Admissibility of review petition and preliminary reference based on Council of Europe Recommendation rather than EU law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanlele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de revizuire înregistrată la data de 01.04.2019, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, revizuentul A., în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat revizuirea sentinţei civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2016 şi ca urmare a rejudecării, admiterea acţiunii formulate de reclamant, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii de revizuire revizuentul a arătat, în esenţă, că prin sentinţa civilă nr. 179/CA/2016 - P.I. pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1393/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a respins acţiunea formulată de revizuentul din prezenta cauză împotriva raportului de evaluare prin x/29.03.2016 emis de intimat, prin care s-a reţinut existenţa stării de incompatibilitate în ceea ce-l priveşte de revizuent.

Revizuentul a mai susţinut, în esenţă, că îşi întemeiază cererea de revizuire pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004 arătând că sentinţa a cărei revizuire se cere a fost pronunţată fără a se avea în vedere prevederile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre, precum şi faptul că legislaţia română este net dezavantajoasă pentru revizuent şi nu respectă principiul priorităţii dreptului Uniunii. Conform susţinerilor revizuentului, prin sentinţa atacată instanţa a interpretat dreptul naţional într-o manieră contrară dreptului european.

2. Hotărârea Curţii de Apel Oradea

Prin sentinţa nr. 120 din data de 26.06.2019, Curtea de Apel Oradea, secţia a II- civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebările preliminare formulate de revizuent şi cererea de revizuire formulată de revizuentul A., în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate, împotriva sentinţei civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosar nr. x/2016. A luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată de către intimată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 120 din data de 26.06.2019, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A..

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că instanţa de fond odată cu respingerea ca inadmisibile a cererii de revizuire şi a cererii de sesizare a CJUE, a reţinut că:

I. În ceea ce priveşte cererea de sesizare a CJUE "Conform art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, pe cale de hotărâre preliminară, cu privire la interpretarea şi validitatea dreptului Uniunii.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene precum şi din jurisprudenţa C.J.U.E. în materie rezultă condiţiile de admisibilitate ale unei cereri de întrebare preliminară, respectiv relevanţa chestiunii de drept cu privire la soluţionarea cauzei, condiţia ca întrebarea să privească interpretarea şi validitatea dreptului Uniunii Europene şi condiţia ca textul din dreptul UE a cărui interpretare se doreşte să nu fie atât de clar încât să nu fie necesară o dezlegare din partea C.J.U.E. (a se vedea în acest sens, spre exemplu, cauza CILFIT C 283/81).

În speţă, Curtea constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene precum şi jurisprudenţa C.J.U.E pentru formularea unei întrebări preliminare.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că, aşa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene precum Şi din jurisprudenţa C.J.U.E.* obiect al cererii de hotărâre preliminară adresată C.J.U.E. îl pot forma numai interpretarea şi validitatea dreptului Uniunii Europene.

Pe cale de consecinţă, actele juridice emanând de la alte organizaţii internaţionale, distincte de Uniunea Europeană nu intră în sfera celor susceptibile a fi interpretare de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Or, actele juridice de drept al Uniunii Europene sunt cele care provin de la Consiliul U.E., Parlamentul U.E. sau alte instituţii ale Uniunii Europene şi care fac aşadar parte din aşa-numitul aquis comunitar.

Instanţa constată, în ceea ce priveşte actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcţionarilor publici că acest act juridic este emis de Comitetul Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituţiei de drept internaţional constituită în cadrul organizaţiei internaţionale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană.

Nu se poate face confuzie între Consiliul European, Consiliul U.E., şi Consiliul Europei, toate cele trei entităţi, deşi au o denumire semantic apropiată în limba română, fiind distincte unele de altele iar Consiliul Europei nefiind o instituţie a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezentând o organizaţie internaţională distinctă de Uniunea Europeană.

În aceste condiţii, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei, cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând aşadar forma obiect al unei cererii de întrebare preliminară întemeiată pe prevederile art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. Prin urmare, instanţa va respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a CJ.U.E. cu întrebările preliminare formulate de revizuent."

II. Cu privire la cererea de revizuire, instanţa a reţinut în motivare astfel:

"Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată".

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că o condiţie esenţială de admisibilitate a oricărei cerere de revizuire întemeiată pe prevederile speciale ale art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ o constituie invocarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene.

