Recovery of Undue Natura 2000 Aquaculture Compensation Upheld; Prescription and Legal Certainty Defenses Rejected

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.05.2017, sub nr. de dosar x/2017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 21/18.11.2016 emisă de MADR - DGCAI (prin care s-a respins contestaţia împotriva procesului-verbal nr. x/13.09.2016 emis de MADR - DGCAI, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.09.2016 emis de MADR-DGCAI, exonerarea A. S.R.L. S.R.L. de la plata creanţei bugetare rezultată din constatarea neregulilor în cuantum de 759.090,00 RON, suspendarea executării actului administrativ atacat, constând în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.09.2016 emis de MADR - DGCAI, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată şi, totodată, s-a respins acţiunea fomulată de reclamanta B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În contextul prezentării situaţiei de fapt şi a redării considerentelor sentinţei atacate pe care a înţeles să le critice, recurenta-reclamantă a susţinut că, în ceea ce priveşte existenţa unei nereguli sistemice constatata de catre autoritati, instanţa de fond nu analizat sustinerile reclamantei, inlaturandu-le, retinand si invocand doar continutul Deciziei Curtii Constitutionale nr. 683/2016.

Totodată, recurenta-reclamantă a invocat următoarele aspecte:

Specificul conceptului de "neregulă sistemică" constă în aplicarea sancţiunilor financiare şi recuperarea sumelor care fac obiectul unei astfel de nereguli doar în relaţia dintre stat şi autoritatea publică.

Decizia de soluţionare a contestaţiei şi procesul-verbal de constatare nereguli contestate în cauză sunt pur formale.

Compensaţiile, conform Ghidului solicitantului, s-au acordat pentru o perioadă de maxim 2 ani - aferente pierderilor la nivelul anilor 2008 şi 2009 - şi nu pentru un singur an, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond.

Atât decizia cât şi procesul-verbal deduse judecăţii nu sunt motivate în fapt şi în drept, întrucât nu cuprind niciun temei legal din care să rezulte obligaţia încălcată de către societate. În plus de aceasta, în procesul-verbal nu se indică în ce constă culpa societăţii. Formula de calcul a fost stabilită de către Autoritatea de Management prin Ghidul solicitantului şi a fost explicată de aceasta prin adrese oficiale.

Aceste imprejurari de fapt si de drept, necombatute de MADR sunt in masura sa determine o indoiala serioasa asupra legalitatii procesului-verbal de stabilire a creantei bugetare in sarcina subscrisei, fiind necesara stabilirea in concret a intelesului supracompensarii si a sintagmei "pentru maxim 2 ani ulteriori datei deciziei" cu referire la aprobarea compensatiilor pentru anii 2008-2009 acordate subscrisei, MADR nestabilind daca valoarea cumulata a pierderilor aferente celor doi ani constituie intr-adevar o supracompensare, nefiind pe deplin lamurita aceasta chestiune prin actul administrativ a carui anulare o solicitam.

Prima instanţă nu a ţinut seama de faptul că societatea nu avea posibilitatea să depisteze eroarea sistemică în mod rezonabil, aceasta fiind produsă după 4-5 ani de la data acordării finanţării.

Autoritatea contractantă nu a fost în eroare atunci când a acordat societăţii compensaţia cerută câtă vreme ea este cea care a stabilit modul de calcul şi a verificat la acel moment suma cuvenită în modalitatea în care a procedat pentru toţi ceilalţi 25 de beneficiari.

In legatura cu incalcare a principiului neretroactivitatii legii in timp si a principiului securitatii juridice este relevantă soluţia de principiu adoptată la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curti, prin care s-a stabilit că "verificarea ulterioară de către APDRP a cererii de finanţare, sub aspectul aceloraşi condiţii, în raport cu o versiune a Ghidului solicitantului care nu era în vigoare la data depunerii cererii este nelegală, intrucât încalcă principiul neretroactivităţii legii civile şi intruneste elementele unei executări abuzive a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004", pentru asigurarea respectării principiul dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

În aplicarea principiului securitatii raporturilor juridice coroborat cu principiul interdictiei aplicarii retroactive a normelor nu se poate impune aplicarea la momentul accesarii finantarilor (2010 şi 2011) a unor explicatii/clarificari aduse prin documente ulterioare acestui moment (Minuta din iulie 2013), explicatii si clarificari ulterioare neputând retroactiva modificand conditiile si raporturile juridice existente la momentul accesarii finantarilor.

