ANRE gas trading order annulled for unlawful conflation of public consultation notes with mandatory legislative approval reports under transparency and legislative technique laws

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 21 decembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantele Societatea A. S.A. şi Societatea B. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (în continuare ANRE), anularea Ordinului nr. 118/19.11.2014 pentru aprobarea Metodologiei de stabilire a obligaţiilor producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate de gaze naturale din România, emis de preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 858/25.11.2014; obligarea pârâtei la emiterea unui alt ordin în conformitate cu prevederile legale aplicabile; obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2578 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins, ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesuale active, invocată de pârâtă;

- a admis în parte, acţiunea formulată de reclamantele Societatea C. S.A. şi Societatea B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei;

- a dispus anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei;

- a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind obligarea pârâtei la emiterea unui alt ordin conform dispoziţiilor legale;

- a obligat pe pârâtă la plata sumei de 7.000 RON către reclamanta Societatea C. S.A. şi a sumei de 7.000 RON către reclamanta Societatea B. S.R.L. reprezentând taxă de timbru şi onorariu avocat redus conf. prev. art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 au declarat recurs atât reclamantele Societatea C. S.A. (absorbantă a Societăţii A. SA) şi Societatea B. S.R.L., cât şi pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

3.1. Prin recursul formulat de reclamantele Societatea C. S.A. şi Societatea B. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentei cauze.

În ceea ce priveşte motivele subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că, prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În acest sens se susţine că, în vederea admiterii capătului (i) al cererii de chemare în judecată, instanţa a analizat numai unele dintre motivele de nelegalitate, apreciind că nu se mai impune analizarea celorlalte motive invocate. Totodată, la începutul analizei sale cu privire la motivele de nelegalitate, instanţa a precizat că reţine ca fiind întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci ale actului contestat.

Astfel, instanţa a reţinut în mod corect că Ordinul 118/2014 încalcă principiul motivării actului administrativ şi al transparenţei decizionale, precum şi prevederile legale care reglementează aceste aspecte însă nu a analizat şi motivele de la pct. III-VI din cerere, respectiv:

- Ordinul 118/2014 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 5 şi 6 din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, încălcându-se, de asemenea, principiul transparenţei decizionale;

- Evaluarea preliminară în cazul Ordinului 118/2014 ar fi demonstrat faptul că actul administrativ nu poate fi aplicat. Obligaţiile impuse de Ordinul 118/2014 contravin prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea 24/2000, scopului Legii 123/2012, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 35/2014, precum şi rolului ANRE prevăzut de art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007;

- Ordinul 118/2014 contravine prevederilor legale în baza cărora a fost emis;

- Ordinul 118/2014 contravine însăşi naturii pieţei concurenţiale, participanţii pe piaţă fiind obligaţi să tranzacţioneze în condiţii dezavantajoase din punct de vedere economic.

Din acest punct de vedere, recurentele-reclamante apreciază că instanţa nu a prezentat în fapt şi în drept argumentele cu privire la motivele de nelegalitate neanalizate şi nu a pus în discuţia contradictorie a părţilor aspectul referitor la neanalizarea acestor motive. Totodată, procedând în acest mod, instanţa a încălcat două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil.

Consideră că modalitatea în care a procedat prima instanţă face anevoioasă exercitarea de către instanţa de recurs a controlului judiciar în ipoteza în care partea adversă ar exercita calea de atac, iar recursul acesteia ar fi admis cu consecinţa rejudecării cauzei. Astfel, în ipoteza în care partea adversă ar formula recurs şi acesta ar fi admis, în rejudecare susţinerile sale ignorate de judecătorul fondului ar fi analizate în primă şi în ultimă instanţă direct în recurs, dreptul său la apărare fiind astfel grav atins, spre deosebire de dreptul la apărare al părţii adverse care ar avea posibilitatea să îşi expună apărările atât în fond cât şi în recurs.