În speţă, instanţa constată că revizuentul invocă încălcarea acestui principiu prin prisma pretinsei nerespectări a dispoziţiilor art. 13 din Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcţionarilor publici.

Or, aşa cum s-a arătat anterior, actele juridice de drept al Uniunii Europene sunt cele care provin de la Consiliul UE., Parlamentul UE. sau alte instituţii ale Uniunii Europene şi care fac aşadar parte din aşa-numitul aquis comunitar.

Instanţa constată, în ceea ce priveşte actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre că acest act juridic este emis de Comitetul Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituţiei de drept internaţional constituită în cadrul organizaţiei internaţionale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană.

Instanţa reţine că cererea de revizuire formulată pleacă de la o confuzie pe care o face revizuentul între Consiliul European, Consiliul U.E., şi Consiliul Europei. Or, aşa cum s-a arătat, toate cele trei entităţi, deşi au o denumire semantic apropiată în limba română, sunt distincte unele de altele iar Consiliul Europei nu este o instituţie a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul UE., ci reprezintă o organizaţie internaţională distinctă de Uniunea Europeană.

În aceste condiţii, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând aşadar forma obiect al unei cereri de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Constatând că nu este îndeplinită condiţia de admisibilitate privind invocarea încălcării unei prevederi din dreptul Uniunii Europene, instanţa reţine că cererea de revizuire formulată este inadmisibilă, nemaifiind necesar a se cerceta celelalte condiţii de admisibilitate ale unei astfel de cereri."

Raportându-ne la cele de mai sus, hotărârea recurată este criticabilă cel puţin sub un aspect, pe care instanţa de judecată a cererii de revizuire nu 1-a avut în vedere, aspect care se referă la puterea juridică a unei astfel de recomandări, deoarece recomandările, în cazul de faţă Recomandarea R10 din 2000, sunt acte oficiale adoptate de instituţii europene, publicate apoi în Jurnalul Uniunii Europene şi deci opozabile erga-omnes.

În sens larg, lato-sensu, apreciază că trebuie să fie avute în vedere şi să li se dea eficienţă juridică deoarece un act normativ, un act juridic este adoptat pentru a produce efecte juridice şi nu doar pentru simpla sa adoptare spre a reglementa un domeniu şi fără a i se da aplicabilitate şi eficienţă juridică.

Recomandările pot fi utile pentru clarificarea unor probleme de drept, în mod formal iar recomandările, formulate de către Consiliu şi Comisie, sunt de cele mai multe ori invitaţii adresate Statelor Membre de a-şi modifica legislaţia naţională şi de a o adapta unui cadru general propus, de cele mai multe ori, recomandările preced acte cu caracter obligatoriu ale Comunităţii (regulament, directivă, decizie).

Trebuie observat că articolul 211 TCE conferă Comisiei competenţa de a formula recomandări sau opinii în domeniile prevăzute de tratat, nu numai unde este prevăzut expres acest lucru, ci şi atunci când consideră necesar.

Literatura de specialitate a apreciat că aceste acte pot avea un efect persuasiv, atunci când sunt menţionate într-o hotărâre a Curţii Europene de Justiţie iar instanţele naţionale sunt obligate să le urmeze dacă interpretează dreptul comunitar, atunci când indică scopul legislaţiei comunitare.

De altfel, potrivit interpretărilor date cu privire la forţa juridică a legislaţiei europene s-a făcut o clasificare cu privire la evidenţierea funcţiilor pe care actele uniunii le pot avea, iar o prima funcţie s-a considerat a fi cea interpretativă, acest lucru însemnând faptul că ele pot fi utilizate în vederea unei corecte interpretări şi aplicări a normelor europene.

Poziţia CJUE, cu privire la instrumentele juridice care nu sunt obligatorii, adică recomandarea în cazul de faţă, este că o astfel de recomandare poate avea un rol semnificativ în procesul de interpretare a unui regulament (a se vedea cauza C-149/73 Otto Witt KGcHouptzollamt Hamburg-Ericus, Hotatarea din 12 decembrie 1973, cauza cll3/75, Giardano Frecassetti c Administratione dellefinanze dello Statao, Hotatarea din 15 iunie 1976) care trebuie luate în considerare atât de instanţele Uniunii Europene cât şi de instanţele naţionale ale statelor membre.