Dreptul de aplicare a sanctiunii este prescris, in speta fiind aplicabile dispozitii speciale, derogatorii de la cele retinute de catre prima instanţă, ordinul de finantare nr. x/15.12.2010 fiind închis prin plata finantarii la data de 31.01.2011; pe cale de consecinta, aplicarea celor 5 ani prin raportare la acest moment stabileste o prescriptie care s-a împlinit la data de 31.01.2016. Ca atare, peste si în afara duratei de finalizare a proiectelor, nicio sanctiune nu mai poate fi aplicată beneficiarului proiectului.

În cauză a intervenit şi decăderea din dreptul de a emite Procesul-verbal contestat, pentru depăsirea termenului de 90 de zile prevăzut de dispozitiile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, documentele reprezentate de Raportul de audit DG MARE din cadrul Comisiei Europene cu nr. Ares x/09.08.2012, Adresa Autoritătii de audit nr. 51579/AP/16.10.2012 privind verificarea dosarelor beneficiarilor Sit Natura 2000 si Raportul de verificare nr. x/14.12.2012 DGP - AMPOP privind stabilirea naturii sistemice a constatărilor referitoare la modul de acordare a compensatiilor în cadrul proiectului Sit Natura 2000 demonstrând că reverificarea si emiterea proceselor-verbale aferente trebuiau efectuate în termen de maxim 90 de zile începând, cel mai târziu, de la data de 14.12.2012.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât MADR a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 21 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 1 iulie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul din 25 martie 2020, cauza a fost suspendată de plin drept, conform art. 42 alin. (6) din Decretul Preşedintelui României nr. 195/16.03.2020 privind instituirea stării de urgentă pe teritoriul României, fără efectuarea vreunui act de procedură, prin rezoluţia din data de 21 mai 2020, fixându-se termen pentru redeschiderea judecăţii la data de 1 iulie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond

În baza Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, reclamantei. S.C. A. S.R.L i-a fost acordată o compensaţie în cuantum de 1.518.180,00 RON, pentru acoperirea pierderilor de producţie piscicolă aferente perioadei 2008-2009, ca urmare a aplicării regulilor prevăzute în programul SIT NATURA 2000, în temeiul prevederilor art. 30 din Regulamentul CE 198/2006, potrivit căruia se acordă o indemnizaţie excepţională pentru maximum 2 ani de la data deciziei de instituire a zonei NATURA 2000, pentru unităţile de acvacultură existente înainte de emiterea deciziei.

În raportul tehnic de evaluare, care a stat la baza stabilirii sumei mai sus menţionate, s-au avut în vedere pierderile de producţie aferent unei suprafeţe de 759 ha luciu apă, cu o valoare de 1000 RON/ha.

În baza adresei Curţii de Conturi a României - Autoritatea de Audit, nr. 51579/AP/16.10.2012, înregistrată la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sub nr. x/18.10.2012, ca urmare a verificărilor suplimentare efectuate la solicitările CE prin scrisorile nr. Ares (2012)579580/11(05/12 şi nr. Ares(2012)959619/09/08/2012 privind stabilirea naturii sistemice a constatărilor referitoare la modul de acordare a compensaţiilor pentru pierderile de producţie înregistrate de unităţile de acvacultură - sit Natura 2000, a fost transmis Direcţiei Generale Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, situaţia centralizatoare a tuturor dosarelor analizate în urma misiunii de audit, prin care la pct. 10 din Anexă, este stabilită suma de 759 090,00 RON ca fiind plătită necuvenit pentru reclamanta A. S.R.L.

