Public finance dispute over duplicate feasibility study funding and suspension of local revenue shares

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 26 mai 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P. sub forma de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016, comunicată Ministerului Finanţelor Publice - înregistrată la aceasta autoritate sub nr. x/24.02.2016 şi transmisă ulterior Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Timişoara - înregistrată sub nr. x/29.02.2016 la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Arad - şi a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentarii atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare", până la concurenta sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 coroborat cu art. 17 alin. (8) din OMDRAP nr. 1851/2013; să oblige Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să emită un alt act administrativ prin care să solicite Ministerului Finanţelor Publice revocarea măsurii prevăzute de art. 101 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, sub sancţiunea amenzii prevăzută de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 324 pronunţată în data de 12 decembrie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta UAT Comuna Macea în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti (MDRAP), Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti şi DGRFP Timişoara, a anulat Notificarea nr. x/23.10.2015 şi solicitarea nr. 13663/05.02.2016, emise de pârâtul MDRAP Bucureşti, a dispus restituirea sumei de 99.820 RON, achitată de reclamantă cu OP nr. x/08.04.2016, a respins cererea având ca obiect anularea adresei nr. x/26.02.2016 emisă de Ministerul Finanţelor şi luând că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice Bucureşti, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Printr-un scurt istoric a arătat că UAT comuna Macea judeţul Arad, a avut calitatea de beneficiar al Programul Naţional de Dezvoltare Infrastructurii - PNDI, aprobat prin O.U.G. nr. 105/2010 pentru aprobarea Programul naţional de dezvoltare infrastructurii, implementat de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, fiind elaborat Studiului de fezabilitate pentru Obiectivul de investiţii "Modernizare străzi în comuna Macea", iar proiectul tehnic necesar realizării obiectivului de investiţii a fost efectuat de către Asocierea A., conform contractului de lucrări nr. x/2011 aferent judeţelor Arad şi Bihor. Urmare adoptării O.U.G. nr. 14/2012 nu s-au mai început lucrările de construire.

În anul 2014, în vederea includerii în Programul Naţional de Dezvoltare Locală, UAT Macea a depus la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice documentaţia tehnico-economică pentru Obiectivul de investiţii "Modernizare străzi în comuna Macea". Pentru acest obiectiv a fost încheiat între instituţia recurentă şi UAT Macea contactul de finanţare nr. x/17.10.2014, iar în temeiul acestuia s-a achitat suma de 99.820,00 RON reprezentând contravaloarea proiectului tehnic.

Conform Condiţiilor pentru includerea proiectelor de investiţii în proiectul de buget prevăzute de art. 43 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, "alin. (6) - Ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziţionarea şi/sau elaborarea studiilor de fezabilitate şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii, în oricare dintre următoarele situaţii: a) dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite şi înregistrate în contabilitate studii având acelaşi obiect; în această situaţie se procedează la actualizarea studiilor existente".

Cele expuse anterior a condus la transmiterea către UAT Comuna Macea a Notificării nr. x/23.10.2015 prin care solicita restituirea sumei de 99.820,00 RON reprezentând contravaloarea proiectului tehnic aferent obiectivului "Modernizare străzi în comuna Macea". De asemenea, ca o consecinţă a refuzului UAT Comuna Macea de a da curs solicitării, prin adresa MDRAPFE nr. x/05.02.2016 s-a transmis către M.F.P. solicitarea sistării alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, conform art. 101 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă Guvernului nr. 28/2013.

A susţinut că instanţa de fond s-a limitat la o simplă constatare, respectiv "că cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea cu o suprafaţă mult mai mare decât în primul proiect".

Conform Anexei 2 la Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii proiectul tehnic reprezintă "Documentaţia tehnico-economică - piese scrise şi desenate -, elaborată în condiţiile legii, care dezvoltă proiectul pentru autorizarea executării lucrărilor de construire/desfiinţare, cu respectarea condiţiilor impuse prin autorizaţia de construire, precum şi prin avizele, acordurile şi actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului, anexe la autorizaţia de construire."

Actul normativ la care a făcut referire reglementează faptul că "Proiectul tehnic (P.Th.) cuprinde soluţiile tehnice şi economice de realizare a obiectivului de investiţii, pe baza căruia se execută lucrările de construcţii autorizate". Instanţa de fond a înţeles să justifice diferenţa dintre cele două proiecte tehnice exclusiv prin aspecte care nu se încadrează în ipoteza normei de reglementare, respectiv "lungimea şi numărul străzilor", fără a evidenţia în vreun mod diferenţele de soluţii tehnice sau economice identificate/presupuse de cele două proiecte tehnice de referinţă, care să fundamenteze temeinic hotărârea.

