Unlicensed broadcasting sanctions: judicial authority to substitute administrative fine with warning under specialized audiovisual law versus general offense regulations

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. Braşov a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea deciziei nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât, prin care i s-a aplicat o amendă de 100.000 RON şi suspendarea executării acestei sancţiuni.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 193 din data de 06 decembrie 2017, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea şi a dispus înlocuirea sancţiunii amenzii în cuantum de 100.000 RON aplicată reclamantei prin decizia nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât cu sancţiunea "avertisment", respingând restul pretenţiilor.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a statuat, în esenţă, că fapta reţinută în sarcina societăţii reclamante este corectă - în intervalul 21.07.2017-27.07.2017, aceasta a difuzat program audiovizual pe frecvenţa 90,70 Mhz, ca retransmisie a programului A. Braşov, 87,80 Mhz, deşi societăţii îi expirase durata de valabilitate a licenţei pentru postul respectiv şi întruneşte elementele constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 90 alin. (1) lit. h) şi k) din Legea nr. 504/2002, fiind încălcate dispoziţiile art. 50 alin. (1) şi art. 58 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Existenţa unui refuz de prelungire a licenţei anterioare din partea instituţiei pârâte, constatat de instanţa de contencios administrativ, în primă instanţă, ca fiind nejustificat, nu poate înlătura caracterul contravenţional al faptei, societatea reclamantă fiind obligată să respecte normele legale imperative care impun încetarea emisie la data expirării licenţei - art. 50 din Legea nr. 504/2002. Eventualele prejudicii suferite ca urmare a existenţei refuzului nejustificat, constatat la acest moment prin hotărârea primei instanţe, care nu este definitivă şi se bucură doar de autoritate de lucru judecat provizorie, pot fi reparate eventual pe calea reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar nu prin nesocotirea dispoziţiilor imperative ale legii referitoare la condiţiile de exercitare a dreptului de a emite. Curtea a mai reţinut ca fiind întemeiate criticile reclamantei sub aspectul individualizării sancţiunii aplicate. Astfel, art. 90 alin. (2) stabileşte că faptele contravenţionale prevăzute de art. 90 alin. (1) se sancţionează cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON. La individualizarea sancţiunii, agentul constatator şi instanţa de judecată au obligaţia de a aplica dispoziţiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, legea generală în materie contravenţională.

Prin urmare, Curtea a ţinut cont, pe de o parte, de circumstanţele de agravare - gradul de pericol social al faptei, contravenţia sancţionând nerespectarea dispoziţiilor legale în materia audiovizualului, fapte pentru care legiuitorul a instituit limite mari ale sancţiunii amenzii, iar, pe de altă parte, de circumstanţele care favorizează societatea - lipsa totală a sancţiunilor anterioare în intervalul 1998-2017, faptul că refuzul instituţiei intimate de a prelungi licenţa deţinută anterior a fost constatat ca nejustificat de instanţa de contencios administrativ, prin hotărâre nedefinitivă la acest moment, contextul economic actual dificil al agenţilor economici.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 193 din data de 06 decembrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esenţă, următoarele:

- în ceea ce priveşte primul motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., se învederează că, deşi reclamanta nu a solicitat înlocuirea amenzii cu "avertisment", instanţa de fond, constatând că "fapta reţinută în sarcina reclamantei este corectă", s-a pronunţat prin dispozitivul sentinţei asupra a ceea ce nu s-a cerut, iar în acest mod, prin depăşirea atribuţiilor judecătoreşti, a nesocotit principiul disponibilităţii prevăzut la art. 9 din C. proc. civ., în virtutea căruia "obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor".

- în ceea ce priveşte cel de al doilea motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., se învederează că instanţa s-a substituit CNA individualizând fapta reclamantei şi aplicând, în fapt, o sancţiune cu "avertisment". Pentru încălcarea art. 50 şi 58 din Legea audiovizualului doar CNA putea aplica sancţiunile prevăzute de art. 90 din aceeaşi lege, legiuitorul neprevăzând această posibilitate în sarcina instanţei de judecată, iar, prin aplicarea "avertismentului", instanţa de fond şi-a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, acesta constituind un motiv de casare al sentinţei.

- referitor la cel de al treilea motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se învederează că instanţa de fond prin aplicarea unei sancţiuni raportându-se la dispoziţiile art. 21 din O.G. nr. 2/2001 a făcut o greşită aplicare a normelor legale. Având în vedere faptul că Legea audiovizualului prevede în cuprinsul acesteia propriile sancţiuni (amendă sau somaţie publică de intrare în legalitate) care se pot aplica în cazul nerespectării dispoziţiilor legale şi ale actelor cu caracter normativ emise de CNA, precum şi propriile criterii de individualizare, nu există un temei legal pentru care să se facă aplicarea dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, mai mult cu cât însăşi Legea audiovizualului prevede la art. 94 căror categorii de contravenţii li se poate aplica O.G. nr. 2/2001.