Constatarea cu implicaţii financiare relativ la situaţia reclamantei a fost următoarea: "Referitor la cererea de finanţare RO 2210111001120132 s-a constatat că, în baza deciziei de finanţare nr. x/19.12.2010, solicitantului i-a fost acordată o compensaţie în valoare de 1.518.180,00 RON. Potrivit Memoriului justificativ şi Raportului tehnic de evaluare a pierderilor întocmit de către expertul tehnic judiciar, însoţit de documente suport, pierderile de producţie suferite în perioada 2008-2009 au fost de peste 35%. Cuantumul acordat prin decizia de finanţare a fost de 1000 RON/ha pentru o suprafaţă de luciu de apă de 759,09 ha, conform licenţelor de acvacultura depuse la dosarul cererii de finanţare. Prin decizia autorităţii de management menţionată mai sus, prima s-a calculat prin însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 759.090 RON (759,09 ha 1000 RON/ha) cu prima aferentă anului 2009 (759,09 ha 1000 RON/ha), în condiţiile în care modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010 nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere. Pe cale de consecinţă, suma de 759.090,00 RON din cererea de plată nr. x/22.12.2010 a fost plătită necuvenit beneficiarului în cauză şi a fost inclusă în Declaraţia Lunară de Cheltuieli nr. 11/10.02.2011, transmisă Comisiei cu aplicaţia nr. 3/2011."

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.09.2016, întocmit ca urmare a finalizării verificărilor Autorităţii de management fonduri europene, s-a constatat că prin emiterea Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010 reclamantei i-a fost plătită în mod necuvenit suma în valoare de 759.090,00 RON, cu încălcarea dispoziţiilor Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care prevăd calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani iar nu compensaţii anuale şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an.

Prin urmare, prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în seama beneficiarului un debit în valoare de 759.090,00 RON, contribuţie publică naţională din bugetul de stat.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare x/13.09.2016 reclamanta a formulat contestaţia înregistrată sub nr. x/19.10.2016.

Prin Decizia nr. 21/18.11.2016 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 din cadrul M.A.D.R, a fost respinsă contestaţia ca neîntemeiată .

2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

2.1 Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentă cu privire la faptul că prima instantă nu a analizat susţinerile reclamantei, înlăturându-le, raportându-se doar la conţinutul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 683/2016, care se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

2.2 Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că sunt nefondate criticile formulate de reclamantă cu privire la greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, urmând să le analizeze împreună şi să le răspundă cu argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Cu privire la definirea neregulii, aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 79/2003 şi neaplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în raport de prevederile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/26.02.2015, Înalta Curte observă că in cuprinsul Deciziei Curţii Constituţionale care a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se desprinde concluzia conform căreia se aplică normele de drept substanţial existente la data săvârşirii neregulii, conform principiului neretroactivităţii, iar procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Decizia Curţii Constituţionale a avut în vedere procedura de achiziţie publică, iar în speţă se discută definirea neregulii dată de dispoziţiile O.G. nr. 79/2003 şi O.U.G. nr. 66/2011.

Din analiza acestor prevederi legale, reiese faptul că, în viziunea O.G. nr. 79/2003, existenţa neregulii este condiţionată de producerea în mod efectiv a unui prejudiciu adus bugetului Comunităţii Europene şi/sau bugetelor administrate de aceasta, pe când O.U.G. nr. 66/2011 acceptă şi existenţa unui prejudiciu potenţial.

În această materie, s-a pronunţat şi CJUE, prin hotărârile date în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, judeţul Neamţ şi judeţul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, stabilindu-se că, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

În speţă, nu este vorba despre încălcarea unor dispoziţii legale în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, însă principiul este valabil mutatis mutandis, mai ales că, la data încheierii contractului de finanţare şi a celor două ordine de finanţare era în vigoare Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 2988/95 şi Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, prin care se definea neregula ca fiind "orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea bugetului general cu o cheltuială nejustificată".

Aşadar, motivul de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă este nefondat, în raport de dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2011, a hotărârii CJUE sus-menţionată şi a dispoziţiilor regulamentare, care conduc la acceptarea ca prejudiciul să nu fi fost efectiv produs.

Disputa juridică este însă fără relevanţă în prezenta cauză, deoarece, cum se va argumenta, neregula are ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative atacate, instanţa de control judiciar reţine că în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora:

"în situaţia în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficienţe ale sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar, acestea au obligaţia întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21".

În cauză, structurile naţionale, pornind de la investigaţiile făcute de structurile europene, prin care s-a semnalat existenţa unei suspiciuni legată de acordarea indemnizaţiei prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, au constatat că acestea sunt întemeiate, în privinţa a 26 de beneficiari, astfel că au declarat deficienţa ca fiind sistemică şi au încheiat procese-verbale de constatare după reverificarea fiecărei societăţi în parte.

