State aid classification of forestry compensation and absence of domestic implementing regulations for pre-2017 Natura 2000 restrictions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 05 iulie 2017, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Obştea Bumbeşti a formulat acţiune, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, solicitând obligarea pârâtului la acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care aceasta ca proprietar nu le-a putut recolta, aferente anului 2016, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, în sumă totală de 2.546.313,24 RON, pentru suprafaţa totală de 3875,4 ha situată în Situl Natura 2000.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 526 din 04 octombrie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Obştea Bumbeşti, împotriva pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor, având ca obiect despăgubire.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 526 din 04 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Obştea Bumbeşti, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, reclamanta a susţinut că, în condiţiile refuzului nejustificat al autorităţilor statului de a emite normele metodologice de calcul şi acordare a compensaţiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, a înţeles să invoce aplicabilitatea Deciziei Comisiei Europene (03 ianuarie 2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanţei permanente a României la Bruxelles la data de 04 ianuarie 2017, care are efect direct vertical în ordinea juridică europeană şi naţională.

A arătat reclamanta că avizul Comisiei Europene, cuprins în decizia anterior indicată, priveşte acordarea compensaţiilor pentru perioada 2014-2020, iar la baza schemei notificate de autorităţile române s-a aflat şi proiectul hotărârii de guvern, care a primit aviz favorabil european şi, ca atare, nimic nu împiedicau autorităţile române să o publice imediat, după avizul Comisiei Europene, în Monitorul Oficial.

Suplimentar, a precizat că inclusiv această condiţie a fost îndeplinită prin publicarea în Monitorul Oficial a H.G. nr. 447/06.07.2017 privind aprobarea normelor metodologice acordare utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

Recurenta-reclamantă a susţinut că organele centrale ale administraţiei publice aveau obligaţia legală să iniţieze, să adopte şi să publice în Monitorul Oficial hotărârea de guvern cuprinzând normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, din moment ce au trecut peste 5 ani de la primirea şi publicarea primei Decizii a Comisiei Europene din anul 2012 şi peste 10 luni de la publicarea celei de a doua decizii a Comisiei Europene din 03 ianuarie 2017.

Recurenta-reclamantă a învederat că, deşi are calitatea de proprietar al suprafeţei de teren cu vegetaţie forestieră, nu poate beneficia în mod deplin de dreptul de proprietate, fiindu-i interzisă exploatarea suprafeţei respective, deşi are obligaţia de a asigura paza acesteia.

A mai argumentat reclamanta că au fost primite două avize favorabile din partea Comisiei Europene, conform Deciziei nr. C (2012)5266 final din 19 iulie 2012 şi Deciziei Comisiei Europene (03 ianuarie 2017) în Anexa C (2016)8769 final, comunicată Reprezentanţei permanente a României la Bruxelles la data de 04 ianuarie 2017, dar pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor nu şi-a respectat obligaţiile legale prevăzute în art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic şi H.G. nr. 861/2009, respectiv acelea de a proceda la fundamentarea anuală a necesarului de fonduri şi de a înscrie în bugetele proprii banii necesari acordării despăgubirilor, precum şi de a întreprinde demersurile legale pentru aprobarea normelor metodologice de calcul şi acordare a compensaţiilor cuvenite proprietarilor de păduri cuprinse în amenajamente silvice, care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

A apreciat recurenta-reclamantă că solicitarea compensaţiilor pentru lipsa de folosinţă a pădurilor protejate nu poate fi reţinută ca având caracterul unui ajutor de stat în sensul celor definite în art. 1 din TFUE, deoarece nu constituie o măsură de sprijin care distorsionează sau ameninţă să distorsioneze concurenţa prin favorizarea reclamantei şi nu este de natură să afecteze schimburile între statele membre.

Neadoptarea normelor metodologice de către autorităţile publice pârâte, într-un termen rezonabil, are ca efect lipsirea reclamantei de folosinţa bunului pentru o cauză de utilitate publică, fără a primi o dreaptă şi prealabilă despăgubire, conform art. 44 şi art. 136 alin. (5) din Constituţia României.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 15 februarie 2018, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1 Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deşi se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situaţie în care această susţinere apare ca nefondată.

II.2 În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., printr-o primă critică formulată în cererea de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că, întrucât prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 a fost aprobată schema de ajutor de stat în domeniul forestier, aferentă anilor 2014-2020, este nerelevantă lipsa unui cadru legal naţional care să aprobe schema de ajutor şi să stabilească o metodologie de acordare a compensaţiilor, Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 putând fi aplicată direct în ordinea juridică naţională, şi, prin urmare, în speţa de faţă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această susţinere, reţinând că, în principiu, emiterea unei decizii de către Comisia Europeană, prin care se aprobă o schemă de sprijin, nu reprezintă o condiţie suficientă pentru acordarea sprijinului respectiv. Ajutorul de stat se acordă de statul membru, iar aprobarea lui de către Comisia Europeană nu îndrituieşte potenţialii beneficiari la acordarea ajutorului de stat, respectiv nu obligă statul membru la această acordare.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că, potrivit considerentului (5) al art. 2.4 din decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017, schema de ajutor de stat intră în vigoare la data aprobării de către Comisie (03 ianuarie 2017) şi expiră la data de 31 decembrie 2020, astfel încât nu se poate susţine că această decizie este aplicabilă în cauza de faţă, compensaţiile solicitate de reclamantă fiind aferente anului 2016.