În condiţiile neanalizării de către prima instanţă a tuturor motivelor şi a lipsei considerentelor instanţei cu privire la acestea, apreciază că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Recurentele-reclamante critică hotărârea recurată şi prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază şi cuprinde motive contradictorii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Reiterează faptul că, instanţa de fond nu a analizat toate motivele de nelegalitate invocate de reclamante prin cererea de chemare în judecată cu privire la Ordinul 118/2016, însă aceasta trebuia să analizeze toate motivele invocate, iar nu să procedeze la o analiză selectivă a acestora.

Apreciază că aspectul reţinut de instanţă potrivit căruia nu s-ar mai impune analiza celorlalte motive de nelegalitate, lipsit de o motivare în fapt şi în drept, fiind totodată lipsit de orice suport legal, deoarece, în condiţiile în care a analizat mai multe motive de nelegalitate extrinseci actului de procedură, instanţa putea şi trebuia să analizeze toate motivele de nelegalitate invocate cu privire la actul administrativ atacat, astfel încât toate acestea să poată fi verificate în ipoteza formulării unui recurs de partea adversă.

Concluzionează că în mod greşit prima instanţă nu a analizat toate motivele invocate şi nu a prezentat motivarea în fapt şi în drept cu privire la temeinicia acestor motive, din această perspectivă, hotărârea instanţei necuprinzând motivele pe care se sprijină.

Tot prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentele-reclamante arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii deoarece, instanţa a statuat că găseşte întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci actului contestat, aspect ce ar conduce la concluzia că pe celelalte le găseşte neîntemeiate, iar pe de altă parte, spre finalul analizei sale cu privire la nelegalitatea Ordinului, precizează că nu s-ar mai impune analiza celorlalte motive.

Având în vedere aceste considerente, susţine că acestea sunt contradictorii, nefiind clară poziţia instanţei cu privire la aceste motive, întrucât nu a arătat nici argumentele care să susţină o pretinsă netemeinicie a celorlalte motive invocate şi neanalizate şi nici nu a analizat în niciun fel aceste motive.

De asemenea, considerentele instanţei sunt contradictorii şi din perspectiva faptului că, deşi precizează că reţine ca fiind întemeiate criticile care vizează elemente extrinseci actului contestat, din analiza considerentelor acesteia se observă că nu a analizat în realitate nici măcar toate aceste motive extrinseci.

În ceea ce priveşte respingerea capătului de cerere având ca obiect obligarea ANRE la emiterea unui nou act, recurentele-reclamante invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., respectiv, hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

În acest sens se arată că, instanţa de fond a respins acest capăt de cerere întrucât o astfel de obligaţie nu este determinată, ci are un caracter general şi a reţinut şi prevederile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. potrivit căruia: este interzis judecătorului să stabilească dispoziţii general obligatorii prin hotărârile pe care le pronunţă în cauzele care îi sunt supuse judecăţii.

Apreciază că motivarea instanţei constituie o aplicare greşită a prevederilor legale avute în vedere de aceasta precum şi a prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrative.

De asemenea, contrar celor reţinute de prima instanţă, obligaţia de a emite un nou act administrativ în conformitate cu prevederile legale aplicabile nu putea fi considerată ca având un caracter general în sensul prevederilor art. 5 alin. (4) C. proc. civ. Acest capăt de cerere este o consecinţă a anulării actului administrativ, iar obligarea la emiterea unui alt act administrativ vine ca urmare a constatării încălcărilor săvârşite de pârâtă. Astfel, obligarea la emiterea unui nou act administrativ are în vedere considerentele instanţei cu privire la nelegalitatea actului administrativ, această emitere urmând a fi făcută în conformitate cu hotărârea instanţei.

Consideră că, cu aplicarea greşită a prevederilor art. 18 din Legea 554/2004 instanţa a apreciat că această obligaţie ar contraveni prevederilor art. 5 alin. (4) C. proc. civ., dispoziţiile art. 18 alin. (1) reglementând posibilitatea instanţei de a obliga la emiterea unui alt act administrativ.

În ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, prima instanţă a statuat că va face aplicarea prevederilor art. 453 C. proc. civ. coroborat cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ. reţinând că activitatea efectiv desfăşurată de avocatul ales al reclamantelor, astfel cum este reflectată în înscrisurile ataşate şi lucrările dosarului, a constat în formularea cererii de chemare în judecată, a răspunsului la întâmpinare, depunerea de concluzii scrise şi prezentarea la două termene de judecată. Astfel, instanţa a apreciat în mod greşit că, raportat la cauza de faţă, prin prisma nivelului de complexitate raportat la situaţia de fapt şi la dispoziţiile normative incidente, apare ca fiind rezonabil un cuantum mai redus al onorariului de avocat.

Recurentele-reclamante apreciază că instanţa a pronunţat o soluţie cu aplicarea greşită a prevederilor art. 453 C. proc. civ., raportat la art. 451 alin. (2), precum şi a prevederilor Legii nr. 51/1995. De asemenea, motivarea instanţei este una generală şi sumară, ce nu are în vedere situaţia de fapt concretă.

Consideră că decizia instanţei de a reduce cheltuielile de judecată avansate de reclamante la 7.000 RON pentru fiecare dintre reclamante este o soluţie subiectivă şi nelegală în raport de prezentul litigiu care are ca obiect anularea unui act administrativ emis de ANRE referitor la instituirea unor obligaţii de tranzacţionare a producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale pe pieţele centralizate a unor anumite cantităţi de gaze naturale. Domeniul la care se referă prezenta cauză este unul extrem de complex iar munca depusă de reprezentanţii convenţionali ai reclamantelor este reflectată şi de actele de procedură depuse la dosarul cauzei şi de reprezentarea la termenele de judecată. Complexitatea cauzei se apreciază şi prin argumentele invocate în cuprinsul actelor de procedură depuse la dosarul cauzei. Or, motivele invocate în susţinerea cererii de chemare în judecată, în răspunsul la întâmpinare şi în concluziile scrise sunt extrem de ample şi de tehnice. Faptul că instanţa a analizat numai anumite motive de nelegalitate pentru care a anulat actul administrativ nu poate conduce la ignorarea complexităţii celorlalte motive invocate, cu nu au fost probabil avute în vedere în vederea analizării acestei complexităţi. Totodată, nu poate fi ignorata munca efectuată pentru cercetarea şi redactarea actelor de procedură şi pentru pregătirea dosarului.

În speţă, în opinia recurentelor, sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., hotărârea fiind pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 453 C. proc. civ., raportat la art. 451 alin. (2), precum şi a prevederilor Legii 51/1995, deoarece nu există motive pentru ca reducerea onorariilor. De asemenea, faţă de motivarea sumară şi generală a instanţei este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

3.2. Prin recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În acest sens, recurenta-pârâtă arată că, instanţa de judecată învestită cu soluţionarea fondului pricinii nu a analizat legalitatea Ordinului contestat prin raportare la întregul context factual şi legal în care a fost elaborat, pornind de la legislaţia primară în baza căreia a fost emis, pronunţând o soluţie netemeinică şi nelegală. Astfel, instanţa de judecată extrage un document publicat pe site-ul instituţiei în etapa dezbaterii publice şi, fără a lua în considerare întreg procesul de elaborare a Ordinului nr. 118/2014, ajunge la concluzia că acesta este lovit de nulitate absolută.

Referitor la constatarea Curţii că, în cuprinsul notei de prezentare care a însoţit proiectul la momentul elaborării, nu se respectă procedura de motivare prevăzută la art. 31 din Legea nr. 24/2000, precizează că motivul concret al emiterii Ordinului nr. 118/2014 a fost menţionat în nota de prezentare a acestuia, fiind acelaşi ca si pentru elaborarea Ordinului nr. 62/2014, respectiv prevederile Ordonanţei de urgenţă nr. 35/24.06.2014 pentru completarea Legii energici electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, prin care a fost instituita în sarcina producătorilor de gaze naturale din România sau afiliaţilor acestora, după caz, obligaţia de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România, transparent şi nediscriminatoriu, pentru vânzarea unei cantităţi minime de gaze naturale din producţia proprie, destinată consumului intern, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018 şi în sarcina furnizorilor licenţiaţi obligaţia de a încheia tranzacţii pe pieţe centralizate, transparent şi nediscriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantităţi minime de gaze naturale, în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018, în conformitate cu reglementările emise de ANRE.

