Judicial annulment of 25% EU fund financial correction for non-substantial contract extension due to objective third-party delays

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 28 decembrie 2016 reclamanta A. S.A. Iaşi a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare AM POS Mediu anularea deciziei nr. 51535/21.06.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/12.04.2016 şi anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/12.04.2016.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 15 din 24 octombrie 2017 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. IAŞI, în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice şi s-a anulat decizia nr. 51535/2016 privind soluţionarea contestaţiei şi Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/2016, fără cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, criticând hotărârea atacată ca nelegală, pentru următoarele considerente care justifică motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.:

A. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., una din cerinţele obligatorii ce trebuie cuprinse într-o hotărâre judecătorească este reprezentată de indicarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, cu arătarea atât a motivelor pentru care s-au admis, cât şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor; or, din analiza considerentelor hotărârii judecătoreşti (partea de la paginile 8-10), rezultă că instanţa de fond nu a respectat dispoziţiile legale redate mai sus.

La pronunţarea hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond nu a analizat apărările formulate de autoritatea pârâtă prin întâmpinare şi, implicit, nu a indicat motivele pentru care au fost înlăturate aceste apărări, astfel că nesocotirea, de către instanţa de fond, a apărărilor formulate de autoritatea pârâtă în cuprinsul întâmpinării, constituie o gravă încălcare a dreptului la apărare şi la un proces echitabil.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond nu reprezintă propriul raţionament/propria convingere, ci constituie preluarea motivării altei instanţe şi, ca atare, exigenţa textului de lege redat mai sus nu este acoperită; din cuprinsul hotărârii judecătoreşti ce face obiectul prezentei cereri de recurs nu rezultă că a existat o verificare şi o analiză a susţinerilor părţilor şi, implicit, nu rezultă care sunt motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei pentru pronunţarea acestei soluţii şi nici cele pentru care au fost respinse apărările formulate de autoritatea pârâtă.

Nerespectarea dispoziţiilor legale menţionate anterior echivalează cu nemotivarea hotărârii judecătoreşti, situaţie ce atrage casarea hotărârii şi trimiterea dosarului la instanţa de fond, în vederea pronunţării unei hotărâri din a cărei motivare să rezulte că aceasta conţine toate elementele prevăzute în mod imperativ de dispoziţiile art. 425 alin. (1) C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, reclamanta A. S.A. a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, susţinând în esenţă că, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. nu au fost dezvoltate argumente aferente; iar în ceea ce priveşte motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a arătat că se impune respingerea recursului, întrucât hotărârea atacată este pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, iar considerentele acesteia reflectă soluţia împărtăşită de instanţa de fond.

II. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 26 iunie 2020.

III. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin nota de constatare organele de control din cadrul Autorităţii de management POS MEDIU au aplicat reclamantei o corecţie financiară de 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/2012, reprezentând 3.614.964,89 RON; iar împotriva acestei note de aplicare a corecţiei financiare, reclamanta a formulat contestaţie administrativă care a fost soluţionată în sensul respingerii sale ca nefondate, prin decizia nr. 51535/21 iunie 2016.

S-a reţinut că în urma semnării contractului de finanţare nr. x/09.08.2010 cu fonduri europene, autoritatea contractantă, respectiv A. S.A. a demarat procedura de licitaţie publică publicând Anunţul de participare cu nr. x/16.05.2012 pentru atribuirea contractului "Extinderea reţelei de canalizare în zona limitrofa Municipiului Iaşi Partea l - CL 14".

La secţiunea IV.2.1) Criterii de atribuire din cadrul Fisei de date a achiziţiei, criteriul de atribuire a contractului a fost oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic în ceea ce priveşte: preţul ofertei 50 % şi perioada de realizare a lucrărilor 50%.

În aceeaşi fişă s-a menţionat că durata totală de execuţie canalizare pentru obiectele 4 si 5 va fi de minim 12 luni şi maxim 24 de luni.

