracterul de act normativ al ordinului atacat, pentru că acesta nu individualizează expres destinatarii săi; calitatea de operator economic cu obligaţie de achiziţie de certificate verzi rezultă din prevederile Legii nr. 220/2008 şi este o vocaţie generală pe care o poate avea orice agent economic ce alege acest obiect de activitate, atât timp cât deţine autorizările prevăzute de lege.

Ordinul nr. 5/2016 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, respectiv a art. 4 alin. (4) din Legea nr. 220/2008.

Un argument suplimentar al caracterului normativ al acestuia este şi publicarea acestuia în Monitorul Oficial, conform art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007, invocat de altfel ca temei de drept în preambulul Ordinului nr. 5/2016 şi care se coroborează cu prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în conformitate cu care actele normative sunt supuse acestei publicări, iar nu şi cele cu caracter individual, care trebuie notificate fiecărui destinatar.

Deopotrivă, Înalta Curte consideră că sfera persoanelor afectate de prevederile actului administrativ în discuţie şi în privinţa cărora acesta produce efecte juridice nu poate include orice consumator de energie electrică, inclusiv, cei casnici, întrucât faptul că aceşti consumatori casnici suportă unele consecinţe ale acestui ordin nu îi transformă în destinatari ai actului, deoarece în sarcina lor nu se naşte niciun drept sau obligaţie prin acest ordin, obligaţia de plată a facturii aferente serviciilor de furnizare a energiei electrice născându-se din contractul de furnizare încheiat de fiecare consumator casnic cu furnizorul.

Nu poate fi primit nici argumentul recurentei pârâte în sensul că Ordinul nr. 5/2016 nu produce efecte erga omnes, ci exclusiv faţă de persoanele nominalizate expres la art. 2 din acest act şi în Lista emisă conform art. 27 alin. (3) din Metodologie, întrucât încadrarea unui act infralegislativ ca act individual sau normativ se realizează prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor specifice fiecăreia dintre categoriile de acte administrative, actul fiind fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce şi indiferent de conţinutul concret al unei eventuale anexe a acelui act.

În condiţiile în care prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabileşte un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de preşedintele A.N.R.E. în exercitarea atribuţiilor sale, au fost declarate neconstituţionale, şi luând în considerare specificul actelor emise în această procedură, precum şi lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curţii Constituţionale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică cea mai apropiată, în speţă, a regimului juridic aplicabil acţiunii în contencios administrativ exercitate conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în raport şi cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia nr. 136/2015 şi faţă de caracterul normativ al Ordinului nr. 5/2016, în considerarea art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că în mod corect a fost respinsă excepţia tardivităţii, aceasta fiind nefondată.

Analizând criticile aduse sentinţei nr. 2558 din 23 iunie 2017, Înalta Curte apreciază, în ceea ce priveşte invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., că acest motiv de casare nu este incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurentă.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Totodată, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Europene pentru Drepturile Omului, un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate" de către instanţa sesizată. Aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (hotărârea din 28.04.2005 din Cauza Albina împotriva României, hotărârea din 15.03.2007 din Cauza Gheorghe împotriva României).

Tot în jurisprudenţa sa privind încălcările aduse art. 6 par. 1 din Convenţie, Curtea a statuat că, în general, instanţelor naţionale nu le incumbă o obligaţie de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părţile implicate in litigii (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franţei).

Or, Înalta Curte constată că sentinţa recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Cât priveşte susţinerile recurentei pârâte în sensul că instanţa de fond nu s-ar fi pronunţat pe excepţia de inadmisibilitate a cererii de anulare a adresei ANRE nr. x/23.03.2016 şi nu a motivat de ce a anulat această adresă, Înalta Curte arată că adresa în discuţie constituie, într-adevăr, doar un răspuns la plângerea prealabilă, iar nu un act administrativ propriu-zis sau asimilat, însă argumentele arătate în cuprinsul acesteia ca fundamentând, deopotrivă, respingerea plângerii şi susţinerea legalităţii ordinului contestat au fost criticate prin cererea de chemare în judecată, cerere care a fost găsită întemeiată pentru motivele arătate în sentinţă.

De altfel, recurenta pârâtă nu a arătat în ce mod a fost vătămată prin pronunţarea soluţiei de anulare a adresei, în condiţiile în care însuşi ordinul cu privire la care s-a formulat plângerea prealabilă a fost desfiinţat, şi în ce mod respingerea ca inadmisibilă a acestui capăt de cerere ar fi fost de natură să influenţeze soluţia pronunţată cu privire la ordinul contestat şi la despăgubirile decurgând din emiterea actului nelegal.

