Audit measures upheld; water administration's action wholly dismissed.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 13.08.2015 sub nr. x/2015, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" (ANAR) a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea parţială a Deciziei nr. 11/2015 în ceea ce priveşte măsurile de la pct. I.4, I.6, II.1 referitor la reformularea măsurii şi la modificarea termenului legal al dispunerii măsurii, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6 liniuta 3 şi II.8 şi a încheierii nr. 66/28.07.2015, referitor la pct. 2, prin care a fost respinsă contestaţia sa împotriva măsurilor mai sus indicate; suspendarea executării măsurilor din decizie pe care le-a contestat.

Prin încheierea din 25.11.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2015, cererea de suspendare a fost admisă în parte, cu privire la punctul I.6 din Decizia nr. 11/2015, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze.

Prin Decizia nr. 2895/20.09.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2015, a fost respins recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva încheierii de mai sus, ca nefondat; a fost admis recursul formulat de Administraţia Naţională Apele Române împotriva aceleiaşi încheieri, a fost casată, în parte, încheierea recurată şi, în rejudecare, s-a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 11/2015 emise de Curtea de Conturi a României şi în ceea ce priveşte Măsura nr. II.6 liniuţa 3, fiind menţinută, în rest, încheierea recurată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2967 din data de 19 iulie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2015, a fost admisă în parte acţiunea; au fost anulate în parte încheierea nr. 66/2015 şi decizia nr. 11/2015 numai cu privire la măsurile de la punctul I.6, la care se elimină sintagma "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" şi măsura de la punctul II.6 liniuţa 3; a fost respinsă în rest acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată; a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 5000 RON onorariu expert şi 5560 RON onorariu avocat şi taxă judiciară de timbru proporţional cu admiterea în parte a cererii.

3. Căile de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei mai sus menţionate, au formulat recurs atât reclamanta, cât şi pârâta.

3.1. Recursul formulat de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI

Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile recurate, rejudecarea, în parte, pe fond a litigiului şi respingerea în tot a acţiunii introductive.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1.1. Cu privire la măsura dispusă la pct. I.6 din decizia contestată

În cadrul acestei măsuri, s-a avut în vedere corectarea abaterii referitoare la folosirea inadecvată a sediului social al entităţii verificate, în condiţiile în care aceasta, deşi are în proprietate o clădire, totuşi îşi desfăşoară activitatea într-o altă clădire închiriată, ceea ce a dus la generarea unor cheltuieli ineficiente şi neeconomicoase pentru întreţinerea acelei clădiri, în sumă de 227.910,19 RON, achitate de reclamantă în beneficiul unor terţe societăţi comerciale.

Aspectele reţinute de instanţa de fond nu se susţin, întrucât au fost scoase din contextul abaterii. Astfel, prima instanţă ar fi trebuit să aibă în vedere faptul că, prin măsura dispusă, se stabilea în sarcina conducerii entităţii verificate obligaţia de luare a măsurilor legale ce se impun pentru utilizarea sediului conform destinaţiei stabilite de cadrul legal în vigoare sau pentru valorificarea acestuia în mod legal, cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare.

Această măsură lasă la latitudinea conducerii A.N.A.R. fie luarea deciziei de a utiliza imobilul conform destinaţiei sale (caz în care cadrul legal existent nu ar necesita corecţii), fie luarea deciziei de a fi valorificat prin modalităţile prevăzute de lege, respectiv: închiriere, vânzare sau transfer în administrarea altei entităţi (întrucât bunul se află în proprietatea privată a statului), astfel că respectivul imobil nu va mai fi folosit ca sediu, ipoteză ce ar impune corectarea prevederilor legale referitoare la acesta. În acest sens, chiar dacă nu are dreptul la iniţiativă legislativă, conducerea A.N.A.R. poate solicita Guvernului, prin intermediul ministerului de resort, corectarea prevederii din O.U.G. nr. 107/2002, care nu mai corespunde realităţii contemporane. Instanţa de fond a trecut cu vederea faptul că fondurile publice ar fi putut fi folosite cu mai multă eficienţă, dacă s-ar fi optat pentru repararea propriului sediu, aflat în proprietatea sa, în locul închirierii altei clădiri de la terţi şi, totodată, achitarea cheltuielilor cu întreţinerea propriului sediu pentru beneficiul altora, oferit spre încheiere, la rândul său unor societăţi comerciale private.