În privinţa recurentei-reclamante s-a constatat că prin emiterea Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010 reclamantei i-a fost plătită în mod necuvenit suma în valoare de 759.090,00 RON, cu încălcarea dispoziţiilor Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care prevăd calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani, iar nu compensaţii anuale şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an.

Dispoziţiilor art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 li s-a dat o interpretare prin recomandările emise de Comisie, acestea fiind în sensul că în legislaţia incidentă nu a fost prevăzută calcularea unei indemnizaţii anuale şi însumarea cifrelor rezultate pentru fiecare an, ci doar calcularea unei singure indemnizaţii, excepţionale, pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Statul Român a optat pentru recuperarea sumelor alocate nelegal din bugetul naţional, iar în acest sens Parlamentul României a adoptat Legea privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000.

Prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 683/2016, a fost admisă obiecţia de neconstituţionalitate a legii şi dispoziţiile acesteia au fost declarate neconstituţionale, urmând ca beneficiarii să restituie sumele încasate nelegal.

Instanţa de judecată nu poate interpreta dispoziţiile art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 într-un alt mod, contrar celui avut în vedere de instituţiile europene, însă, în ipoteza existenţei unei îndoieli, avea obligaţia sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebare preliminară.

Din conţinutul art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 reiese, în mod indubitabil, că indemnizaţia este excepţională (unică) şi se acordă pentru maximum doi ani, fără să se prevadă că se acordă o indemnizaţie pentru fiecare an, cum în mod greşit, autorităţile române competente au realizat în concret.

Pentru acest motiv, neregula este sistemică şi sunt incidente disp. art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, iar procesul-verbal de constatare a fost întocmit legal, cel puţin din această perspectivă.

Referitor la calificarea juridică a Deciziei nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007-2013 şi la nepublicarea acesteia în Monitorul Oficial al României se constată că împrejurarea nu poate influenţa soluţia în dosar, deoarece cele două ordine de finanţare nerambursabilă pentru anii 2007-2008, au fost date în primul rând, în temeiul prevederilor regulamentelor europene incidente şi care au aplicabilitate directă în dreptul intern şi a legislaţiei primare şi secundare naţionale (legi, hotărâri de guvern, ordine), publicate în Monitorul Oficial al României.

Ordinul nr. 16/2010 este afişat pe site-ul MADR, ordinele de finanţare nerambursabilă au fost însuşite de recurenta-reclamantă prin semnătură, deoarece aceasta are obligaţia restituirii sumelor acordate nelegal.

Aşadar, recurenta-reclamantă cunoştea dispoziţiile Ordinului nr. 16/2010, nu a înţeles să formuleze acţiune de anulare a actului, mai mult, consideră că actul a produs confuzii deoarece nu a prevăzut expres că se acordă o singură compensaţie.

Ordinul nr. 16/2010 nu conţine prevederi contrare art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, ci copiază dispoziţii din regulament, care însă, au fost aplicate greşit de autorităţile competente naţionale, ceea ce a declanşat ceea ce art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 defineşte ca fiind o neregulă sistemică.

În ceea ce priveşte prescripţia dreptului de a stabili creanţa bugetară din perspectiva momentului la care actul a fost încheiat, Curtea constată că potrivit Anexei nr. 1 pct. 2.2 alin. (2) la Ordinul de Finanţare "DGP-AM are obligaţia să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum şi pentru o perioadă de până la 3 ani de la data încheierii oficiale a POP 2007-2013."

De asemenea, potrivit art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, Dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare". Prin urmare, în lipsa închiderii oficiale a POP 2007-2013, program care a stat la baza acordării sprijinului financiar, Înalta Curte reţine că atât operaţiunea de control, cât şi emiterea titlului de creanţă au fost realizate cu respectarea clauzei contractuale asumate de reclamantă, respectiv a normei legale menţionate mai sus.

Referitor la decăderea pârâtului din dreptul de a efectua controlul şi de a întocmi titlul de creanţă, instanţa de control judiciar aminteşte că "(1) În situaţia în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficienţe ale sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar, acestea au obligaţia întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21. (2) Termenul maxim de efectuare a activităţilor prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a reverificării. (3) În cazuri justificate, termenul de finalizare a activităţii de reverificare prevăzut la alin. (2) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile."