Totodată, în ceea ce priveşte soluţia de obligare a pârâtei la plata despăgubirilor, instanţa de recurs reţine că intimata reclamantă a arătat în cuprinsul acţiunii introductive că în perioada ianuarie-mai 2015 a achitat întreaga valoare a certificatelor verzi, respectiv suma de 860.174,59 RON, dar potrivit legii era exceptată de la plata unui procent de 85% din numărul certificatelor verzi aferente cotei obligatorii.

În temeiul art. 8 alin. (6) din Legea nr. 220/2008 coroborat cu prevederile H.G. nr. 495/2014 în forma anterioară modificării aduse prin H.G. nr. 113/2016, intimata reclamantă urma să îşi regularizeze valoarea certificatelor verzi aferente anului 2015 conform exceptării, până la 1 septembrie 2016, însă a fost pusă în imposibilitatea de a face acest lucru prin emiterea Ordinului nr. 5/2016, prejudiciul material suferit constând în valoarea de 2.246.905,43 RON pentru care era exceptată (cuantum pentru care a depus modul de calcul, ce nu a fost contestat).

Este evident, deci, că admiterea acestui capăt de cerere a fost dispusă ca o consecinţă a dispunerii anulării Ordinului nr. 5/2016, motivarea privind privarea nelegală de o exceptare care să fie acordată de la 1 ianuarie 2015, iar nu doar de la data emiterii acordului, fiind comună pentru cele două cereri şi răspunzând implicit (chiar dacă de o manieră sumară) apărărilor ANRE din întâmpinarea depusă în dosarul de fond.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Recurenta pârâtă susţine că, urmare unei interpretări greşite a dispoziţiilor Legii nr. 220/2008 şi ale H.G. nr. 495/2014, instanţa de fond a reţinut că la emiterea Ordinului nr. 5/2016 a fost încălcat principiul neretroactivităţii legii.

Critica nu este fondată.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 4 alin. (9) din Legea nr. 220/2008, "ANRE stabileşte prin ordin, până la data de 1 martie a fiecărui an, cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi aferentă anului precedent, pe baza cantităţilor realizate de energie electrică din surse regenerabile şi a consumului final de energie electrică din anul precedent, dar fără a depăşi nivelul corespunzător cotelor obligatorii de energie electrică din surse regenerabile stabilite la alin. (4)".

Potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, "Cotele anuale obligatorii de energie electrică produsă din surse regenerabile de energie care beneficiază de sistemul de promovare prin certificate verzi pentru perioada 2010 - 2013 sunt următoarele: 2010 - 8,3%; 2011 - 10%; 2012 - 12%; 2013 - 14%", iar în conformitate cu alin. (4^2):

"Pentru perioada 2015 - 2020, cota anuală obligatorie de energie electrică produsă din surse regenerabile de energie, care beneficiază de sistemul de promovare prin certificate verzi, se stabileşte anual şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Departamentului pentru Energie, în termen de 60 de zile de la data comunicării acesteia de către ANRE".

Totodată, art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 stabileşte că furnizorii de energie electrică şi producătorii prevăzuţi la alin. (1) al aceluiaşi text de lege sub obligaţi să achiziţioneze anual un număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, potrivit prevederilor art. 4 alin. (9) din lege, şi cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali.

De asemenea, la art. 8 alin. (8) se stipulează că "Se exceptează de la aplicarea prevederilor prezentei legi un procent din cantitatea de energie electrică livrată consumatorilor finali, cu respectarea reglementărilor europene incidente. Condiţiile de calificare pentru mecanismul de exceptare, precum şi cantitatea exceptată, condiţionată de aplicarea programelor anuale de creştere a eficienţei energetice, vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului, după notificarea acestora la Comisia Europeană şi obţinerea unei decizii de autorizare din partea acesteia".

Schema de ajutor de stat privind exceptarea parţială a consumatorilor industriali electrointensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii a fost reglementată prin H.G. nr. 495/2014, fiind aprobată prin decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15.10.2014.

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 cuprinde o normă de implementare a schemei de ajutor. În forma sa în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat în cauză, acest text de lege stipula că exceptarea se aplică la cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obţinut acordul de exceptare.

Ulterior a fost emisă H.G. nr. 113/2016, care a modificat alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014, în sensul că:

"Exceptarea de la prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008, republicata, cu modificările si completările ulterioare, se aplica începând cu data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului naţional prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicata, cu modificările si completările ulterioare, in consumul final brut de energie al anului 2020."