3.1.2. Cu privire la măsura dispusă la pct. II.6 liniuţa 3 din decizia contestată

Recurenta a arătat că cele reţinute de instanţa de fond nu se susţin, întrucât abaterea constatată a vizat nu doar contravaloarea unor taxe pentru servicii achitată către proprietarul clădirii de chiriaş, ci şi alte plăţi, precum taxarea de două ori a consumului de energie electrică, achitarea unei chirii pentru un spaţiu mai mare decât suprafaţa real închiriată şi folosită de entitatea verificată.

Instanţa de fond a ignorat faptul că în actul de control şi prin măsura dispusă din decizia contestată nu a fost făcută nicio referire la costurile prestatorului, ci a constatat că entitatea verificată a efectuat plăţi în sumă 141836852 RON, fără existenţa documentelor justificative întocmite conform legii, care să ateste exactitatea şi realitatea sumelor datorate şi plătite, reprezentând contravaloarea serviciilor prevăzute în contractul de închiriere nr. x/29 august 2012. Această situaţie reprezintă o încălcare a prevederilor art. 52 alin. (5)-(6) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Aşadar, instanţa ar fi trebuit să reţină în considerente că plata serviciilor contractate nu este permisă în lipsa documentelor justificative care să confirme executarea lor. Faptul că în contract nu a fost stabilită procedura de cuantificare din totalul serviciilor a părţii care revine A.N.A.R. şi modalitatea de evaluare a conformităţii prestaţiei cu prevederile contractuale, reprezintă un neajuns, care poate fi înlăturat printr-un acord între cele două părţi contractante. De asemenea, prima instanţă a ignorat faptul că entitatea verificată nu a probat cu niciun înscris că serviciile în cauză au fost efectiv prestate.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ.

3.2. Recursul formulat de reclamanta Administraţia Naţionala "Apele Romane" (ANAR)

Reclamanta Administraţia Naţionala "Apele Romane" (ANAR) a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, in ceea ce priveşte masurile de la punctele 1.4, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5 şi II.8 si, reţinând cauza spre rejudecare, admiterea acţiunii, anularea încheierii nr. 66/2015 şi a Deciziei nr. 11/2015 şi cu privire la Măsurile de la punctele 1.4, II.1, II.2, II.3, II.4, II.5 şi II.8 şi obligarea intimatei-parate la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de faza procesuala recurs.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.2.1. Cu privire la măsura de la punctul I.4

Reclamanta a arătat că instanţa de fond a interpretat si aplicat în mod greşit prevederile art. 35 alin. (5), (5) indice 1 şi 5 indice 2 din Legea apelor nr. 107/1996, respectiv prevederile art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, dispoziţiile de mai sus au fost introduse în Legea apelor nr. 107/1996 prin O.U.G. nr. 3/2010, începând cu data de 19.02.2010. Pe cale de consecinţa, prin trimiterile pe care instanţa le face la H.G. nr. 1705/2006 şi O.G. nr. 81/2003, aceasta interpretează in mod greşit dispoziţiile invocate.