Astfel, Ordinul nr. 62/2014 nu a fost menţionat ca şi motiv, ci doar pentru a se înţelege caracterul temporar al acestuia, prin prevederile sale fiind instituite doar obligaţiile producătorilor de gaze naturale sau afiliaţilor acestora pentru o perioada mai scurta de timp decât cea prevăzută în cuprinsul O.U.G. nr. 35/2014, respectiv pentru lunile iulie- decembrie 2014, şi necesitatea elaborării unui nou act normativ care să asigure implementarea măsurilor dispuse de O.U.G. nr. 35/2014 pentru restul perioadei de timp, respectiv pentru 1 ianuarie 2014 - 31 decembrie 2018 pentru producătorii de gaze naturale şi pentru 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018 pentru furnizorii de gaze naturale.

Menţionează că pe site-ul Guvernului României a fost publicată nota de fundamentare a O.U.G. nr. 35/2014, în care s-au explicat pe larg motivele care au impus instituirea în sarcina producătorilor şi a furnizorilor de gaze naturale a obligaţiilor de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate

Având în vedere faptul că Ordinul a fost elaborat în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 35/2014, ANRE a apreciat că nu mai este necesară reiterarea tuturor acestor argumente în amănunt, motivând pe scurt în cadrul notei de prezentare necesitatea elaborării proiectului de Ordin prin necesitatea conturării unui proiect care să corespundă atât spiritului Ordonanţei de urgenţă nr. 35/2014, precum şi nevoii de transparenţă, lichiditate şi a unui preţ de referinţă pentru piaţa gazelor naturale în contextul eliminării preţurilor reglementate pentru clienţii noncasnici începând cu data de 1 ianuarie 2015.

Instanţa de judecată învestită cu soluţionarea fondului a apreciat în mod profund nejustificat că Ordinul contestat este lovit de nulitate prin raportare la nerespectarea cerinţei motivării în cuprinsul notei de prezentare publicate pe site-ul ANRE.

Nu este întemeiată critica reclamantelor referitoare la nerespectarea art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată12, potrivit căruia, proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.

Acest aliniat nu face altceva decât să susţină legalitatea demersurilor ANRE în procedura de emitere a ordinului a cărui anulare se cere, din mai multe motive, şi anume:

• pe de o parte, în procedura de emitere a unui act administrativ normativ se parcurg mai multe etape, adoptarea fiind doar una dintre ele; astfel, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevede că "Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept", prin urmare "adoptarea" este etapa care se realizează, în speţa de faţă, de către Comitetul de Reglementare al ANRE, moment în care proiectul de ordin era însoţit de referatul de aprobare a acestuia, aşa cum prevede legea;

• pe de altă parte, inclusiv la momentul "iniţierii", proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul instituţiei însoţit de o notă de prezentare.

De altfel, chiar instanţa de judecată a admis că această apărare este una pertinentă, însă a combinat în mod nepermis prevederile cuprinse în Legea nr. 52/2003 cu cele cuprinse în Legea nr. 24/2000 şi a apreciat că nota de prezentare ar trebui să respecte întrutotul elementele enumerate în art. 31 din Legea nr. 24/2000.

Această concluzie este eronată întrucât legiuitorul dă posibilitatea emitentului unui act normativ să cuprindă în anunţ, după caz, unul dintre următoarele documente, şi anume: o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate.