Cu privire la aplicabilitatea H.G. nr. 113/2016 în cauză, Înalta Curte constată că această hotărâre nu se aplică acordului de exceptare obţinut în iunie 2015, fiind emisă ulterior (în anul 2016) şi neputând fi aplicată retroactiv, întrucât acest din urmă act normativ nu este unul interpretativ al H.G. nr. 495/2014, ci un act modificator, aşa cum rezultă chiar din titlul său.

Deşi din nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016 rezultă că modificarea a fost impusă de raţiuni practice (respectiv dacă s-ar fi avut în vedere exceptarea consumului beneficiarilor schemei de sprijin din întregul an 2015, în care au fost obţinute acordurile de exceptare, s-ar fi ajuns la o abatere semnificativă a cotei obligatorii finale de achiziţie, faţă de cea estimată, cu impact asupra costurilor suportate de consumatorii finali de energie), în corpul normativ al actului guvernamental nu se regăseşte vreo dispoziţie tranzitorie care să prevadă că modificările se aplică şi în cazul acordurilor de exceptare emise anterior, pentru anul încheiat.

În acest context, Înalta Curte reţine că, aşa cum a arătat chiar recurenta pârâtă ANRE, acţiunea promovată de intimata reclamantă pentru anularea parţială a H.G. nr. 113/2016, sub aspectul modificării în discuţie (dosar nr. x/2016), a fost respinsă definitiv, dar tocmai pe considerentul principal că actul administrativ cu caracter normativ în discuţie nu retroactivează prin el însuşi, aspectele litigioase expuse de reclamantă decurgând de fapt din actele de punere în aplicare a H.G. nr. 495/2014 pentru anul 2015.

În dosarul mai sus menţionat a fost solicitat, de altfel, şi Avizul consultativ al Comisiei Europene, care a fost depus ulterior şi în prezenta cauză.

În cuprinsul avizului se arată că "27. Lăsând la o parte chestiunea respectării de către autorităţile naţionale a termenelor legale de emitere a acordului de exceptare, la data emiterii acestui acord în cauza pendinte, prevederile naţionale stabileau că exceptarea se aplică "începând cu anul în care a fost obţinut acordul". În plus, autoritatea competentă să emită acordul a considerat că beneficiarii care au obţinut acordul de exceptare în cursul anului 2015 sunt scutiţi de plata certificatelor verzi (în procentul stabilit de acest acord), începând cu data de 1 ianuarie 2015. (...).

29. În acelaşi timp, chiar considerând Hotărârea Guvernului nr. 113/2016 un act de interpretare legală a normelor existente, potrivit articolului 69 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, aceasta poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare sau administrative adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câştigate."

Or, prin Ordinul nr. 5/2016, ANRE a stabilit cota finală obligatorie de achiziţie de certificate verzi pentru anul 2015, luând în calcul un consum exceptat raportat la datele de emitere a acordurilor de exceptare în primul an de implementare a schemei de sprijin.

Stabilirea acestei cote anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi (stabilite procentual ca fiind raportul dintre numărul de certificate verzi emise şi consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat) a fost influenţată de valoarea mai mică a consumului exceptat, în sensul că a fost mult mai mică decât dacă valoarea consumului exceptat era calculată prin raportare la întreg anul 2015, în acord cu actul normativ de rang superior în forma în vigoare atât la data cererii de exceptare, cât şi la data emiterii acordului de exceptare pentru intimata reclamantă.

Efectul vătămător la adresa intimatei-reclamante nu rezultă direct din cota anuală obligatorie de achiziţie, ci din stabilirea acesteia pe baza unei valori mai mici a consumului exceptat, care se corelează cu o valoare mai mare a consumului neexceptat, pentru care se menţine obligaţia de achiziţie de certificate verzi. Există, astfel, o strânsă interdependenţă între cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi consumul neexceptat, datorită împrejurării că, în formula de calcul a cotei, un element îl reprezintă consumul exceptat.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că ordinul contestat, ca act de punere în aplicare a normei din art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014, la nivelul anului 2015, este nelegal, aducând atingere principiului securităţii juridice şi restrângând nejustificat drepturile câştigate ale intimatei reclamante, în condiţiile în care acordul era reglementat ca act administrativ care doar constata îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat, efectele sale fiind cele reglementate de H.G. nr. 495/2014.

Potrivit art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008, întregul mecanism de exceptare, ca şi cantitatea exceptată şi formula de calcul au fost lăsate în câmpul de normare al hotărârii de guvern care aprobă schema de sprijin notificată Comisiei Europene şi autorizată de aceasta.

Exceptarea este prevăzută de lege procentual, raportat la cantitatea de anergie furnizată şi care intră sub efectele acordului de exceptare, în condiţiile legii.