Instanţa face referire si la "Cadastrul apelor", ca fiind o obligaţie in sarcina ANAR încă de la înfiinţare. Faţă de prevederile pct. 19 din Anexa nr. 1 la Legea apelor nr. 107/1996, rezulta ca legiuitorul nu a avut in vedere si efectuarea lucrărilor de cadastru si înscriere in cartea funciara a dreptului de proprietate al statului asupra bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea ANAR, aceasta obligaţie fiind instituita in sarcina ANAR începând cu data de 19.02.2010. Tot cu începere din data de 19.02.2010, ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 107/1996 prin O.U.G. nr. 3/2010, s-a prevăzut in mod expres faptul ca sumele necesare in vederea îndeplinirii obligaţiilor vor fi suportate din bugetul de stat, prin bugetul autorităţii publice centrale din domeniul apelor. Rezulta in mod evident ca legiuitorul nu a stabilit un termen in care, cu începere din data de 19.02.2010, obligaţiile de înscriere in cartea funciara sa fie îndeplinite, tocmai datorita lipsei fondurilor necesare in acest sens, precum si imposibilităţii determinării unui interval de timp in care sursele de finanţare sa fie disponibile.

Or, instanţa de fond a interpretat si aplicat in mod greşit dispoziţiile menţionate, atunci când a reţinut ca obligaţia ANAR de a îndeplini masurile stabilite de auditorii Curţii de Conturi i-ar fi revenit acesteia cu foarte mult timp înainte, in condiţiile in care legiuitorul - prin modificarea operata la nivelul anului 2010 - a înţeles sa nu stabilească un termen pentru aducerea acesteia la îndeplinire tocmai din considerente de ordin financiar. Dacă reclamanta ar fi iniţiat orice demers in lipsa fondurilor bugetare alocate, ar fi încălcat dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 500/2002.

3.2.2. Cu privire la măsura de la punctul II.1

Reclamanta a arătat că instanţa de fond a interpretat si aplicat in mod greşit prevederile art. 25 lit. k) si art. 24 lit. f) din Ordinul MMGA nr. 798/2005 privind aprobarea abonamentului-cadru de utilizare/exploatare, respectiv prevederile art. 1270 Noul C. civ. si cele ale art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii si art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011 a dialogului social.

Unul dintre considerentele pentru care instanţa de fond a respins acţiunea ANAR cu privire la aceasta măsura este acela ca, in opinia instanţei, sintagma "masuri asigurătorii" vizata de auditorii Curţii de Conturi s-ar referi in realitate la clauza privind garanţia asiguratorie prevăzute la art. 25 lit. k), respectiv art. 24 lit. f) din ordinul MMGA nr. 798/2005. Rezulta din analiza acestei masuri ca vizează executarea contractului si nu momentul încheierii acestuia (situaţia reglementata de art. 25 lit. k) din Ordinul nr. 798/2005), respectiv momentul expirării duratei contractuale (ipoteza de la art. 24 lit. f) din Ordinul nr. 798/2005), aşa cum in mod greşit a apreciat instanţa de fond. Or, in acest context, respectivele texte legale nu sunt aplicabile in speţă.

Pe cale de consecinţă, prin obligaţia impusa de auditorii Curţii de Conturi de a lua masuri asigurătorii in situaţia neachitării la termen a facturilor de către utilizatorii resursei de apa, masuri care nu sunt prevăzute ca obligatoriu de întreprins de reclamantă nici prin Legea apelor nr. 107/1996, nici in O.U.G. nr. 107/2002 privind infiintarea ANAR si nici prin Ordinul nr. 798/2005, este evident ca măsura nu are nici un fundament legal. De altfel, întreprinderea unor demersuri in vederea instituirii de masuri asigurătorii nu este prevăzuta ca si obligaţie nici de Codul fiscal.

S-a mai precizat de către instanţa de fond si faptul ca nu se impune nici reformularea măsurii prin introducerea sintagmei referitoare la termenul de prescripţie, motivat de faptul ca recuperarea eventualelor sume ar urma sa se facă de la utilizatorii resursei de apa (in raport de prevederile contractuale) si de la eventualele persoane vinovate de nemodificarea ori neiniţierea modificării abonamentelor conform dispoziţiilor legale.