La început, Curtea Europenă de Justiţie s-a dovedit rezervată în a acorda efecte juridice instrumentelor care nu aveau caracter obligatoriu, cum ar fi recomandarea, însă ulterior, Curtea şi-a extins opinia şi a apreciat că în sens larg recomandările trebuie avute în vedere la judecarea cauzelor atât de către instanţele europene cât şi de către instanţele naţionale ale statelor membre, sens în care solicită instanţei de recurs să aibă în vedere practica C.J.U.E. din cauza C-367/98, Comisia Comunităţilor Europene c. Republicii Portugheze, Hotărârea din 4 iunie 2002; C.J.U.E., cauza C-483/99, Comisia Comunităţilor Europene c. Republicii Franceze, Hotărârea din 4 iunie 2002; C.J.U.E., cauza C-503/99, Comisia Comunităţilor Europene c. Regatului Belgiei, Hotărârea din 4 iunie 2002.

Mai mult decât atât, recomandările şi celelalte acte ale UE care nu ar avea aplicabilitate şi caracter obligatoriu, contribuie totuşi la implementarea unor dispoziţii obligatorii şi sunt de natură să dea naştere unor aşteptări legitime ale destinatarilor acestora şi chiar pot sta la baza atragerii răspunderii delictuale ale instituţiilor Uniunii Europene emitente aşa după cum reţine şi literatura juridică de specialitate.

Instanţa de judecată a cererii de revizuire nu a făcut altceva decât să reţină în motivare că există o confuzie între instituţiile uniunii şi astfel a reţinut în mod greşit că, deşi au o denumire semantic apropiată în limba română, toate cele trei entităţi Consiliul European, Consiliul U.E., şi Consiliul Europei sunt distincte unele de altele, iar Consiliul Europei nu este o instituţie a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezintă o organizaţie internaţională distinctă de Uniunea Europeană.

Or, atunci când instanţa în motivare a reţinut că inclusiv practica judiciară la nivelul uniunii europene nu dă efect juridic unei astfel de recomandări, în cazul de faţă Recomandarea R 10 din 2000, în mod cert nu cunoaşte şi nu cunoştea practica judiciară a CJUE reprezentată de Cauza C 322 din 2008 Salvatore Grimaldi împotriva Fonds des maladies profesionnelles având ca obiect pronunţarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea Recomandării Comisiei pentru statele membre din 23 iulie 1962 privind adoptarea unei liste europene a bolilor profesionale (JO 1962, 80, p. 2188) şi a Recomandării 66/462 a Comisiei din 20 iulie 1966 privind condiţiile de despăgubire a persoanelor care suferă de boli profesionale (JO 1966, 147, p. 2696), în lumina articolului 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE.

Astfel, CJUE, în această cauză a statuat "pronunţându-se cu privire la întrebarea care i-a fost adresată de Tribunal du travail din Bruxelles, prin hotărârea din 28 octombrie 1988, hotărăşte: În lumina articolului 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE, Recomandarea Comisiei din 23 iulie 1962 privind adoptarea unei liste europene a bolilor profesionale şi Recomandarea 66/462 din 20 iulie 1966 privind condiţiile de despăgubire a persoanelor care suferă de boli profesionale, nu pot prin ele însele să confere justiţiabililor drepturi de care aceştia să se poată prevala în faţa instanţelor naţionale. Cu toate acestea, instanţele naţionale au obligaţia de a lua în considerare recomandările în vederea soluţionării litigiilor care le sunt prezentate în special atunci când acestea pot explica interpretarea altor dispoziţii naţionale sau comunitare, Schockweiler Mancini O'Higgins."

Mai mult decât atât, solicită să se aibă în vedere faptul că şi Curtea Constituţională a României a reţinut, aplicat şi menţionat în motivarea unor decizii trimiteri la recomandări, în acest sens fiind Decizia nr. 757 din 23 noiembrie 2017, unde curtea face trimitere şi motivează soluţia cu referire directa la Recomandarea 19 din 2000.

Ca atare, instanţa de judecată a cererii de revizuire a făcut o judecare fără a ţine cont de această hotărâre a CJUE în cauza C 322/88 şi de decizii ale Curţii Constituţionale şi astfel, apreciază că este un motiv întemeiat de a formula o cerere de recurs şi care în urma rejudecării să conducă la admiterea acestuia cu consecinţa rejudecării şi apoi a admiterii cererii de revizuire cât şi a cererii de sesizare a CJUE.