De asemenea, se va avea în vedere şi împrejurarea că, prin Decizia emisă anterior de Comisia Europeană sub nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, schema de ajutor a avut o valabilitate limitată până la data de 31 decembrie 2013, fiind prelungită, ulterior, până la data de 30 iunie 2014, prin decizia Comisiei Europene nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, astfel încât nici această decizie nu are aplicabilitate pentru anul 2016, analizat în speţă.

Trecând peste problema aplicării temporale a celor două decizii emise de Comisia Europeană, Înalta Curte reţine că, pentru compensaţiile aferente anului 2016, nu au fost edictate şi aprobate prin hotărâre de guvern Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, condiţie necesară pentru parcurgerea procedurii administrative de plată a despăgubirilor solicitate de recurenta-reclamantă.

În acest sens, va fi avută în vedere Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, prin care s-a reţinut că:

"Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Raţionamentul juridic avut în vedere la pronunţarea acestei decizii este aplicabil şi prezentei cauze, chiar dacă, la acel moment, completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept s-a raportat la emiterea Deciziei CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, întrucât situaţia juridică este similară celei care face obiectul prezentului litigiu, vizând condiţiile de acordare a compensaţiilor prevăzute de Codul silvic după data de 01 ianuarie 2010.

Compensaţiile solicitate de reclamantă nu pot fi acordate în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, întrucât, potrivit art. 6 alin. (2):

"toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Aşadar, prevederile aceste hotărâri de guvern se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârşitul anului 2009.

Totodată, compensaţiile nu pot fi acordate nici în temeiul Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 447/2017, întrucât acest act administrativ nu se aplică decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării sale în vigoare. Astfel, art. 7 alin. (5) din această hotărâre de guvern dispune că:

"pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că:

"durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Se are în vedere şi împrejurarea că, potrivit notei de fundamentare, emiterea hotărârii de guvern a avut la bază Decizia Comisiei Europene C (2016) 8.769 final din 03 ianuarie 2017, care, aşa cum s-a arătat anterior, nu produce efecte asupra pretenţiilor reclamantei referitoare la anul 2016.

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, cât şi domeniul de reglementare specificat al acestui act normativ se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017. Cum Înalta Curte a constatat că H.G. nr. 861/2009 nu mai putea fi aplicată ulterior datei de 01 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensaţiile aferente anului 2016, nu este îndeplinită condiţia de a exista norme metodologice, care să pună în aplicare schema de ajutor de stat, aşa cum a reţinut instanţa de fond.

Neîndeplinirea condiţiei substanţiale arătate, referitoare la reglementarea schemei de ajutor de stat în dreptul intern, atrage netemeinicia cererii, iar refuzul pârâtului de acordare a compensaţiilor nu poate fi apreciat ca fiind nejustificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

O altă critică la care instanţa de control judiciar a fost chemată să răspundă se referă la pretinsa culpă a autorităţii în neemiterea normelor de acordare a compensaţiilor.

Lipsa de acţiune a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în sensul adoptării normelor, este considerată de recurenta-reclamantă ca încălcând dreptul său de proprietate, prin lipsirea de folosinţa bunului, corelativ cu neacordarea unei drepte despăgubiri.

Însă, invocata neadoptare a normelor metodologice care să prevadă schema de ajutor, nu poate îndritui la compensaţii pe care dreptul intern nu le reglementează. Lipsirea de folosinţă a bunului este o cauză juridică diferită de dreptul la compensaţii. Or, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu analiza refuzului de acordare a compensaţiilor, iar nu cu o cerere de despăgubiri pentru lipsa de folosinţă a bunului.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat faţă de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

În fine, printr-un ultim set de critici, recurenta-reclamantă a susţinut că, în mod eronat au fost încadrate compensaţiile solicitate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic în categoria "ajutoarelor de stat", apreciind că acestea nu constituie o măsură de sprijin în sensul art. 1 din TFUE.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, aceste critici, reţinând că, potrivit art. 4 lit. s) pct. 4) din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli:

"Guvernul este abilitat să acorde forme de ajutor de stat permise conform art. 1 în următoarele domenii: (...) activităţi de dezvoltare rurală (...) plăţi Natura 2000".

În concluzie, în ceea ce priveşte plăţile care pot fi acordate în temeiul art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, legiuitorul a stabilit în mod expres, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 14/2010, că se încadrează în categoria ajutoarelor de stat, iar această încadrare este confirmată de emiterea deciziilor Comisiei Europene, de aprobare a schemei de ajutor.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Obştea Bumbeşti împotriva sentinţei nr. 526 din 04 octombrie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iulie 2020.