Instanţa de fond apreciază în mod judicios că Proiectul de ordin a fost însoţit în anunţ de nota de prezentare, dar acest instrument de motivare, ca şi titulatură, nu se regăseşte printre documentele prevăzute la art. 7 alin. (2) din legea nr. 52/2003 şi nici la art. 30 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, dar că, această inadvertenţă nu ar atrage nulitatea actului contestat. Cu toate acestea, instanţa procedează în continuare la a verifica "dacă în cuprinsul notei de prezentare care a însoţit proiectul la momentul elaborării se respectă procedura de motivare prevăzută la art. 31 din Legea nr. 24/2000", realizând o îmbinare nepermisă a dispoziţiilor din cele două legi, stipulând în sarcina emitentului actului normativ o serie de obligaţii neprevăzute de lege, aspect care a condus la anularea ordinului contestat datorită nerespectării în fapt a unei obligaţii neprevăzute expres de lege.

Astfel, nicio prevedere legală din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională nu face referire la necesitatea ca nota de prezentare pe site care însoţeşte anunţul să aibă conţinutul impus de dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 24/2000.

Este foarte adevărat că Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională a fost publicată ulterior Legii nr. 24/2000, iar prin prevederile acesteia s-au stabilit regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale însă nu se pot combina prevederile celor două legi, cu atât mai mult cu cât, dacă legiuitorul ar fi vrut ca documentul care însoţeşte anunţul să aibă un anumit conţinut predefinit, identic cu cel al referatului de aprobare, nimic nu l-ar fi împiedicat să reglementeze în mod expres acest aspect.

Referitor la opinia judecătorului de fond potrivit căreia ANRE nu a respectat prevederile art. 32 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, în ceea ce priveşte motivarea majorării cu 5% a procentelor aferente obligaţiei furnizorilor, se arată că, în cadrul referatului de aprobare şi a tabelului de propuneri şi observaţii anexat acestuia, ANRE a motivat toate modificările proiectului aduse ca urmare a propunerilor şi observaţiilor primite şi discutate, iar în ceea ce priveşte procentele stabilite, a fost indicat inclusiv principiul de calcul şi cifrele care au condus la modificarea procentelor respective.

Referitor la concluzia instanţei de fond potrivit căreia "se impunea cu atât mai mult o motivare cu cât prin Legea nr. 174/2014 de aprobare a O.U.G. nr. 35/2014 obligaţia de tranzacţionare pe pieţele centralizate, transparent şi nediscriminatoriu, pentru vânzarea cumpărarea unei cantităţi minime de gaze naturale, a fost stabilită începând cu data de 1 ianuarie 2015 şi până la 31 decembrie 2016 (2 ani) or, prin Ordinul 118/2014, s-a stabilit o altă modalitate de tranzacţionare, respectiv s-au instituit obligaţii anuale, în procente descrescătoare", recurenta arată că prevederile Legii nr. 174/2014 nu pot fi invocate în acest caz deoarece aceasta a fost adoptată în data de 16 decembrie 2014, respectiv ulterior Ordinului ANRE nr. 118/2014 care a fost aprobat în data de 19 noiembrie 2014 şi care a fost elaborat şi aprobat în considerarea prevederilor O.U.G. nr. 35/2014 prin care a fost stabilită în sarcina furnizorilor licenţiaţi a obligaţiei de a încheia tranzacţii pe pieţe centralizate, transparent şi nediscriminatoriu, în conformitate cu reglementările emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, începând cu 1 martie 2015 şi până la 31 decembrie 2018 (cea. 4 ani).

Recurenta-pârâtă consideră că a respectat atât principiul motivării cuprins în Legea nr. 24/2000 şi normele imperative referitoare la transparenţa decizională cuprinse în Legea nr. 52/2003, cât şi actele normative în temeiul cărora a emis Ordinul nr. 118/2014, act administrativ cu caracter normativ care îndeplineşte în integralitate condiţiile impuse de legislaţia în materie.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurentele-reclamante Societatea C. S.A. şi Societatea B. S.R.L. au depus întâmpinare la recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare la recursul formulat de reclamantele Societatea C. S.A. şi Societatea B. S.R.L., prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 23 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursurilor în şedinţă publică, la data de 8 aprilie 2020, cu citarea părţilor, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Recursurile formulate se impun a fi admise pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Ordinul nr. 118/19.11.2014, pârâta ANRE a aprobat Metodologia de stabilire a obligaţiilor producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate de gaze naturale din România.