Conform Raportului procedurii de atribuire au fost depuse 11 oferte iar, în urma aplicării criteriului "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic" pentru un număr de 10 oferte admisibile, a fost declarată câştigătoare oferta depusă de către Asocierea B. S.A. - C. S.A., cu un punctaj general de 99.73 de puncte, obţinut prin însumarea punctajelor aferente preţului (50 de puncte) şi perioadei de realizare a lucrărilor pentru obiectele 4 si 5 (49.73 de puncte). Punctajul maxim a fost acordat de autoritate pentru o perioada de realizare a lucrărilor pentru Obiectul 4 si 5 de 365 zile calendaristice. Această perioadă a fost ofertată şi de către câştigătoarea licitaţiei, iar punctajul care i-a fost oferit a ţinut cont de încadrarea acesteia în perioada de 365 de zile.

Ca urmare a derulării acestei proceduri, s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/06.12.2012 având ca obiect "Extinderea reţelei de canalizare - în zona limitrofă mun. Iaşi Partea I - CL 14" din cadrul proiectului "Extinderea şi reabilitarea Infrastructurii de apă şi apă uzată în judeţul laşi".

În cuprinsul acestui contract se menţionează la punctul 1.1.3.3 că prin "durata de execuţie" se înţelege timpul pentru terminarea lucrărilor sau a unui sector, după cum este specificat în anexa la ofertă, cu orice prelungire, durată calculată de la data de începere a lucrărilor. Din anexa la ofertă reiese că durata iniţială de execuţie a lucrărilor a fost de 24 de luni, respectiv 7 ianuarie 2013 - 6 ianuarie 2015, dar ulterior, au fost încheiate mai multe acte adiţionale la acest contract: prin actul adiţional nr. x din 9 decembrie 2014 perioada de execuţie a fost prelungită cu 7 luni, respectiv până la 21 august 2015; prin actul adiţional nr. x din 21 august 2015, perioada a fost prelungită până la 31 decembrie 2015 şi prin actul adiţional nr. x/18.12.2015, se prevedea prelungirea duratei de execuţie a contractului cu 348 zile calendaristice, până la 4 august 2016 - practic, de la o durată totală de execuţie a contractului de 24 luni s-a ajuns la o durata de 42 de luni şi 29 zile.

Efectuând o recalculare a punctajului obţinut raportat la noua durată de realizare a contractului şi la durata de execuţie pentru Obiectul 4 si Obiectul 5, echipa de control a constatat că oferta declarată câştigătoare ar fi primit un punctaj total de 73,39 puncte, clasându-se astfel pe locul 9 în clasament.

Astfel, s-a concluzionat că prin semnarea Actului Adiţional nr. 4/18.12.2015 au fost modificate de fapt condiţiile iniţiale din Documentaţia de Atribuire şi, prin urmare, nu s-a respectat principiul tratamentului egal cu privire la participanţii potenţiali cât şi la ceilalţi participanţi la procedura de atribuire a contractului.

Având în vedere că, termenul de execuţie pentru două din obiectele contractului a reprezentat o pondere de 50% din criteriul de atribuire a contractului şi faptul că la recalcularea punctajului de evaluare în baza termenului modificat de execuţie societatea câştigătoare s-ar fi clasat pe locul 9, echipa de control a constatat că modificarea termenului da execuţie reprezintă o modificare substanţială a contractului în sensul pct. 1 din Implementarea contractului din H.G. nr. 519/2014.

Reclamanta a solicitat anularea actelor administrative, aducând ca principale critici faptul că: actul contestat este lovit de nulitate fiind nemotivat în drept, că neregula nu există din perspectiva prejudiciului şi a condiţiei "modificarea substanţială a contractului" în raport cu anunţul de participare sau cu documentaţia de atribuire, că răspunderea este înlăturată pentru existenţa cazului fortuit.