De asemenea, instanţa a interpretat eronat art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, neobservând că instituţia recurentă a finanţat elaborarea unui PT pentru un obiectiv de investiţii în PNDI (realizat de Asocierea A.) şi ulterior prin PNDL, la solicitarea UAT Macea, pentru obiectivul de investiţii cu aceeaşi denumire. Cel din urmă PT realizat de UAT Macea şi finanţat de instituţia pârâtă prin PNDL, reprezintă o dublă finanţare întrucât fiind realizat în intervalul de 5 ani de la elaborarea primului trebuia să se procedeze la actualizarea celui deja existent din raţiune de reducere a costurilor.

Consideră şi că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică, întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive străine de natura cauzei.

Astfel, învederează că instituţia recurentă pentru a înlătura orice dubiu sau impediment în soluţionarea cauzei a solicitat instanţei de fond încuviinţarea unei expertize judiciare tehnice al cărui obiectiv să conducă la concluzia, după caz, a existenţei unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiţii derulate de Comuna Macea şi pe cale de consecinţă să se concluzioneze dacă se impunea sau nu să se procedeze la actualizarea studiilor existente, respectiv a studiului de fezabilitate susţinut în consiliul tehnico-economic al instituţiei în anul 2011.

Instanţa de fond, deşi reţine solicitarea instituţiei recurente vizând proba cu expertiza tehnică care ar fi putut demonstra, existenţa/inexistenţa unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiţii derulate de Comuna Macea şi pe cale de consecinţă să se concluzioneze dacă se impunea sau nu să se procedeze la actualizarea studiilor existente, a trecut peste această solicitare, fără a prezenta nici un fel de argument/considerent care a condus la înlăturarea acesteia.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, care are în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

A solicitat să se constate că motivarea primei instanţe nu întruneşte cerinţele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., pentru că nu arată, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi care au condus la respingerea cererii si argumentele pentru care a înlăturat susţinerile instituţiei recurente.

Concluzionând solicită a se reţine că în mod eronat instanţa de fond a înlăturat fără a prezenta niciun argument solicitarea vizând administrarea probei cu expertiză tehnică judiciară care ar fi putut demonstra, existenţa/inexistenţa unei legături în tot sau în parte între cele două obiective de investiţii derulate de Comuna Macea, înlăturând astfel un mijloc de probă care era util soluţionării cauzei, acesta fiind apt să conducă la pronunţarea unei soluţii temeinice şi legale în speţa dedusă judecăţii.

Mai mult, instanţa de fond a constatat că cele două proiecte sunt diferite fără a arăta modalitatea concretă în baza căreia a ajuns la o astfel de concluzie, context în care recurenta a apreciat că în cauză a fost încălcat dreptul pârâtei la un proces echitabil, fapt care nu poate fi înlăturat decât prin aplicarea prevederilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond a cererii formulată de UAT Comuna Macea pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi data în cauza.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat în principal excepţia tardivităţii recursului faţă de modalitatea de transmitere şi în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei şi respingerea acţiunii ca nefondate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate în raport de criticile formulate, apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P sub forma de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016 şi a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentarii atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare". Cele două acte au fost emise, constatându-se încălcarea prevederilor art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 apreciindu-se că instituţia reclamantă a efectuat două studii de fezabilitate pentru acelaşi obiectiv de investiţii.

Instanţa de fond a admis în parte acţiunea, reţinând că reclamanta a precizat prin acţiune că "nu a întocmit şi înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având acelaşi obiect ori cu privire la acelaşi obiectiv de investiţii, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite" şi analizând cele două proiecte, a observat că primul studiu avea ca obiect modernizarea unui număr de 4 străzi in lungime totală de 2,497 km, din care 3 străzi în loc. Macea în lungime de 1,399 km şi o stradă în loc. Sânmartin în lungime de 1,098 km, iar cel de al doilea proiect avea ca obiect modernizarea unui număr de 9 străzi în loc. Macea, în lungime de 9,125 km. În acest context a apreciat că nu era nevoie ca reclamanta să restituie banii şi nici să i se aplice acesteia măsura sistării alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a analizat susţinerile recurentei-pârâte formulate prin întâmpinare şi nici nu a răspuns solicitării acesteia în sensul de a se efectua un raport de expertiză de specialitate care să verifice existenţa/inexistenţa unei legături între cele două obiective de investiţii derulate de reclamanta Comuna Macea.