Sancţiunea invocată de recurentă nu poate interveni în condiţiile în care prin textul legal anterior citat a fost instituit un termen de recomandare, iar nu termene speciale de prescripţie pentru constatarea creanţelor bugetare.

Astfel, în interiorul acestor termene autoritatea pârâtă avea obligaţia de a finaliza activitatea de control prin emiterea unui astfel de proces-verbal pentru a nu prelungi în mod abuziv activitatea de control asupra reclamantei, depăşirea acestora neconstituind, de plano, un motiv de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare atâta timp cât nu s-a dovedit că prin această nerespectare s-a pricinuit reclamantei o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, împrejurare care însă nu a fost invocată şi dovedită de către reclamantă.

Înalta Curte mai constată că în ceea ce priveşte controlul efectuat şi finalizat prin emiterea Procesului-verbal de constatare şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.08.2016, acesta nu a fost efectuat netemeinic, astfel cum în mod eronat afirmă reclamanta, ci a presupus verificarea si analizarea documentelor aferente Cererilor de finanţare depuse de reclamantă pentru solicitarea primei pentru compensarea pierderilor de venituri înregistrate în cadrul fermei piscicole, situri Natura 2000 xerma C.,în sumă totală de 1.518.180,00 RON.

Astfel, potrivit documentelor depuse pentru justificarea sumei solicitate, s-a constatat că prin Cererea de finanţare RO 2210111001120132 ce a stat ia baza întocmirii Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, au fost solicitate spre a fi compensate, pierderile de producţie aferente anilor 2008 şi 2009, la valoarea totală de 1.518.180 RON calculată pentru un luciu de apă de 759,09 ha şi o primă de 1.000,00 RON/ha, precum şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, la care se adaugă şi dispoziţiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensaţiei anuală şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani, beneficiarului S.C. A. S.R.L. i s-a plătit excedentar, suma de 759.090,00 RON aferentă pierderilor de producţie din PERIOADA 2008 - 2009.

Totodată, a arătat că asupra tuturor celor 26 de beneficiari Sit Natura 2000 au fost efectuate verificări, astfel cum s-a dispus prin Nota de control nr. x/18.09.2014, prin care s-a analizat fiecare caz în parte, iar titlurile de creanţă emise cuprind valori ale neregulilor cu impact financiar constatate pentru fiecare caz în parte.

În cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13.09.20161a punctul 5. Prezentarea aspectelor verificate, au fost evocate textele tuturor actelor normative încălcate cu prezentarea detaliată la nivel de articol, alineat şi puncte, iar în cadrul punctului 7. Temeiul de drept, de asemenea au fost prezentate actele normative încălcate.

De asemenea, în cuprinsul aceluiaşi act, este prezentată în mod explicit neregula în sensul în care beneficiarul a solicitat prima pentru compensarea pierderilor de venituri înregistrate în cadrul amenajării piscicole, în valoare totală de 1.518.180,00 RON, valoare calculată pentru o suprafaţă totală de luciu apă de 759,09 ha, la o compensaţie de 1.000 RON/ha şi solicitată de două ori, odată pentru anul 2008 şi odată pentru anul 2009, cu toate că trebuia asigurată o singură compensaţie pentru o perioadă de maxim 2 ani aşa cum a fost stabilit prin Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit si Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010.

Totodată, în cadrul aceluiaşi punct din titlul de creanţă este stabilită şi legislaţia comunitară şi naţională nerespectată, precum şi cadrul legal privind restituirea sumelor primite de către beneficiar în mod necuvenit şi anume art. 10, alin. (3) din Ordinul de finanţare nerambursabilă din POP nr. x/15.12.2016 prevede următoarele: "Orice rambursare excedentară constituie plată necuvenită, iar beneficiarul are obligaţia de a restitui sumele necuvenite..."

Titlul de creanţă emis a fost întocmit pentru aspectul legat de acordarea în mod necuvenit a unei sume din prima aferentă pierderilor de producţie înregistrate de către S.C. A. S.R.L., urmare a instituirii constrângerilor specifice de mediu rezultate din desemnarea zonelor NATURA 2000.