În ceea ce priveşte primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă şi axat pe pretinsa nemotivare în drept a actului administrativ, Curtea îl apreciază ca nefundat, constatând că argumentaţia reclamantei este una pur speculativă şi care pleacă de la o vedere trunchiată a actului emis de pârâtă, fără a avea în vedere sensul său global sau actele care au stat la baza acestei evaluări.

În al doilea rând, actul iniţial vătămător pentru reclamantă, reiese cu claritate atât motivarea în fapt cât şi în drept a măsurii luate. Astfel, în Nota contestată şi Decizia de soluţionare a contestaţiei administrative se regăsesc analizate, în detaliu, toate motivele invocate de reclamantă, cu menţionarea expresă a prevederilor legale şi contractuale reţinute de emitentul actului contestat a fi incidente în cauză. Decizia de soluţionare a contestaţiei îndeplineşte cerinţele de formă şi fond, specifice actului administrativ, cuprinzând în mod detaliat punctul de vedere al emitentului actului, pentru fiecare critică adusă de reclamantă împotriva Notei de constatare a neregulilor, cu trimiteri la documentaţia de atribuire a contractului de lucrări în cauză, respectiv la anunţul de participare, precum şi la actul adiţional nr. x şi la condiţiile în care s-a încheiat acest act, în raport cu condiţiile iniţiale ale contractului. Prin urmare, din punct de vedere formal, Nota şi Decizia răspund cerinţelor de redactare şi motivare prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Din evaluarea inginerului coroborată cu revizuirea ofertei, reiese cu claritate că ceea ce a determinat prelungirea duratei totale de execuţie a contractului au fost tocmai întârzierile înregistrate în execuţia obiectelor 4 şi 5 (întrucât nu au fost obţinute acordul şi autorizaţia de la CNADR chiar pentru lucrările proiectate în zona DN 28, inclusiv pentru obiectele 4 şi 5, autoritatea contractantă trebuie să accepte încheierea actul adiţional nr. x pentru prelungirea duratei de execuţie a contractului cu 348 de zile). Practic, prin actul adiţional nr. x s-a prelungit durata de execuţie a contractului prin prisma necesităţii prelungirii duratei de execuţie a lucrărilor chiar la obiectele 4 şi 5; or, modificarea termenului iniţial de execuţie a acestor obiecte, a condus la modificarea duratei de execuţie a contractului de la 24 luni la 42 luni şi 29 zile.

Prin acceptarea de către reclamantă, în calitate de autoritate contractantă a încheierii actului adiţional nr. x/2015 a fost practic eliminat scopul urmărit de aceasta prin acordarea punctajului maxim pentru oferta care a prezentat durata cea mai mică de execuţie a celor două obiecte.

Această situaţie de fapt a fost calificată de pârâtă ca fiind o neregulă şi s-a aplicat, în raport de H.G. nr. 519/2014 o corecţie de 25%, abaterea descrisă regăsindu-se şi în anexa O.U.G. nr. 66/2011, la capitolul referitor la implementarea contractului.

Prin urmare, actul administrativ a consemnat corect temeiul de fapt şi de drept al aplicării măsurii administrative, cât timp la criteriul de atribuire din fişa de date a achiziţiei s-a acordat un punctaj maxim pentru o perioadă de realizare a obiectelor 4 şi 5 de 365 de zile, corelat cu o perioadă totală de execuţie a contractului de 24 luni, iar pe parcursul implementării contractului s-a majorat perioada de execuţie pentru obiectele 4 şi 5 cu 167 zile iar durata de execuţie a contractului a ajuns la 42 de luni şi 29 de zile.

Încheierea unui act adiţional de prelungire a duratei de execuţie a contractului în acest context factual a fost corect încadrată ca o modificare a contractului iniţial propus de autoritate în procedura de licitaţie.