Aşa cum se arată expres în preambulul său, Ordinul nr. 5/2016, contestat în speţă, a fost emis la data de 26.02.2016 în aplicarea în concret a prevederilor legale mai sus menţionate şi a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în conformitate cu care "Exceptarea prevăzută la art. 1 alin. (1) se aplică la cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obţinut acordul de exceptare. Respectiva exceptare nu afectează calculul privind atingerea obiectivului naţional prevăzut la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 220/2008, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în consumul final brut de energie al anului 2020".

Or, în speţă, valoarea diminuată a consumului exceptat nu a fost stabilită prin hotărârea de guvern menţionată, ci prin Ordinul nr. 5/2016.

Este nefondată susţinerea recurentei pârâte în sensul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. j)^1) din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale in domeniul ajutorului de stat, precum si pentru modificarea si completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, data acordării ajutorului de stat este definită ca fiind " data acordării ajutorului de stat - data la care dreptul legal de a primi ajutorul este conferit beneficiarului, în conformitate cu regimul juridic naţional aplicabil, indiferent de data la care ajutorul se plăteşte întreprinderii respective;", motiv pentru care beneficiarul s-ar bucura de ajutor doar pentru perioada ulterioară emiterii acordului de finanţare.

Urmare a deciziei Comisiei Europene de a nu ridica obiectiuni cu privire la ajutor, considerând ca este compatibil si justificat pentru piaţa internă, la data de 1 decembrie 2014 a intrat in vigoare H.G. nr. 495/2014, prin care a fost instituita o schema de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

Conform dispoziţiilor acestei hotărâri, exceptarea se aplica de la 1 ianuarie a anului in care a fost emis acordul de exceptare. Mai mult, alin. (2) menţiona că pentru acordurile emise in 2014 (adică in decembrie 2014), exceptarea se aplica de la 1 ianuarie 2014.

Este deci evident că interpretarea acestui act normativ în sensul că exceptarea se aplică de la data acordului de exceptare este neconformă legii.

La momentul emiterii acordului de exceptare, atât din prevederile Legii nr. 220/2008, cât şi din cele ale H.G. nr. 495/2014, rezulta că exceptarea de care se bucură beneficiarii schemei de ajutor de stat este anuală, fiind stabilită anual, prin raportare la obligaţia anuală de achiziţie de certificate verzi şi pe baza unor elemente care au ca referinţă anul întreg (art. 2 alin. (5) din H.G. nr. 495/2014).

Decizia Comisiei cuprinde anumite criterii de eligibilitate şi de intensitate maximă a ajutorului - 85% din valoarea certificatelor verzi aferente cotei obligatorii, într-o anumită perioadă de referinţă, astfel că trebuia să existe o legătură între obligaţia de a achiziţiona certificate verzi, care este, de obicei, anuală, şi exceptarea de la plata acestor certificate verzi a consumatorilor energo-intensivi (până la 85% din valoarea acestor certificate) într-o anumită perioadă de referinţă, în principiu anuală.

Or, prin interpretarea dată de recurenta pârâtă prin Ordin, s-a ajuns la situaţia nerespectării deciziei Comisiei, consecinţa fiind lipsa legăturii între obligaţia de a achiziţiona certificate verzi, care este anuală, şi exceptarea de la plata acestor certificate verzi a consumatorilor energo-intensivi, fiind încălcat principiul securităţii juridice.

Cât priveşte adresa nr. x/08.03.2017 a Consiliului Concurenţei, pe care instanţa de fond ar fi ignorat-o şi în care se arată că "anterior modificării art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014 ... au avut loc consultări informale cu experţii comunitari, iar opinia acestora a fost că măsura de exceptare se aplică la cantitatea de energie consumată de beneficiar începând cu data obţinerii acordului de exceptare şi nu există prevederi în hotărârea de guvern care să indice posibilitatea aplicării retroactive a măsurii de sprijin, prin exceptarea de la plata parţială a certificatelor verzi aferente energiei consumate înainte de primirea acordului de exceptare", Înalta Curte arată că aceasta este irelevantă pentru examinarea legalităţii Ordinului nr. 5/2016, prezentând doar o opinie a autorităţii de concurenţă, bazată pe punctul de vedere exprimat neoficial de către "experţi comunitari" care ar fi fundamentat modificarea art. 3 alin. (1) (neincidentă în speţă), în timp ce atributul interpretării legii revine instanţei de judecată, care are în vedere inclusiv poziţia exprimată oficial de Comisie prin Avizul nr. x/2017.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea încheierii şi a sentinţei recurate.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legale şi temeinice încheierea şi sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva încheierii din 17 martie 2017 şi a sentinţei civile nr. 2558 din 23 iunie 2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 iulie 2020.