Din Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 reiese faptul că prima (unică)pentru pierderile de producţie urma a fi calculată în baza unei formule de calcul ce are ca şi parametrii suprafaţa luciului de apă şi valoarea primei stabilită în funcţie de pierderea medie de producţie. Acest aspect coroborat cu faptul că compensaţia urma a fi acordată pentru maxim 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanţă cu Natura 2000, conduce la concluzia că valoarea primei este stabilită în funcţie de pierderea medie de producţie pentru cei doi ani ulteriori emiterii actului normativ pentru desemnarea ariei protejate SIT NATURA 2000 şi nu pentru fiecare an în parte, situaţie în care nu mai era cazul stabilirii unei pierderi medii de producţie, ci a unei pierderi fixe.

A mai arătat faptul că beneficiarul S.C. A. S.R.L. prin semnarea Ordinului de finanţare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, s-a angajat că va restitui sumele plătite necuvenite, conform articolul 10 din Anexa I la ordinul sus precizat.

Afirmaţia beneficiarului cu privire la faptul procesul-verbal nu este motivat, nu este justificată întrucât actul administrativ este motivat în drept, atâta timp cât toate elementele la care se fac referire se regăsesc atât în cadrul punctului 5. Prezentarea aspectelor verificate (acte normative şi articole încălcate) cât şi în cadrul punctului 7. Temeiul de drept (actele normative încălcate).

Referitor la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltarea rurală, arată că acest regulament comunitar este aplicabil Fondului European pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală - FEADR. care reglementează sprijinul financiar acordat pentru suprafeţe agricole si animale şi nu este aplicabil Fondului European pentru Pescuit - FEP., care se adresează sprijinului politicii în domeniul pescuitului.

Regulile pentru FEP sunt prevăzute de Regulamentul 1198/2006, care stipulează la art. 56 alin. (3) că: "Sumele plătite în mod necuvenit se recuperează în conformitate cu titlul VIII, capitolele II şi III.", astfel, nu se pot suprapune dispoziţiile Regulamentul UE nr. 65/2011- FEADR peste regulile stabilite de Regulamentul 1198/2006 - FEP.

Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi, prin adresa nr. x/20.11.2012, privind stadiul implementărilor constatărilor şi recomandărilor CE formulate în raportul de audit nr. ARES x/09.08.2012, urmare a misiunilor de audit desfăşurate în România, în perioadele 05.12 - 09.12.2011 şi 02.04 - 06.04.2012 privind Programul Operaţional pentru Pescuit, arată că urmare a verificărilor efectuate s-a constatat că în toate cazurile cuantumul compensaţiei a fost acordat în exces, prin aplicarea în mod eronat a formulei de calcul aprobată în Comitetul de Monitorizare.

Pe cale de consecinţă, Autoritatea de Audit a apreciat deficienta ca fiind de natură sistemică. Prin Nota de control nr. x/18.09.2014 emisă de DGCAI şi aprobată de către ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, s-a stabilit necesitatea individualizării plăţilor acordate în mod necuvenit beneficiarilor SIT NATURA 2000, prin întocmirea Proceselor Verbale de stabilire a neregulilor şi de întocmire a creanţelor bugetare, în cazul de faţă pentru beneficiarul S.C. A. S.R.L., în conformitate cu prevederile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, în cadrul verificărilor, echipa de control a abordat aspectele legate de constatările Autorităţii de Audit şi ale DGCAI stabilite prin Nota de control nr. x/18.09.2014, privind acordarea în mod necuvenit a sumei de 759.090,00 RON aferentă primei/compensaţiei privind pierderile de producţie înregistrate de către S.C. A. S.R.L., în conformitate cu prevederile legale menţionate mai sus.

Referitor la afirmaţia reclamantei conform căreia "formula de calcul a fost stabilită de către Autoritate prin Ghidul solicitantului..." faţă de argumentele aduse anterior, a arătat că definiţia neregulii şi efectele acesteia erau prevăzute de norma orizontală din art. 2 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18 decembrie 1995, dar şi din normele sectoriale - art. 3 şi art. 96 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit, prin urmare autorităţile de gestionare au obligaţia să aplice acest principiu în activitatea de constatare şi de recuperare a sumelor utilizate necorespunzător.