Efectele actului adiţional nu sunt cele de modificare formală, directă şi nemijlocită a criteriului de atribuire a contractului ci de modificare chiar în substanţă a scopului urmărit iniţial prin criteriul de atribuire aşa cum a fost el fixat de autoritate; analizând cu bună credinţă şi logică documentaţia de atribuire, respectiv conceperea criteriului de atribuire, se remarcă faptul că durata în sine de execuţie, aşa cum a fost ea ofertată, a fost punctată şi a făcut diferenţa în clasamentul ofertanţilor.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate invocat de reclamantă şi axat pe neîntrunirea condiţiilor legale referitoare la săvârşirea unei nereguli în sensul O.U.G. nr. 66/2011, Curtea l-a apreciat ca fiind fondat din perspectiva faptului că modificarea operată de autoritate cu privire la durata de execuţie a contractului nu a fost una culpabilă, imputabilă direct şi nemijlocit ei, ci determinată de motive obiective, astfel că o astfel de modificare care are la bază motive obiective nu poate fi calificată drept una substanţială în sensul H.G. nr. 519/2014 întrucât evenimentul obiectiv petrecut s-ar fi aplicat oricărui ofertant iar, intervenţia şi înrâurirea sa concretă nu erau previzibile ab initio.

Prima facie, modificarea duratei de execuţie a contractului de la 24 luni la 42 luni şi 29 zile prin prisma modificării perioadei de execuţie necesare inclusiv Obiectivelor 4 şi 5 de la 365 zile iniţial ofertate, la 365 zile plus 167 zile, poate părea ca o modificare substanţială a contractului din perspectiva faptului că dacă iniţial s-ar fi ofertat, respectiv punctat, perioada efectiv necesară pentru îndeplinirea contractului, clasamentul final al ofertanţilor ar fi putut fi altul, dar, totuşi, o analiză de la caz la caz se impune, însuşi legiuitorul invitând la o astfel de atitudine, prin intermediul prevederilor potrivit notei iv) din H.G. nr. 519/2014. Astfel, o modificare este considerată substanţială dacă: a) autoritatea contractantă introduce condiţii care, dacă ar fi fost incluse iniţial în documentaţia de atribuire, ar fi permis admiterea unor ofertanţi alţii decât cei admişi iniţial; b) aceste modificări permit atribuirea unui contract unui alt ofertant decât cel care a fost selectat iniţial.

În speţă nu este întrunită tocmai această ultimă cerinţă pentru a putea vorbi despre o modificare substanţială: pe de o parte, modificarea duratei de execuţie fiind determinată de un eveniment exterior şi obiectiv, fără a se dovedi vreo culpă a autorităţii contractante, pe de altă parte, modificarea s-ar fi aplicat oricărui ofertant.

La încheierea actului adiţional în discuţie, reclamanta a avut în vedere documentul întocmit de inginerul proiectului prin care s-a soluţionat revendicarea transmisă de D. S.A. - C. S.A., în conformitate cu prevederile contractuale din CGC, Subclauza 20.1 Revendicările Antreprenorului, împreună cu documentele justificative pentru întârzierile acumulate în cadrul obiectivelor 4 şi 5 generate de lipsa avizului C.N.A.D.R. şi autorizaţiei pentru lucrările de proiectare la reţelele de apă şi canalizare din zona drumului naţional DN 28. Notificarea de revendicare şi documentele justificative ataşate acesteia au fost evaluate de inginer în conformitate cu prevederile din CGC. Acesta a stabilit modalităţile de soluţionare a revendicării şi a înaintat Beneficiarului A. S.A. concluziile evaluării făcute, recomandând extinderea duratei de execuţie a contractului de lucrări cu 348 de zile.

S-a reţinut că toate aceste elemente au fost evaluate si analizate, chiar în conformitate cu prevederile contractului, prevederi care s-ar fi aplicat indiferent de ofertantul adjudecatar, în scopul respectării chiar a prevederilor contractuale şi a acordului contractual încheiat între părţi, stabilindu-se astfel de comun acord semnarea acestui document.

Prin urmare durata stabilită prin act adiţional a fost decisă de un expert în domeniu, terţ faţă de contractul iniţial, care nu avea nici un motiv să favorizeze prestatorul lucrării.