Potrivit preambulului Ordinului 118/2014, acesta a fost emis având în vedere prevederile art. 177 alin. (31) şi (32) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin O.U.G. nr. 35/2014 pentru completarea Legii energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, Legea 123/2012 a fost completată cu art. 177 alin. (31) şi (32), fiind instituită obligaţia producătorilor de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România, transparent şi nediscriminatoriu, pentru vânzarea unei cantităţi minime de gaze naturale din producţia proprie, destinată consumului intern, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018 şi în sarcina furnizorilor licenţiaţi obligaţia de a încheia tranzacţii pe pieţe centralizate, transparent şi discriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantităţi minime de gaze naturale în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018.

Recurenta reclamantă, Societatea B. S.R.L, rezultată în urma fuziunii prin absorbţie cu Societatea C. S.A., are calitatea de furnizor de gaze naturale.

Prin sentinţa atacată, instanţa de fond a anulat Ordinul nr. 118/2014, reţinând nerespectarea cerinţelor de formă (elemente extrinseci ale actului contestat), respectiv, lipsa motivării la momentul elaborării proiectului de act normativ, reglementate prin Legea nr. 24/2000 şi Legea nr. 52/2003, nefiind suficient doar prezentarea referatului de aprobare cu ocazia adoptării proiectului activ.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, în contextul precizat în cererile de recurs, dar văzând ansamblul apărărilor formulate în cadrul prezentei proceduri, Înalta Curte constată că:

Cele două acte normative în baza cărora Ordinul nr. 118/2014 a fost anulat, au domenii de reglementare diferite, ambele însă se referă la elaborarea actelor normative.

Astfel, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, arată în art. 2 că, tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ, iar normele de tehnică legislativă definesc părţile constitutive ale actului normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea şi republicarea actelor normative, precum şi limbajul şi stilul actului normativ.

De asemenea, în art. 3 alin. (2) se prevede că, normele de tehnică legislativă se aplică, în mod corespunzător, şi la elaborarea şi adoptarea proiectelor de ordine, instrucţiuni şi de alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autorităţile administraţiei publice locale.

În schimb, Legea nr. 52/2004 privind transparenţa decizională în administraţia publică, prevede că, prezenta lege stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi a altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora, şi are ca scop, potrivit art. 1 alin. (2), să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative, să implice participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative şi să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.

De asemenea, în art. 2 sunt redate principiile care stau la baza acestei legi ca fiind:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative,

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reaminteşte că respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor administrative şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incoerenţei sau ineficacităţii acestei activităţi.

Actele emise de autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei, legilor, ordonanţelor guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică superioară. În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se întemeiază.

Conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, cât şi cu principiile ordinii de drept.

Aşadar, existenţa unui act normativ presupune 4 etape: iniţierea, elaborarea, adoptarea şi aplicarea acestuia.

Transparenţa decizională în administraţia publică la care face referire Legea nr. 52/2003 are aplicabilitate doar în faza iniţierii şi elaborării actului normativ de către un organ al acesteia.

Astfel, art. 6 alin. (1), (2) şi 6 prevede că, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative (care cuprinde în sens larg şi faza de iniţiere a acestora) autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz….Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ…..Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate…

Potrivit art. 6 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 24/2000, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.

Din cuprinsul dispoziţiilor legale expuse mai sus, rezultă, pe de o parte faptul că nota de fundamentare pentru aprobarea actului normativ la care face referire Legea nr. 24/2000 poate fi diferită de cea la care face referire art. 6 din Legea nr. 52/2003 deoarece proiectul de act normativ este supus aprobării numai după definitivarea acestuia în urma observaţiilor şi propunerilor formulate în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 52/2003.

De altfel, chiar art. 32 din Legea nr. 24/2000 prevede că motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ.

