Classification of government decision transferring public real estate as individual administrative act, triggering one-year limitation period for annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, la data de 30 iunie 2017, reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Compania Naţională Poşta Română S.A., au solicitat anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 451 din 12.06.1996 - cu referire la anexa nr. 1, poz. 11 şi a actelor administrative subsecvente, în ce priveşte dreptul de administrare al Companiei Naţionale Poşta Română S.A. asupra suprafeţei de 66,54 mp. situat în localitatea Macea nr. 262, Judeţul Arad, cu destinaţia de oficiu poştal, înscris în CF nr. x Macea, nr. cad. xl, Top. xb, transcris în CF nr. x Macea nr. cad/nr. top x-C2.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 300 din 16 octombrie 2017, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca tardivă acţiunea formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Compania Naţională Poşta Română S.A. .

3. Cererea de recurs exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 300 din 16 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare, trimiterea cauzei spre soluţionare instanţei de fond.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., învederează că instanţa de fond nu a avut în vedere că, prin sentinţa civilă nr. 1922/07.04.2016, pronunţată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016, pronunţată de Tribunalul Arad, s-a statuat cu putere de lucru judecat faptul că H.G. nr. 451/2016 constituie un act administrativ normativ şi nu un act administrativ individual, cum în mod eronat s-a reţinut prin sentinţa recurată.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii-reclamanţi au arătat că prin sentinţa recurata s-a reţinut în mod eronat faptul că H.G. nr. 451/1996 nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări abstracte, cu caracter obligatoriu, pentru un număr nedeterminat de cazuri.

În concret, susţin că destinatarii normelor prevăzute de art. 1 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 451/1996, respectiv cei asupra cărora aceste norme produc efecte juridice, sunt un număr nedeterminat de subiecţi pasivi (consilii locale, regii autonome), ceea ce le conferă acestor reglementari un caracter abstract si general-obligatoriu, iar actului administrativ, un caracter normativ si nu individual.

În consecinţă, consideră că, în ceea ce priveşte termenul de exercitare, acţiunea în anulare a dispoziţiilor acestui act normativ este supusă prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care ea poate fi exercitată oricând, şi nu dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din această lege, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 18 februarie 2019, intimata-pârâtă Compania Naţională Poşta Română S.A. a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind legală şi temeinică.

5. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

La data de 11 martie 2020, recurenţii-reclamanţi au depus o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 520 alin. (1) C. proc. civ., prin care au solicitat sesizarea Completului pentru dezlegarea unei chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, pentru a da o dezlegare de principiu în sensul dacă, Hotărârea Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile in administrarea Regiei Autonome Poşta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, reprezintă un "act administrativ normativ" care poate face obiectul acţiunii directe în contencios administrativ potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, în sensul art. 7 alin. (1)1din lege, sau reprezintă un "act administrativ individual" pentru anularea căruia plângerea prealabilă trebuie introdusă în termenul de 6 luni de la emiterea actului prevăzut de art. 7 alin. (1) din lege.

Recurenţii-reclamanţi au apreciat că solicitarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 alin. (1) C. proc. civ. întrucât Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, de rezolvarea dată chestiunii de drept invocate, depinde soluţionarea pe fond a acţiunii în contencios administrativ exercitată în cauză, iar "chestiunea de drept" este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie si Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al Curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condiţiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existenţa unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;

- chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de "soluţionare pe fond" trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunţată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Prin cererea de sesizare formulată de recurenţii-reclamanţi, se solicită pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la stabilirea naturii juridice a Hotărârii Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile in administrarea Regiei Autonome Poşta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, respectiv dacă aceasta reprezintă un "act administrativ normativ" sau un "act administrativ individual".

Raportând cererea de sesizare privind pronunţarea hotărârii prealabile la condiţiile impuse de dispoziţiile art. 519 din C. proc. civ., se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, învestită cu soluţionarea recursului declarat împotriva sentinţei prin care a fost respinsă, ca tardivă, cererea de chemare în judecată formulată de către recurenţii-reclamanţi, judecă, potrivit legii, ca ultimă instanţă.