Mai mult, pârâta nu a motivat în nici un fel culpa concretă a autorităţii contractante în întârzierea emiterii documentelor solicitate de aceasta de la C.N.A.D.N.R., nefiind făcută dovada că solicitarea în sine a eliberării acestora s-ar fi făcut cu întârziere sau că documentaţia suplimentar solicitată de către C.N.A.D.N.R. ar fi fost rezultatul lipsei de diligenţă a reclamantei şi, în atare condiţii, Curtea a apreciat că au existat factori pe deplini obiectivi, străini de vreo conduită culpabilă a vreuneia din părţile contractante, care au impus prelungirea executării contractului, prelungire care ar fi intervenit oricare ar fi fost ofertantul declarat câştigător.

Nu au fost primite susţinerile pârâtei în sensul că modificarea de către reclamantă, prin act adiţional, a cerinţei referitoare la factorul de evaluare, ulterior atribuirii contractului de achiziţie publică este substanţială, este de natură să dezavantajeze pe ceilalţi ofertanţi şi că reprezintă o încălcarea a principiului tratamentului egal, conform art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, întrucât cauza care a determinat în concret prelungirea duratei de execuţie a contractului, anume eliberarea autorizaţiei de către autoritatea competenta (act care condiţiona demararea lucrărilor) cu foarte mare întârziere subzista indiferent de ofertantul care ar fi fost declarat câştigător.

Aşa cum corect a indicat şi reclamanta, incidente în cauză sunt şi Instrucţiunile nr. 1 din 2 martie 2016 privind modificarea contractului de achiziţie publică în cursul perioadei sale de valabilitate şi încadrarea acestor modificări ca fiind substanţiale sau nesubstanţiale emis de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice cu referire la prevederile art. 11 pct. 7.

Or, în cauză prestatorul lucrării a fost împiedicat în executarea lucrării din cauze neimputabile lui, după rezultă din documentaţia suport care a stat la baza încheierii actului adiţional nr. x dar şi din evaluarea inginerului.

Prin urmare modificarea contractului iniţial poate fi considerată nesubstanţială fiind întrunite cumulativ condiţiile arătate la art. 4 alin. (2) din Instrucţiuni, respectiv: a) modificarea nu introduce condiţii care, dacă ar fi fost incluse în procedura iniţială de atribuire, ar fi permis selectarea altor candidaţi decât a celor selectaţi iniţial sau alegerea unei alte oferte decât a celei declarate câştigătoare ori ar fi permis şi participarea altor operatori economici la procedură; b) modificarea nu schimbă balanţa economică a contractului în favoarea contractantului într-o manieră care nu a fost prevăzută în contractul iniţial; c) modificarea nu extinde domeniul contractului în mod considerabil.

În cauză nu s-a demonstrat restricţionarea accesului la procedura unor potenţiali alţi participanţi, nu s-a demonstrat defavorizarea participanţilor înscrişi la procedura, în contextul în care cauza prelungirii duratei contractului s-a datorat unui motiv obiectiv ce nu ţine de persoana ofertantului declarat câştigător ori de persoana reclamantei, cauza subzistând indiferent de care dintre ofertanţii declaraţi, conformi ar fi fost desemnat câştigător.

Din documentaţia depusă reiese că cererile reclamantei de emitere a celor două acte din partea C.N.A.D.N.R. au fost formulate în termen util în cadrul derulării proiectului, emiterea acordului prealabil nr. 92/20 mai 2014 şi a autorizaţiei de amplasare din 11 iunie 2014 fiind întârziată de aprecierea iniţială a acestei autorităţi în sensul caracterului incomplet al documentaţiei administrative depuse.

Din corespondenţa purtată între C.N.A..D.N.R. şi reclamantă nu reiese că întârzierea în emiterea celor două acte ar fi fost direct şi exclusiv imputabilă acesteia din urmă ci, dimpotrivă, reiese că această întârziere a fost provocată de o serie de aspecte pur tehnice, de necorelări ale normativelor cu incidenţă în cazul amplasării reţelelor în zona unui drum naţional.

2. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată din perspectiva motivelor de casare invocate - art. 488 alin. (1) pct. 5. 6 şi 8 C. proc. civ. - precum şi din modalitatea de prezentare (în mod alăturat), a acestora, Înalta Curte apreciază că se impune tratarea lor separat, pentru o analiza eficientă a motivelor avute în vedere de către recurentă.

Astfel, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5. C. proc. civ., sunt de remarcat următoarele:

În cuprinsul recursului formulat, prin raportare la acest motiv, Înalta Curte constată că sub acest aspect - prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii - nu au fost identificate critici concrete care să permită exercitarea controlului judiciar, astfel că din această perspectivă, sentinţa atacată este la adăpost de critici.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte celălalt motiv de casare invocat de recurentă, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. - hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei - Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: "...motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel, în raport de dispoziţiile precitate, instanţa are obligaţia să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Or, în aceste condiţii, este de observat că, hotărârea instanţei de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt şi textele de lege incidente în cauză, reprezentând, aşadar, o motivare în fapt şi în drept a sentinţei, instanţa de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar. De altfel, "considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicţii, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul" (I. Leş, Noul C. proc. civ., vol. I 2011, p. 548).

Şi, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele. În ceea ce priveşte motivaţia, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă şi buna înţelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în acţiunea introductivă.

Or, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Relativ la cel de-al treilea motiv de casare avut în vedere de către recurentă, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - având în vedere argumentele invocate de către recurentă, Înalta Curte reţine următoarele:

O primă categorie de critici ale recurentei vizează cerinţele necesare existenţei neregulii, prin raportare atât la cerinţa prejudiciului, cât şi la cea a caracterului abaterii.

Astfel, deşi s-a susţinut existenţa, în cauză, a neregulii, în raport de definiţia dată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prin raportare la caracterul prejudiciabil sau potenţial prejudiciabil al abaterii de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, este de remarcat că nelegalitatea reţinută de prima instanţă nu se referă la acest aspect (după cum s-a arătat şi în cuprinsul întâmpinării); ci, vizează inexistenţa vreunei acţiuni sau inacţiuni a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, consecinţă a intervenirii unei cauze - prelungirea duratei contractuale - apreciată ca justificată şi de natură să înlăture caracterul prejudiciabil al conduitei reclamantei.

Aşa fiind, nu se poate susţine, cu suficient temei, că instanţa de fond ar fi procedat la introducerea unei noi cauze (sau, un nou motiv), respectiv atitudinea subiectivă a reclamantei faţă de conduita prescrisă de legiuitor, în condiţiile în care, inexistenţa abaterii a fost analizată şi din perspectiva caracterului substanţial/nesubstanţial al modificării condiţiilor iniţiale, prin prelungirea duratei contractuale, prin referire la prevederile H.G. nr. 519/2014.

În ceea ce priveşte marja de apreciere acordată de legiuitor la stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecţiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la O.U.G. nr. 66/2011, prin prevederile H.G. nr. 519/2014, este de remarcat că posibilitatea de interpretare a modificărilor condiţiilor iniţiale după atribuirea contractului este una reală, putând opera în cadrul strict prescris de conţinutul notei iv) la Anexa 1.

Astfel, despre flexibilitatea limitată care se referă la modificarea condiţiilor iniţiale după atribuirea contractului şi, la modalităţile de punere în practică - chiar dacă nu sunt enunţate într-un mod clar şi precis în anunţul de participare sau în documentaţia de atribuire - actul normativ precitat precizează că modificările condiţiilor iniţiale nu sunt admisibile decât dacă nu sunt substanţiale, fiind indicate, în acest sens, limitativ, ipoteze considerate substanţiale (lit. a)-d).