În concluzie, pentru aceste considerente, apreciază că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., sens în care solicită admiterea recursului cu consecinţa admiterii cererilor.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă prin concluziile scrise depuse la data de 25.02.2020 a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-revizuent, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat şi va fi admis.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, prin cererea de revizuire formulată de reclamantul A. s-a solicitat revizuirea sentinţei civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunţată de Curtea de Apel Oradea - Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Prin sentinţa civilă nr. 120 din data de 26.06.2019, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebările preliminare formulate de revizuent şi cererea de revizuire formulată de revizuentul A..

Pentru a pronunţa această sentinţă, cu privire la admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, Curtea de Apel a reţinut că pentru formularea unei întrebări preliminare nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi jurisprudenţa CJUE, deoarece actele juridice emanând de la alte organizaţii internaţionale, distincte de Uniunea Europeană nu intră în sfera celor susceptibile a fi interpretare de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene. În ceea ce priveşte actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcţionarilor publici, Curtea de Apel a reţinut că acest act juridic este emis de Comitetul Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituţiei de drept internaţional constituită în cadrul organizaţiei internaţionale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană şi, în aceste condiţii, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei, cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând aşadar forma obiect al unei cererii de întrebare preliminară întemeiată pe prevederile art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi obiect al unei cereri de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor de recurs.

Criticile formulate de recurentul-revizuent subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, sunt nefondate şi vor fi respinse.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, omiţând sau adăugând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Revizuirea reprezintă o cale extraordinară de atac, de retractare, prin intermediul căreia "se poate obţine desfiinţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi reluarea judecării cauzei".

Revizuirea nu implică realizarea unui control judiciar, ci determinarea unei noi judecăţi, întemeiată pe unele elemente, ce nu au putut forma obiectul judecăţii ce a condus la pronunţarea hotărârii care face obiectul căii de atac.

În conformitate cu dispoziţiile art. 509 alin. (1) din C. proc. civ., sunt supuse revizuirii hotărârile pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul.

Din conţinutul acestor prevederi legale rezultă că una dintre condiţiile generale de admisibilitate a exercitării acestei căi extraordinare de atac este aceea ca prin hotărârea vizată să se fi rezolvat fondul cauzei.

Or, această condiţie este îndeplinită în cauza de faţă având în vedere că hotărârea (sentinţa civilă nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunţată de Curtea de Apel Oradea - Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016) a cărei revizuire se cere a rezolvat fondul cauzei.

O altă condiţie esenţială de admisibilitate a cererii de revizuire o constituie invocarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, condiţie prevăzută de dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora a fost formulată cererea de revizuire, înregistrată pe rolul instanţei de fond.

Înalta Curte constată că deşi instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că obiect al cererii de pronunţare a unei hotărâri preliminare adresată CJUE îl poate forma numai interpretarea şi validitatea dreptului Uniunii Europene, nu a procedat la o verificare concretă a dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene potrivit cărora:

"(1) Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: (a) interpretarea tratatelor; (b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii; (2) În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre, să ceară Curţii să se pronunţe cu privire la această chestiune. (3) În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea" ci s-a limitat a reţine că Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre nu intră în sfera actelor susceptibile de a fi interpretate de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de articolul sus-menţionat.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanţă a analizat admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie Europene din perspectiva dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, însă această analiză s-a realizat în raport de emitentul actului juridic indicat de către revizuent, nu prin raportare la conţinutul cererii.

De asemenea, se constată că în motivarea hotărârii atacate, instanţa de judecată a reţinut că nu se poate face confuzie între Consiliul European, Consiliul U.E., şi Consiliul Europei, deoarece, deşi au o denumire semantic apropiată în limba română, cele trei entităţi sunt distincte unele de altele, iar Consiliul Europei nu este o instituţie a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezintă o organizaţie internaţională distinctă de Uniunea Europeană.

Această opinie va fi înlăturată deoarece Curtea de Apel nu a avut în vedere că Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei este un act juridic adoptat pentru a produce efecte juridice.

Recomandările pot fi utile pentru clarificarea unor probleme de drept, în mod formal, iar recomandările, formulate de către Consiliu şi Comisie sunt de cele mai multe ori invitaţii adresate Statelor Membre de a-şi modifica legislaţia naţională şi de a o adopta unui cadru general propus, iar de cele mai multe ori recomandările preced acte cu caracter obligatoriu ale Comunităţii (regulament, directivă, decizie).