4. Apărările intimatului

Intimata S.C. A. S.R.L. Braşov nu a formulat întâmpinare, însă a depus la dosar copia deciziei nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi balanţa de verificare pentru perioada 01.12.2019-31.12.2019.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. Braşov a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 93 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu o acţiune îndreptată împotriva Consiliul Naţional al Audiovizualului, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Deciziei nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât, prin care i s-a aplicat o amendă de 100.000 RON şi suspendarea executării acestei sancţiuni.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2 din prezenta decizie, a admis în parte acţiunea şi a dispus înlocuirea sancţiunii amenzii în cuantum de 100.000 RON aplicată reclamantei prin decizia nr. 537/07.09.2017 emisă de pârât cu sancţiunea "avertisment", respingând restul pretenţiilor.

Pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ.. Primul motiv de recurs formulat este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti". Prin această sintagmă se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească. Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti nu se poate identifica cu depăşirea competenţei.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat, spre deosebire de necompetenţă, care constă în amestecul unei instanţe judecătoreşti în atribuţiile altor instanţe judecătoreşti.

Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

În cauza de faţă se constată că prima instanţă, făcând o reindividualizare a faptei contravenţionale săvârşite de societatea intimată, a înlocuit sancţiunea amenzii cu sancţiunea avertismentului.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Recurentul, subsumat acestui motiv de recurs, aduce în analiza instanţei de control judiciar două aspecte, primul: că, deşi reclamanta nu a solicitat înlocuirea amenzii cu "avertisment", instanţa de fond, constatând că "fapta reţinută în sarcina reclamantei este corectă", s-a pronunţat prin dispozitivul sentinţei asupra a ceea ce nu s-a cerut şi cel de al doilea: că instanţa s-a substituit CNA individualizând fapta reclamantei şi aplicând, în fapt, o sancţiune cu "avertisment".

Or, se poate lesne constata că niciunul din aspectele relevate nu se încadrează în motivul de casare invocat, deoarece nu se poate susţine că o instanţă îşi depăşeşte atribuţiile puterii judecătoreşti atunci când, în condiţiile legii, face o reindividualizare a unei sancţiuni contravenţionale şi nici atunci când verifică legalitatea unui act administrativ emis de o autoritate publică.

Faţă de aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată, fără a analiza fondul raportului juridic dedus judecăţii, că prima instanţă a pronunţat o hotărâre în limitele atribuţiilor puterii judecătoreşti, motivul de recurs invocat fiind nefondat.

Cel de al doilea motiv de casare invocat este prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Critica recurentului, subsumată acestui motiv de casare, vizează faptul că instanţa de fond, prin aplicarea sancţiunii avertismentului cu raportare la dispoziţiile art. 21 din O.G. nr. 2/2001, a făcut o greşită aplicare a normelor legale, având în vedere faptul că Legea audiovizualului prevede în cuprinsul său propriile sancţiuni.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare.

Astfel, prin decizia nr. 537/07.09.2017 recurentul pârât a sancţionat contravenţional societatea reclamantă, în temeiul dispoziţiilor art. 90 alin. (1) lit. h) şi k) şi alin. (2) din Legea nr. 504/2002, cu amendă în cuantum de 100.000 RON, pentru încălcarea prevederilor art. 50 alin. (1) şi art. 58 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, respectiv pentru faptul că, în intervalul 21.07.2017-27.07.2017, a difuzat program audiovizual pe frecvenţa 90,70 Mhz, ca retransmisie a programului A. Braşov, 87,80 Mhz, deşi societăţii îi expirase durata de valabilitate a licenţei pentru postul respectiv.