Cu privire la chestiunea de drept invocată, Înalta Curte constată că cererea formulată de către recurenţii-reclamanţi nu vizează o dezlegare de principiu, ci urmăreşte soluţionarea cauzei. Astfel, instanţa de fond a respins acţiunea recurenţilor-reclamanţi ca tardivă raportat la caracterul de act administrativ individual a Hotărârii Guvernului României nr. 451/12.06.1996 privind transmiterea unor imobile în administrarea Regiei Autonome Poşta Română, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 131/25.06.1996, iar ca urmare a cererii de sesizare formulată de către recurenţii-reclamanţi, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ar trebui să stabilească natura juridică a actului administrativ dedus judecăţii, respectiv dacă este un act administrativ cu caracter normativ sau cu caracter individual.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că deşi art. 519 C. proc. civ. nu defineşte noţiunea de "chestiune de drept", însă, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale. Finalitatea demersului constă în împiedicarea apariţiei unei jurisprudenţe neunitare în materie, împrejurare care se analizează inclusiv prin intermediul criteriului noutăţii chestiunii de drept.

În speţă, Înalta Curte constată că chestiunea de drept ce face obiectul cererii de sesizare nu îndeplineşte această cerinţă, cererea formulată de recurenţii-reclamanţi nu vizează o normă de drept, ci stabilirea naturii juridice a unui act administrativ, a cărui anulare se solicită în cauză. Recurenţii-reclamanţi nu reclamă o eventuală interpretare neunitară sau contradictorie de către instanţa supremă a criteriilor de calificare a naturii juridice a unui act administrativ, iar chiar şi în această ipoteză, există o jurisprudenţă constantă şi congruentă în privinţa modalităţii de apreciere şi de stabilire a naturii juridice a unui act administrativ ca fiind individual sau normativ.

Pentru aceste considerente, întrucât cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu priveşte o chestiune de drept nouă, interpretarea textelor de lege neridicând dificultăţi de înţelegere sau aplicare a conţinutului lor, de natură a crea practică judiciară neunitară, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă, cererea formulată de recurenţii-reclamanţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea este nefondat, pentru următoarele considerente:

Primul motiv de casare invocat de către recurenţii-reclamanţi este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat. Conform art. 432 din C. proc. civ., excepţia autorităţii de lucru judecat poate fi invocată de instanţă sau de părţi în orice stare a procesului, chiar înaintea instanţei de recurs.

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentul a argumentat, în esenţă, că instanţa de fond, prin sentinţa pronunţată şi recurată în cauza de faţă, a încălcat puterea de lucru judecat a considerentelor sentinţei civile nr. 1922/07.04.2016 pronunţată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016 a Tribunalului Arad, prin aceea că nu ar fi ţinut cont că prin considerentele acelei hotărâri judecătoreşti s-a stabilit că H.G. nr. 451/1996 constituie un act administrativ normativ şi nu un act administrativ individual.

Înalta Curte reţine că prin sentinţa civilă nr. 1922/2016, pronunţată de Judecătoria Arad în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 791/07.09.2016 a Tribunalului Arad, instanţa a statuat că prin H.G. nr. 451/1996, imobilele compuse din construcţii şi terenuri aferente, proprietatea publică a statului în care îşi aveau sediile unităţi proprii ale R.A. Poşta Română, identificate în anexa hotărârii, s-au transmis din administrarea Consiliilor Locale în administrarea R.A. Poşta Română.

Raportat la considerentele sentinţei antemenţionate, nu a rezultat că, pe parcursul litigiului, finalizat cu această hotărâre, s-a tranşat chestiunea stabilirii naturii juridice a H.G. nr. 451/1996, pentru a se pune problema puterii de lucru judecat a vreuneia din hotărârile pronunţate din acel proces. Astfel, în cauza înregistrată pe rolul Judecătoriei Arad nu a fost analizată natura juridică a H.G. nr. 451/1996, făcându-se doar trimiteri generice la "dispoziţiile actului normativ", respectiv la H.G. nr. 451/1996, fără ca instanţa să fie învestită cu soluţionarea acestei chestiuni, care a devenit litigioasă doar în dosarul nr. x/2017, care face obiectul prezentului recurs dedus judecăţii.

Faţă de cele reţinute, nu rezultă că prin hotărârile pronunţate în litigiul evocat, a fost antamată problema stabilirii naturii juridice a H.G. nr. 451/1996, prin urmare, nu poate opera puterea de lucru judecat a acestor hotărâri, în aplicarea dispoziţiilor art. 431 alin. (1) C. proc. civ., criticile în legătură cu acest aspect neputând fi primite.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material, acesta este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, la data de 23 iulie 1996 s-a încheiat între Consiliul Local Macea şi R.A. Poşta Română prin Direcţia Regională de Poştă Timişoara, cu sediul în Timişoara, Bulevardul x, protocolul nr. 1650/11010, în temeiul art. 1, respectiv art. 2 din H.G. nr. 451/12.06.1996. În baza acestui act normativ s-a dispus transmiterea fără plată din proprietatea publică a statului în administrarea R.A.P.R. a imobilelor compuse din construcţii şi terenurile aferente folosite ca sedii pentru unităţile proprii ale R.A.P.R. Astfel, predarea- primirea construcţiei si a terenului aferent se face prin protocol încheiat între părţi, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 451/12.06.1996.