În acest sens, relevant este faptul că art. 211 TCE conferă Comisiei competenţa de a formula recomandări sau opinii în domeniile prevăzute de tratat, nu numai acolo unde este prevăzut expres acest lucru, ci şi atunci când consideră necesar.

Într-adevăr, la început Curtea Europeană de Justiţie a fost rezervată în a acorda efecte juridice instrumentelor care nu aveau caracter obligatoriu, cum ar fi recomandarea din prezenta cauză, însă ulterior, şi-a extins opinia şi a apreciat în sens larg că recomandările trebuie avute în vedere la judecarea cauzelor atât de către instanţele europene cât şi de către instanţele naţionale ale statelor membre. În acest sens, este practica C.J.U.E. din cauza C-367/98, Comisia Comunităţilor Europene c. Republicii Portugheze, Hotărârea din 4 iunie 2002; cauza C-483/99, Comisia Comunităţilor Europene c. Republicii Franceze, Hotărârea din 4 iunie 2002; cauza C-503/99, Comisia Comunităţilor Europene c. Regatului Belgiei, Hotărârea din 4 iunie 2002.

În cauza C-322/88 Salvatore Grimaldi împotriva Fonds ses maladiel professionnelles, cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, formulată de Tribunalul du travail din Bruxelles "Boli profesionale - Efectele unei recomandări" Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că "În măsura în care întrebarea preliminară se referă la interpretarea unor recomandări care, în conformitate cu articolul 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE, nu au caracter obligatoriu, este necesar să se considere dacă, în temeiul art. 177 din acelaşi tratat, Curtea are competenţă pentru pronunţarea unei hotărâri, iar în această privinţă, a concluzionat că art. 177 atribuie Curţii competenţa pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare cu privire la validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile Comunităţii, fără nicio excepţie.

În afară de aceasta, Curtea reţinut că deja a pronunţat hotărâri în mai multe rânduri, în cadrul acţiunilor pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare introduse în temeiul art. 177 cu privire la interpretarea unor recomandări adoptate pe baza Tratatului CEE (a se vedea Hotărârea din 15 iunie 1976, Frecassetti/Amministrazione delle Finanze dello Stato, 113/75, Rec. p. 983, şi Hotărârea din 9 iunie 1977, Van Ameyde/UCI, 90/76, Rec. p. 1091).

De asemenea, Înalta Curte are în vedere şi faptul că recomandările şi celelalte acte ale UE care nu au aplicabilitate şi caracter obligatoriu, contribuie totuşi la implementarea unor dispoziţii obligatorii şi sunt de natură să dea naştere unor aşteptări legitime ale destinatarilor acestora şi chiar pot sta la baza atragerii răspunderii delictuale ale instituţiilor Uniunii Europene emitente.

În aceste condiţii, este evident că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care revizuentul le-a formulat prin cererea dedusă judecăţii nu au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea cererii de revizuire din perspectiva motivelor invocate şi determină casarea hotărârii recurate, instanţa urmând a ţine cont de prevederile art. 501 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora "după casare, instanţa de fond va judeca din nou, în limitele casării şi ţinând seama de toate motivele invocate înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată."

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă va avea în vedere că, în cadrul procedurii preliminare, rolul Curţii este acela de a oferi o interpretare a dreptului Uniunii sau de a se pronunţa cu privire la validitatea acestuia, şi nu de a aplica acest drept la situaţia de fapt care face obiectul acţiunii principale, rol ce revine instanţei naţionale. Altfel spus, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu este competentă să se pronunţe cu privire la problemele de fapt ivite în cadrul litigiului principal şi nici să soluţioneze eventualele divergenţe de opinii în interpretarea sau aplicarea normelor de drept naţional.

De asemenea, va avea în vedere că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, acestor instanţe revenindu-le obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare trebuie analizată şi sub aspectul modului în care au fost formulate întrebările pentru evitarea obţinerii din partea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a unei opinii cu privire la soluţionarea în concret a cauzei de către instanţa naţională, chestiuni ce ţin de condiţiile de admisibilitate a cererii de revizuire a unei hotărâri întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În consecinţă, având în vedere principiul respectării dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul A. împotriva sentinţei nr. 120 din 26 iunie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iulie 2020.