Jurisdictional competence for challenging refusal of temporary residence extension: applicability of exclusive appellate jurisdiction reserved for long-term permits

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 octombrie 2019, reclamantul A., cetăţean albanez, a contestat în faţa instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţiune - Biroul pentru Imigrări al Judeţului Călăraşi, soluţia comunicată cu nr. x, de respingere a cererii nr. x/24.05.2019 prin care solicitase prelungirea dreptului de şedere pentru reîntregirea, solicitând în consecinţă acordarea dreptului de şedere şi emiterea permisului de şedere temporară pe teritoriul României pentru reîntregirea familiei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 64 din 22 ianuarie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţiune -Biroul pentru Imigrări al Judeţului Călăraşi, obligând pârâtul la prelungirea dreptului de şedere temporară al reclamantului, pentru reîntregirea familiei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, au declarat recurs pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, acesta din urmă declarând recurs şi împotriva încheierii din data de 15 ianuarie 2020 a aceleiaşi instanţe.

3.1. Recursul declarat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări

Pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ.

Printr-o primă critică, recurentul - pârât a susţinut că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe.

În lipsa unei prevederi exprese care să deroge de la regulile instituite de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi fiscal, instanţa de fond nu putea să aprecieze că dispoziţiile art. 74 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002 se aplică şi în cazul refuzului prelungirii dreptului de şedere temporară în România, între cele două noţiuni existând numeroase distincţii.

În opinia recurentului - pârât, prin această soluţie, instanţa de fond a încălcat principiul "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus". De vreme ce legiuitorul nu a prevăzut "expressis verbis" că atât refuzul prelungirii dreptului de şedere temporară, cât şi refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung pot fi contestate la Curtea de Apel Bucureşti, instanţa nu poate adăuga la lege.

Printr-o a doua critică, recurentul - pârât a susţinut că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, arătând că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, reţinând că în cauză ar fi incident textul de excepţie al art. 74 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002, precum şi faptul că procedura administrativă prealabilă ar fi obligatorie doar în cazul actelor administrative tipice, fiind facultativă potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 în cazul actelor administrative asimilate.

Instanţa de fond a asimilat respingerea cererii de prelungire a dreptului de şedere temporară cu un refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, or între cele două situaţii nu există identitate. Instituţia recurentă a procedat la analizarea cererii cetăţeanului albanez A., aceasta fiind respinsă. Aşadar, nu se poate reţine că în prezenta cauză nu ar fi obligatorie procedura administrativă prealabilă, nefiind incidente dispoziţiile invocate de instanţa de fond, actul emis fiind act administrativ, iar nu act administrativ asimilat.

Pe fondul cauzei, soluţia instanţei de fond este eronată, având în vedere că din evidenţa intrări/ieşiri în/din România reieşea clar că cetăţeanul străin s-a aflat pe teritoriul României în intervalul 03.11.2018-22.11.2018, respectiv în intervalul 05.04.2019-02.07.2019, la data depunerii cererii de prelungire a dreptului de şedere temporară pe teritoriul României (21.05.2019) având doar 70 de zile de şedere efectivă pe teritoriul României.

S-a solicitat admiterea recursului şi, în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei instanţei competente spre soluţionare, în conformitate cu dispoziţiile art. 497 C. proc. civ., iar în subsidiar, casarea sentinţei civile recurate şi, după rejudecarea litigiului în fond, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

3.2. Recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti

Recurentul a susţinut că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii, motiv de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.

Soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este nelegală, având în vedere că Biroul pentru Imigrări al Judeţului Călăraşi, instituţia căreia i-a fost adresată şi care a soluţionat cererea reclamantului de prelungire a dreptului de şedere temporară, este o autoritate publică locală în sensul art. 10 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, fiind calificată ca "formaţiune teritorială" chiar prin prevederile O.U.G. nr. 194/2002.

Raţionamentul instanţei de fond care, în soluţionarea excepţiei necompetenţei materiale, a apreciat ca fiind incidente dispoziţiile art. 74 alin. (3) din O.U.G.. nr. 194/2002, privind refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, refuz care poate fi atacat la Curtea de Apel Bucureşti, este unul eronat.

În acest sens, dispoziţiile legale reţinute ca temei al respingerii excepţiei nu sunt menţionate în cadrul secţiunii referitoare la cererea de prelungire a dreptului de şedere temporară - Secţiunea 1 a Capitolului VI al O.U.G. nr. 194/2002), ci în Secţiunea a 2-a a capitolului menţionat care reglementează acordarea dreptului de şedere pe termen lung. În lipsa unei norme de trimitere în cadrul celei din urmă secţiuni, prevederile art. 74 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002, potrivit cărora "Refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung poate fi atacat în termen de 30 de zile de la data comunicării, la Curtea de Apel Bucureşti", nu sunt aplicabile şi în materia refuzului de acordare/prelungire a dreptului de şedere temporară.

Sub acest aspect, analogia nu este aplicabilă în materie de competenţă, întrucât dispoziţiile care instituie o competenţă specială sunt de strictă interpretare.