Faţă de toate acestea, Înalta Curte constată că în mod nelegal instanţa de fond a considerat Nota de prezentare care a însoţit proiectul Ordinului nr. 118/2014 în procedura prevăzută de Legea nr. 52/2003, nu cuprinde niciuna din secţiunile prevăzute la art. 31 din Legea nr. 24/2000, considerând astfel că acest document nu respectă cerinţele minime de motivare impuse de art. 31 din Legea nr. 24/2000.

În speţă, prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 35/24.06.2014 pentru completarea Legii energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, au fost instituite unele obligaţii, după cum urmează:

a) obligaţia producătorilor de gaze naturale din România sau a operatorilor economici afiliaţi acestora, după caz, de a încheia, în perioada 15 iulie 2014 - 31 decembrie 2018, tranzacţii pe pieţele centralizate din România, transparent şi nediscriminatoriu pentru vânzarea unei cantităţi minime de gaze naturale din producţia proprie, destinată consumului intern, şi

b) obligaţia furnizorilor licenţiaţi de a încheia, în perioada 1 martie 2015 - 31 decembrie 2018, tranzacţii pe pieţe centralizate, transparent şi nediscriminatoriu, pentru vânzarea/cumpărarea unei cantităţi minime de gaze naturale, în conformitate cu reglementările emise de ANRE.

În baza acestei Ordonanţe, a fost emis Ordinul preşedintelui ANRE nr. 62/11.07.2014 privind stabilirea obligaţiei producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România fiind adoptată metodologia de stabilire a obligaţiei producătorilor de gaze naturale sau a operatorilor economici afiliaţi acestora pentru lunile iulie - decembrie 2014. Conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 62/2014, până la data de 31 octombrie 2014, ANRE elaborează şi aprobă Metodologia de stabilire a obligaţiei producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015-31 decembrie 2018.

Având în vedere această ultimă obligaţie recurenta pârâtă ANRE a lansat în dezbatere publică în data de 29 septembrie 2014 un set de principii generale aferente metodologiei de stabilire a obligaţiei producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale privind încheierea de tranzacţii pe pieţele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015 - 31 decembrie 2018.

Documentul intitulat "Dezbatere publică privind obligaţia producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România", cuprinde atât motivul emiterii actului normativ care urma să fie elaborat, cât şi data şedinţei pentru discutarea observaţiilor şi sugestiilor transmise pe marginea principiilor propuse, respectiv data de 3 octombrie 2014. ANRE a înştiinţat operatorii economici interesaţi, inclusiv recurentele reclamantele, în scris, prin transmiterea pe fax a adresei nr. x/29.09.2014, despre publicarea acestui documentul pe pagina de internet a ANRE.

După observaţii şi propuneri venite din partea unor operatori economici interesaţi, la data de 03. 10.2014 a fost elaborat un prim proiect al actului normativ, supus şi acesta procesului prevăzut de Legea nr. 52/2002, iar la 24.10. 2014, s-a elaborat proiectul final. Astfel, la data de 11.11.2014 a fost supus aprobării proiectul de Ordin al preşedintelui ANRE, proiect însoţit de Referatul de aprobare prevăzut de art. 31 din Legea nr. 24/2000, acesta fiind adoptat la 19.11.2014.

În acest context factual, Înalta Curte constată că, prin aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 şi Legii nr. 24/2000, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, fiind incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, faţă de textele legale enunţate mai sus, instanţa de control judiciar constată că recurenta pârâtă a respectat dispoziţiile Legii nr. 52/2003 prin publicarea pe site-ul său a intenţiei de a elabora proiectul de ordin privind Metodologia de stabilire a obligaţiei producătorilor şi furnizorilor de gaze naturale de a încheia tranzacţii pe pieţele centralizate din România, pentru perioada 1 ianuarie 2015-31 decembrie 2018, prin stabilirea datei şedinţei pentru discutarea observaţiilor şi sugestiilor transmise pe marginea principiilor propuse, respectiv data de 3 octombrie 2014, prin elaborarea unui prim proiect al actului normativ după observaţiile şi propunerile venite din partea unor operatori economici interesaţi, organizarea unei a doua întâlniri la 24.10.2014, când iarăşi au fost discutate propuneri şi observaţii ale celor interesaţi, ulterior întocmindu-se proiectul final al ordinului.