Chiar dacă prima instanţă a examinat caracterul substanţial al modificării cerinţelor esenţiale doar prin prisma primelor două ipoteze legale, acest aspect nu este de natură să conducă la concluzia că ar fi făcut o apreciere greşită a legii întrucât, în raport de starea de fapt, necontestată de altfel de către părţile litigante, doar din perspectiva acestora două putea fi vorba despre o modificare a contractului. Mai mult, cu referire la raportarea stării de fapt la aceste două cerinţe, prima instanţă a arătat că modificarea duratei de execuţie a fost determinată de un eveniment exterior şi obiectiv, neimputabil autorităţii contractante, care s-ar fi aplicat oricărui ofertant.

Deşi s-a susţinut de către recurentă că, în raport de definiţia dată neregulii, este lipsită de relevanţă împrejurarea că modificarea duratei de execuţie a fost determinată de un eveniment exterior şi obiectiv, neimputabil autorităţii contractante, Înalta Curte reţine că acest act normativ, chiar având forţă juridică inferioară, a fost adoptat, ca un instrument legal utilizabil la stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecţiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la O.U.G. nr. 66/2011, fiind permisă, astfel, inclusiv interpretarea, cu o oarecare flexibilitate, a modificării condiţiilor iniţiale după atribuirea contractului.

Aşa fiind, tocmai caracterul nesubstanţial al modificării condiţiilor iniţiale după atribuirea contractului - apreciat, după cum s-a arătat, prin raportare la prevederile notei iv) din Anexa 1 din H.G. nr. 519/2014 - a condus la concluzia că stării de fapt prin cauză nu este circumscrisă noţiunii de neregulă, aşa cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, ca urmare a inexistenţei caracterului prejudiciant sau prejudiciabil al abaterii.

În ceea ce priveşte caracterul exonerator al cauzei care a condus la modificarea condiţiilor iniţiale, după atribuirea contractului - emiterea cu întârziere a avizului CNADR şi a autorizaţiei pentru lucrările de proiectare la reţelele de apă şi canalizare - este de remarcat că această chestiune litigioasă, care a avut o relevanţă majoră în soluţionarea cauzei, a fost dezbătură şi în alte litigii - dosar nr. x/2016 şi nr. y/2016 - soluţionate prin respingerea recursurilor formulate de aceeaşi parte litigantă, recurentă în prezenta cauză, Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene.

În aceste condiţii, în raport de prevederile art. 431 alin. (2) C. proc. civ. "Oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă." - este certă incidenţa efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, prin raportare şi la dispoziţiile art. 430 alin. (2) C. proc. civ. - "Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă." (subl. ns.).

Este de remarcat, în acest sens, că instanţa supremă a statuat că este corectă reţinerea de către prima instanţă a faptului că "modificarea de către reclamantă, prin act adiţional, a cerinţei referitoare la factorul de evaluare anterior menţionat, ulterior atribuirii contractului de achiziţie publică, nu este de natură să dezavantajeze nici pe ofertanţii care au depus oferte cu durată maximă a contractului cu durata ofertată de ofertantul câştigător, ..., nici pe ofertanţii care au propus o durată a contractului mai mică decât durata finală a contractului de lucrări ..., şi nu reprezintă o încălcare a principiului tratamentului egal şi nediscriminator, conform art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2004." (Decizia nr. 376/27.01.2020 a ÎCCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Relativ la argumentul potrivit căruia hotărârea atacată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât prima instanţă ar fi aplicat Instrucţiunile nr. 1/2016, deşi acestea au intrat în vigoare ulterior încheierii Actului adiţional nr. x/18.12.2015; s-a susţinut în considerentele deciziei precitate (nr. 376/27.01.2020) că acest aspect este nerelevant, întrucât "în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 1351 şi art. 1352 C. civ. privind fapta terţului care este asimilată cazului fortuit în lipsa unei dispoziţii legale sau contractuale care să prevadă contrariul.".

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, nefiind întrunite criticile invocate prin motivelor de recurs, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul formulat în cauză va fi respins ca nefondat, iar hotărârea atacată va fi păstrată ca legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Finanţelor Publice în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 155 din 24 octombrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iulie 2020.