Cu privire la afirmaţia reclamantei "Contestatoarea A. nu avea posibilitatea să depisteze eroarea sistemică în mod rezonabil, produsă ulterior la mai bine de 4-5 ani de la data acordării finanţării, Autoritatea neindicând în cuprinsul actelor contestate acest aspect" a arătat că potrivit Anexei nr. 1, pct. 2.2 alin. (2) la Ordinul de finanţare nerambursabilă din POP nr. x/15.12.2010 "DGP-AM POP are obligaţia să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum şi pentru o perioadă de până la 3 (trei) ani de la data închiderii oficiale a POP 2007-2013", clauze contractuale pe care beneficiarul si le-a însuşit prin semnarea ordinului de finanţare.

De asemenea, decizia nr. 21/18.11.2016 ilustrează soluţia adoptată de Comisia de soluţionare a contestaţiei administrative şi reflectă analiza tuturor motivelor de nelegalitate ale procesului-verbal atacat în procedura administrativă de către beneficiarul măsurii de finanţare.

În fine, instanţa de control judiciar nu poate reţine încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi încrederii legitime, după cum susţine societatea recurentă, deoarece sumele stabilite prin titlul de creanţă analizat în cauză reprezintă fonduri cu regim juridic special care, după cum s-a arătat anterior, au fost plătite necuvenit acesteia, din bugetul comunitar şi bugetul naţional, reprezentând prejudiciu cert adus acestor două bugete. Este de menţionat faptul că suma stabilită prin procesul-verbal contestat nu provine din patrimoniul societăţii, ci din fonduri europene, aceasta fiind plătită recurentei în urma depunerii cererii de finanţare. În atare situaţie, recuperarea prejudiciului este obligatorie pentru a se asigura desfăşurarea adecvată a Programului Operaţional Pescuit prin Fondul European pentru Pescuit.

Faţă de aceste împrejurări, precum şi prin raportare la prevederile art. 10 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanţare ("orice rambursare excedentară constituie plată necuvenită, iar beneficiarul are obligaţia de a restitui sumele necuvenite,,) Înalta Curte reţine că, în mod judicios, prima instanţă a apeciat că nu se poate vorbi, în mod justificat, despre încălcarea unor drepturi câştigate, excesul de putere al autorităţii publice sau prejudicierea reclamantei, prin încheierea actului, prin care se urmăreşte repararea pagubei produse, prin plata necuvenită a compensaţiei nedatorate. În acelaşi timp, în acest context se constată lipsa de relevanţă a aprobării cererii de finanţare, precum şi a rezultatelor verificărilor anterioare soluţia de principiu adoptată la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curti, cu privire la verificarea ulterioară de către APDRP a cererii de finanţare invocată de recurenta-reclamantă nefiind incidentă în cauză, cuprinsul Ghidului Solicitantului fiind de altfel lipsit de relevanţă, în contextul în care acesta nu a asigurat o corectă implementare de Regulamentului nr. 1198/2006 şi a deciziilor Comitetului de monitorizare.

Astfel, faptul că beneficiarii compensaţiei s-au angajat să respecte restricţiile prevăzute de legislaţia privind siturile NATURA 2000 nu este o obligaţie suplimentară şi distinctă impusă pentru aprobarea cererii de finanţare faţă de alţi operatori economici din zonele Sit NATURA 2000, ele trebuind a fi respectate indiferent de depunerea/aprobarea cererii de finanţare

Prin urmare, a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În speţa de faţă, s-a stabilit că plata astfel efectuată este o plată excedentară, făcându-se aplicarea art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanţare din 23 decembrie 2010 încheiat între DGP AMPOP şi reclamantă, astfel încât nu se poate reţine o vătămare a reclamantei în dreptul la apărare, actul administrativ contestat oferind toate elementele de fond şi formă, pentru a fi considerat că respectă garanţia motivării şi posibilitatea reclamantei de a-l contesta în mod eficient, potrivit procedurii legale.

În concluzie, Îanlta Curte aprevciază că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, abaterea este calificată drept neregulă, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prejudiciul este efectiv produs, iar recurenta-reclamantă este datoare să restituie suma în cuantum de 759.090,00 RON, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iulie 2020.