În opinia recurentului, instanţa competentă să soluţioneze contestaţia formulată de cetăţeanul străin A. împotriva refuzului prelungirii dreptului de şedere temporară pe teritoriul României pentru reîntregirea familiei era secţia/completul specializat în materia contenciosului administrativ din cadrul Tribunalului Călăraşi, reclamantul având reşedinţa declarată în oraşul Fundulea, str. x A din judeţul Călăraşi.

De asemenea, sediul pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări al Judeţului Călăraşi se află în judeţul Călăraşi, oraşul Călăraşi, menţiune ce prezintă importanţă în cazul în care s-ar aprecia că nu se poate stabili domiciliul/reşedinţa reclamantului în România, şi, prin urmare, competenţa instanţei sub aspect teritorial nu ar putea fi stabilită în baza dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, deşi competenţa materială în soluţionarea cauzei aparţinea secţiei/completelor specializate în materia contenciosului administrativ din cadrul Tribunalului Călăraşi, iar necompetenţă materială a instanţei a fost invocată de către pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, în termenul legal, prin întâmpinare, cu respectarea regimului excepţiei de necompetenţă de ordine publică, conform art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia şi a trecut la soluţionarea cauzei pe fond.

Analiza dispoziţiilor incidente în materie, respectiv art. 174 alin. (2), art. 176 pct. 3 C. proc. civ., art. 129 alin. (2) pct. 2 din C. proc. civ., relevă faptul că necompetenţă materială a instanţei este sancţionată cu nulitatea absolută, atunci când este încălcată, neputând fi acoperită.

Aşadar, încheierea din data de 15 ianuarie 2020, prin care a fost respinsă excepţia necompetenţei materiale, a fost dată cu încălcarea normelor care reglementează competenţa materială a instanţelor, impunându-se casarea acesteia, ca urmare a intervenirii sancţiuni nulităţii absolute.

Întrucât instanţa de fond s-a declarat competentă şi a procedat la judecarea cauzei pe fond, aceeaşi sancţiune intervine şi cu privire la hotărârea prin care a fost soluţionat litigiul dedus judecăţii.

În consecinţă, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii din data de 15 ianuarie 2020 şi a sentinţei civile nr. 64 din data de 22 ianuarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019 şi trimiterea cauzei pentru rejudecare instanţei competente, în speţă, Tribunalului Călăraşi, secţia/completele specializate în materia contenciosului administrativ.

II. Decizia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând hotărârea atacată prin prisma dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., urmând să admită ambele recursuri pentru acest motiv de recurs de ordine publică invocat de recurenţii Inspectoratul General pentru Imigrări şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti.

În acest sens, constată că intimatul - reclamant a solicitat anularea refuzului de a prelungi dreptul de şedere temporară pe teritoriul României nr. x din data de 14.08.2019, emis de pârâtul Inspectoratul General Pentru Imigrări, Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări al Judeţului Călăraşi, precum şi obligarea pârâtului la acordarea dreptului de şedere şi emiterea permisului de şedere temporara pe teritoriul României pentru reîntregirea familiei.

Soluţia de respingere a prelungirii dreptului de şedere temporară a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 52 alin. (1) raportat la art. 62 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor.

Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii constă în anularea unui act prin care se comunică reclamantului refuzul prelungirii dreptului de şedere temporară, nefiind aplicabile în cauză dispoziţiile art. 74 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002 (refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung), şi nici dispoziţiile art. 85 din acelaşi act normativ (contestaţia la decizia de returnare), care stabilesc competenţa materială în favoarea curţii de apel.

Este adevărat că, de regulă, contestarea actului prin care se refuză prelungirea dreptului de şedere temporară este însoţită de emiterea unei decizii de returnare, însă, în cauza de faţă, instanţa a fost învestită exclusiv cu soluţionarea unei cereri de anulare a actului de refuzare a prelungirii dreptului de şedere temporară, neexistând capăt de cerere având ca obiect contestarea vreunei decizii de returnare, care să atragă competenţa de primă instanţă a curţii de apel.

În cauză, se contestă refuzul de acordare a dreptului de şedere temporară, referitor la care O.U.G. nr. 194/2002, norma specială în procedurile din materia regimului juridic al străinilor, nu conţine norme atributive de competenţă.

Astfel, devin incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În cadrul unui litigiu de contencios administrativ, calitate procesuală pasivă are autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ contestat, iar Direcţia pentru Imigrări a Judeţului Călăraşi, în calitate de emitent al actului administrativ potenţial vătămător pentru reclamant, este o autoritate publică de nivel local.

În aceste condiţii, potrivit art. 10 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene […] se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale".

Faţă de aceste împrejurări de fapt şi de drept, constatând că hotărârea de fond s-a pronunţat cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, se impune admiterea recursurilor pentru motivul de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. (fără analizarea criticilor de fond subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie), casarea în tot a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre soluţionare în primă instanţă la instanţa competentă, respectiv la Tribunalul Călăraşi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări împotriva sentinţei civile nr. 64 din 22 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi recursul declarat de recurentul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti împotriva încheierii din data de 15 ianuarie 2020 şi a sentinţei civile nr. 64 din 22 ianuarie 2020 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea şi sentinţa recurate şi trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Călăraşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 ianuarie 2021.