Potrivit dispoziţiilor art. 90 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, forma în vigoare la data emiterii deciziei contestate:

"(1) Constituie contravenţii următoarele fapte: a) difuzarea unei opere cinematografice în afara perioadelor prevăzute în contractele încheiate cu deţinătorii drepturilor de autor;

b) utilizarea de tehnici subliminale în cadrul comunicării comerciale audiovizuale;

c) utilizarea comunicării comerciale audiovizuale cu conţinut publicitar mascat;

d) nerespectarea prevederilor legale privind acordarea dreptului la replică;

e) difuzarea unui serviciu de programe în afara zonei specificate în licenţa audiovizuală;

f) exploatarea licenţelor audiovizuale de către alte persoane decât titularii de drept ai acestora;

g) programarea şi furnizarea de programe, cu încălcarea prevederilor art. 27, art. 28, art. 29 alin. (1) - (7), art. 31 alin. (7), art. 32, art. 34, art. 35 alin. (1), art. 36, art. 39, art. 40, art. 41, art. 421 şi ale art. 85 alin. (3) - (9);

h) nerespectarea prevederilor art. 3, art. 17 alin. (4), art. 49, art. 54 alin. (2) şi ale art. 58 alin. (1);

i) retransmisia de către un distribuitor a unui serviciu de programe care nu se încadrează în prevederile art. 75 alin. (1) şi (2) şi nu a obţinut autorizaţia de retransmisie;

j) retransmisia de către distribuitori a serviciilor de programe, cu încălcarea prevederilor art. 74 şi 82;

k) furnizarea unui serviciu media fără a deţine licenţă audiovizuală sau în lipsa notificării prevăzute la art. 74 alin. (5);

l) refuzul furnizorului sau distribuitorului de servicii media de a comunica personalului de control, în condiţiile prevăzute la art. 88 alin. (3), informaţiile solicitate.

(2) Faptele prevăzute la alin. (1) se sancţionează cu amendă de la 10.000 RON la 200.000 RON."

Pentru a rezolva problema de drept ce se ridică în cauză cu privire la posibilitatea primei instanţe de a aplica sancţiunea avertismentului prin raportare la dispoziţiile generale în materie contravenţională prevăzute de O.G. nr. 2/2001, se impune a analiza dispoziţiile cuprinse în Capitolul VII- Contravenţii şi sancţiuni din Legea audiovizualului nr. 504/2002 şi a determina caracterul acestui act administrativ. Astfel, art. 90 arată faptele ce constituie contravenţii, limitele sancţiunii amenzii, posibilitatea de a adresa o somaţie publică de intrare în legalitate pentru fapte considerate minore, precum şi modul de individualizare a sancţiunii aplicate. În art. 901 sunt prevăzute alte fapte contravenţionale şi limitele sancţiunii amenzii. Articolul 91, arată faptele ce constituie contravenţie, modalitatea de emitere a somaţiei de intrare în legalitate şi limitele amenzii contravenţionale ce se poate aplica dacă furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul şi în condiţiile stabilite prin somaţie ori încalcă din nou aceste prevederi.

Legiuitorul a făcut o distincţie clară între somaţie şi sancţiune astfel cum rezultă şi din conţinutul art. 931 alin. (1) din acelaşi act normativ, prin care se arată: "Radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancţiune sau i s-a adresat o somaţie de intrare în legalitate de către Consiliu are obligaţia de a comunica publicului motivele şi obiectul sancţiunii sau ale somaţiei, în formularea transmisă de Consiliu." Nu se poate susţine că somaţia este echivalentă avertismentului şi prin urmare este o sancţiune contravenţională în sensul art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, de vreme ce în Legea audiovizualului nu există o dispoziţie generală care să prevadă că se completează cu acest act normativ. Conform art. 94 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, doar "contravenţiilor constatate de Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepţia prevederilor art. 28 alin. (1) şi ale art. 32.", ceea ce nu este cazul în speţă. Or, Înalta Curte are o jurisprudenţă constantă în a reţine că prevederile O.G. nr. 2/2001, nu sunt aplicabile deciziilor emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului în temeiul Legii nr. 504/2002, act normativ care conţine norme ce derogă de la regimul juridic general instituit de O.G. nr. 2/2001.

Însă, văzând decizia nr. 326/23.01.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a menţinut sentinţa Curţii de Apel Braşov nr. 160/26.10.2017, de anulare a Deciziei emise de CNA la data de 18.07.2017, privind refuzul prelungirii duratei de valabilitate a licenţei audiovizuale, precum şi faptul că s-a reţinut în mod definitiv săvârşirea faptei contravenţionale, instanţa de control judiciar va individualiza sancţiunea amenzii contravenţionale aplicate de CNA până la minimul prevăzut de lege.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 193 din 6 decembrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând: va reduce cuantumul amenzii aplicate reclamantei de la suma de 100.000 RON la suma de 10.000 RON, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga intimata - reclamantă S.C. A. S.R.L. la plata sumei de 200 de RON către recurentul - pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 193 din 6 decembrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Reduce cuantumul amenzii aplicate reclamantei de la suma de 100.000 RON la suma de 10.000 RON.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Obligă intimata - reclamantă S.C. A. S.R.L. la plata sumei de 200 de RON către recurentul - pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 iulie 2020.