Este firesc ca atât documentul numit Notă de prezentare cât şi Referatul de aprobare dar şi proiectul iniţial al ordinului faţă de cel final, să aibă conţinuturi diferite, deoarece referatul de aprobare şi proiectul final conţin modificările intervenite în urma aplicării procedurii de transparenţă decizională prevăzută de Legea nr. 52/2003, aşa cum de altfel s-a arătat şi mai sus.

Pe de altă parte, analizând conţinutul diferit al Ordinului 118/2015 în privinţa obligaţiei furnizorilor de gaze naturale ca, începând cu 1 martie 2015 şi până la 31 decembrie 2015, de a încheia tranzacţii pe pieţe centralizate pentru vânzarea/cumpărarea unor anumite cantităţi minime din cantitatea totală de gaze naturale comercializată pe piaţa concurenţială, faţă de conţinutul proiectului afişat pe site-ul instituţiei, instanţa de fond a apreciat că aceste diferenţe nu sunt motivate în mod corespunzător, raportându-se tot la Nota de prezentare şi nu la Referatul de aprobare care a însoţit proiectul final.

De altfel, niciunde în considerentele hotărârii atacate nu se face vreo referire la motivarea actului administrativ din Referatul de aprobare, acesta fiind documentul care trebuie să îndeplinească cerinţele Legii nr. 24/2000, instanţa de fond făcând însă trimitere la un act normativ care nu era în vigoare la data emiterii Ordinului atacat, respective, Legea nr. 174/2014,

Înalta Curte constată că recurenta pârâtă a respectat în procesul decizional toate termenele impuse de Legea nr. 52/2003, reclamantele însăşi fiind înştiinţate în scris, prin transmiterea pe fax a adresei nr. x/29.09.2014, despre publicarea intenţiei de emitere a actului normative pe pagina de internet a ANRE.

Faţă de toate acestea şi de cererea de recurs a recurentelor-reclamante, Înalta Curte constată că, într-adevăr, instanţa de fond a analizat doar o parte a criticilor de nelegalitate aduse de reclamante actului administrativ atacat iar acestea, în calea de atac a recurentei pârâte, s-au dovedit a fi nefondate.

Cum direct în recurs nu pot fi analizate celelalte motive deoarece părţile ar fi private de calea de atac, încălcându-li-se dreptul la apărare şi la un proces echitabil, sentinţa atacată se impune a fi casată în parte şi trimis spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE, pentru analizarea şi a celorlalte motive de nelegalitate invocate de reclamante.

În ceea ce priveşte dispoziţiile sentinţei referitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, Înalta Curte constată că recurenta pârâtă nu a adus critici în recurs asupra modului în care instanţa de fond a soluţionat această excepţie.

De asemenea, cu privire la respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin, criticile din recurs ale recurentelor-reclamante se dovedesc a fi nefondate.

Astfel, pentru a se pronunţa în acest mod, instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. şi legislaţia specifică în materie.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că într-adevăr, obligaţia pârâtei de a emite un nou ordin în această materie este instituită prin chiar dispoziţii legale, respectiv, prevederile O.U.G. nr. 35/2014 prin care s-a completat Legea nr. 123/2012 cu art. 177 alin. (3)1 şi 32, aşa încât doar modalitatea în care va fi emis are la bază executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate acestea, în temeiul art. 496 alin. (2) şi 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta Societatea B. S.R.L. şi de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, va casa în parte sentinţa recurată şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE.

Va menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza şi celelalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată dar va avea în vedere şi cele invocate de părţi în calea de atac a recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Societatea B. S.R.L. şi de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva sentinţei civile nr. 2578 din 26 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe capătul de cerere referitor la anularea Ordinului nr. 118/2014 emis de ANRE.

Menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi respingerea ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea ANRE la emiterea unui alt ordin.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 iulie 2020.