Judecătorul fondului nu a observat că pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a apreciat nerelevantă proba cu expertiză contabilă şi a solicitat efectuarea unei expertize tehnice care să verifice dacă între cele două proiecte există o legătură. Astfel, la termenul de judecată din data de 12 decembrie 2016 a respins proba cu expertiză contabilă, apreciind că poate analiza şi pronunţa asupra celor două proiecte care nu intră în atribuţiile unui expert contabil, fără însă a avea în vedere şi a se pronunţa asupra solicitării recurentului pârât privind efectuarea expertizei tehnice.

Procedând astfel, a fost încălcat dreptul recurentului-pârât la un proces echitabil şi i s-a cauzat o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea hotărârii recurate şi trimiterea, la aceeaşi instanţă de fond, spre rejudecare a cererii de chemare în judecată.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar. De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă care are în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă şi al argumentelor invocate de părţi, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti, total sau parţial, echivalează practic cu soluţionarea procesului fără a intra în fondul acţiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

În speţă, potrivit art. 43 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, "alin. (6) - Ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziţionarea şi/sau elaborarea studiilor de fezabilitate şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii, în oricare dintre următoarele situaţii: a) dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite şi înregistrate în contabilitate studii având acelaşi obiect; în această situaţie se procedează la actualizarea studiilor existente".

Instanţa de fond şi-a bazat raţionamentul care a condus la pronunţarea sentinţei recurate pe o simplă constatare, respectiv "că cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea cu o suprafaţă mult mai mare decât în primul proiect".

Or, potrivit Anexei 2 la Legea nr. 50/1991, care defineşte termeni specifici utilizaţi în materie Proiect tehnic (P.Th.) reprezintă "Documentaţia tehnico-economică - piese scrise şi desenate -, elaborată în condiţiile legii, care dezvoltă documentaţia tehnică - D.T., cu respectarea condiţiilor impuse prin autorizaţia de construire, precum şi prin avizele, acordurile şi actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului, anexe la autorizaţia de construire.

Proiectul tehnic (P.Th.) cuprinde soluţiile tehnice şi economice de realizare a obiectivului de investiţii, pe baza căruia se execută lucrările de construcţii autorizate."

Instanţa de fond s-a limitat în analiza sa la diferenţe cantitative, fără a evidenţia în vreun mod diferenţele de soluţii tehnice sau economice identificate/presupuse de cele două studii de fezabilitate, care să fundamenteze concluzia la care a ajuns în sensul că era utilă întocmirea unui nou studiu de fezabilitate sau doar actualizarea celui deja întocmit.

Astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond a soluţionat cauza fără să lămurească pe deplin împrejurările de fapt, limitându-se la a concluziona, dacă "primul proiect se referă la 3 străzi din localitatea Macea şi o stradă dintr-o altă localitate, iar cel de al doilea proiect se referă la 9 străzi din localitatea Macea, cu o suprafaţă mult mai mare decât în primul proiect, că obiectul/obiectivul de investiţie al celor două proiecte este diferit."

Instanţa de control judiciar apreciază că se impunea analizarea tuturor motivelor de fapt şi de drept invocate de reclamanta şi pârâţi, pentru a se stabili dacă există diferenţe între cele două studii de fezabilitate, argumentul valorizat de prima instanţă având relevanţă sub aspectul nelegalităţii actelor emise.

În cauză, cercetarea judecătorească în faţa primei instanţe nu s-a realizat în raport de solicitările părţilor, fapt ce nu este posibil a se efectua pentru prima dată de către instanţa de recurs fără a prejudicia părţile de un grad de jurisdicţie.

Astfel, se impune casarea hotărârii urmând ca instanţa de fond, să procedeze la o reală cercetare judecătorească.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să valorifice toate susţinerile şi apărările părţilor din proces, să se pronunţe asupra necesităţii efectuării în cauză a unui raport de expertiză tehnică şi să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existenţa/inexistenţa unei legături între cele două obiective de investiţii derulate de Comuna Macea.

Totodată, judecătorul fondului va trebui să verifice poziţia contradictorie a reclamantei, care în dosarul de fond prin cererea de chemare în judecată şi pe parcursul procesului a susţinut că "nu a întocmit si înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având acelaşi obiect ori cu privire la acelaşi obiectiv de investiţii, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite", iar în recurs a susţinut că cel de-al doilea studiu de fezabilitate efectuat în anul 2014, nu este un nou studiu de fezabilitate ci este o reactualizare a celui întocmit în anul 2011.

Pentru considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ceea ce va conduce la casarea cu trimitere a cauzei, pentru ca instanţa de fond să analizeze litigiul sub toate aspectele.

Găsind întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte nu va analiza criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 324 din 12 decembrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 ianuarie 2020.