Hotărârea de Guvern nr. 451/12.06.1996 a fost publicată în M.O. nr. 131/25.06.1996, intrând în vigoare la acea dată.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea au atacat prin acţiune directă în contencios administrativ anexa nr. 1, poziţia 11 din Hotărârea Guvernului nr. 451/12.06.1996- cu referire la dreptul de administrare al Companiei Naţionale Poşta Română S.A. asupra suprafeţei de 66,54 mp. situat în localitatea Macea nr. 262, Judeţul Arad, cu destinaţia de oficiu postal, înscris în CF nr. x Macea, nr. cad. xl, Top. xb, transcris în CF nr. x Macea nr. cad/nr. top x-C2.

Hotărârea de Guvern atacată a fost emisă în vederea transmiterii unor imobile în administrarea Regiei Autonome Poşta Română şi are următorul conţinut:

"Art. 1 (1) Imobilele compuse din construcţii şi terenurile aferente, proprietate publica a statului, în care îşi au sediile unităţile proprii ale Regiei Autonome "Poşta Româna", cu datele de identificare prevăzute în anexa, se transmit din administrarea consiliilor locale, respectiv a regiilor autonome, în administrarea Regiei Autonome "Poşta Româna".

(2) Imobilele compuse din construcţii şi terenurile aferente, folosite ca sedii pentru unităţile proprii ale Regiei Autonome "Poşta Româna" se transmit, fără plata, din patrimoniul societăţilor comerciale prevăzute în anexa în proprietatea publica a statului şi în administrarea Regiei Autonome "Poşta Româna", fără afectarea cotei valorice a capitalului social deţinute în cadrul societăţilor comerciale respective de către Fondurile Proprietăţii Private.

Art. 2 Predarea-primirea construcţiilor şi terenurilor aferente se face pe bază de protocol încheiat între părţi, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, la valoarea actualizată la data predării-primirii acestora.

Art. 3 Patrimoniul regiilor autonome, precum şi capitalul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 se diminuează, iar patrimoniul Regiei Autonome "Poşta Româna" se majorează în mod corespunzător cu valoarea ce rezultă din aplicarea dispoziţiilor prezentei hotărâri.

Art. 4 Anexa face parte integrantă din prezenta hotărâre."

Înalta Curte împărtăşeşte opinia instanţei de fond, potrivit căreia, Hotărârea Guvernului nr. 451/12.06.1996 nu poate fi calificată ca fiind un act administrativ normativ.

În acest sens, în doctrina de drept administrativ şi în jurisprudenţă s-a reţinut constant că actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Înalta Curte reţine că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept.

Prin raportare la conţinutul actului administrativ a cărui anulare se solicită şi la sfera subiecţilor de drept care intră sub incidenţa acestuia, având în vedere caracterul determinat, iar nu abstract şi general al reglementărilor acestuia, prima instanţă a reţinut în mod corect că Hotărârea de Guvern nr. 451/12.06.1996 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, iar nu normativ, cum susţin reclamanţii care invocă incidenţa în cauză a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea 554/2004.

Prin urmare, având în vedere natura juridică a actului atacat, devine incident în cauză termenul de prescripţie prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu precizarea că recurenţii-reclamanţi au avut cunoştinţă despre existenţa si conţinutul actului administrativ încă din data de 23 iulie 1996, astfel cum reiese din Protocolul semnat la acea dată între Conciliul Local Macea şi R.A. Poşta Română, aspect de altfel necontestat prin cererea de recurs.

Întrucât acţiunea a fost formulată la instanţa de contencios administrativ la data de 30 iunie 2017, cu depăşirea termenului de decădere de 1 an de la data luării la cunoştinţă, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, concluzia instanţei de fond este corectă, iar soluţia de respingere a acţiunii ca tardivă este legală şi este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Respinge recursul declarat de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea şi Consiliul Local al Comunei Macea împotriva sentinţei nr. 300 din 16 octombrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iulie 2020.