Măsura stabileşte obligaţia de a determina si recupera sumele care nu au fost calculate si facturate ca urmare a nerespectării cadrului legal in vigoare referitor la neachitarea în termen de către beneficiar a facturilor emise de ANAR si dispunerea tuturor masurilor legale ce se impun pentru încasarea acestora (liniuţa 2 a măsurii). Prin punerea in aplicare a acestei masuri, contrar interpretării data de instanţa de fond, ar urma ca ANAR sa solicite de la beneficiarii cu care a avut semnate abonamente care din perspectiva majorărilor de întârziere nu corespundeau prevederilor acordului-cadru, plata de majorări pentru situaţia existentei unor întârzieri la plata facturilor conform dispoziţiilor abonamentului-cadru in forma stabilita de ordinul MMGA nr. 798/2005, iar nu conform prevederilor din contractul semnat de ANAR cu respectivii beneficiari. Or măsura, astfel cum a fost dispusa de Curtea de Conturi, contravine prevederilor C. civ., atât cel in vigoare la acest moment, cat si cel anterior, dispoziţii legale pe care instanţa de fond le-a ignorat (art. 1270 din noul C. civ.). Practic, Curtea de Conturi stabileşte obligaţia de a proceda la calcularea unor majorări de întârziere conform prevederilor abonamentului-cadru, chiar daca in contractele semnate cu anumiţi beneficiari, in ceea ce priveşte penalităţile, clauzele contractuale nu corespund celor din abonamentul-cadru.

Recurenta nu se afla nici in situaţia prevăzuta de alin. (2) al art. 1270 C. civ., întrucât acesta stipulează modificarea/încetarea contractului din cauze străine de voinţa părţilor, insa si, într-un astfel de caz, o modificare de contract determinata de modificarea legislaţiei, trebuie de asemenea sa fie asumata de părţile semnatare prin act adiţional la contract.

De altfel, chiar în cuprinsul abonamentului de utilizare/exploatare a resurselor de apa nr. 94/15.12.2011 invocat de auditorii Curţii de Conturi, la secţiunea XI "Dispoziţii finale", se prevăd următoarele:

"Art. 22 Părţile se obliga sa adapteze abonamentele de utilizare in derulare în cazul apariţiei unor modificări aduse prevederilor legale pe baza cărora au fost încheiate. In cazul in care pe parcursul derulării abonamentului, apare ca necesara renegocierea anumitor clauze si condiţii datorate altor cauze decât modificările legislative, acestea se fac prin acte adiţionale. Modificările datorate schimbărilor legislative se fac conform prevederilor din prezentul abonament.

Art. 23 Prevederile prezentului abonament de utilizare sunt obligatorii, orice completări facându-se numai prin acte adiţionale."

Rezulta aşadar, ca si prin contractele semnate de reclamantă cu beneficiarii, s-a prevăzut obligaţia ca, chiar si atunci când modificările clauzelor contractuale sunt cauzate de schimbări legislative, sa se semneze acte adiţionale la contract prin care sa se stipuleze clar obligaţiile asumate de părţi.

Acesta este motivul pentru care reclamanta a solicitat circumstanţierea măsurii, insa instanţa de fond a interpretat in mod eronat dispoziţiile Ordinului MMGA nr. 798/2005, respectiv cele ale C. civ. privind limitele in care ANAR poate acţiona împotriva utilizatorilor resursei de apa. Circumstanţierea măsurii in raport si de termenele de prescripţie este relevanta atât in relaţia cu utilizatorii finali, cat si in raport de angajaţii responsabili de cauzarea unor eventuale prejudicii. In acest sens, instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale incidente in relaţiile de munca.

În ce priveşte răspunderea patrimoniala a salariaţilor fata de angajator, se invocă prevederile art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii şi ale art. 211 lit. c) din Legea nr. 62/2011 a dialogului social şi se arată că, din interpretarea celor doua articole, rezulta ca dreptul la acţiune al angajatorului împotriva salariatului care i-a creat un prejudiciu se naşte in momentul producerii pagubei, iar termenul de prescripţie este de 3 ani.

În speţa, dreptul la acţiune s-a născut/prejudiciul s-a produs fie la momentul semnării contractelor, fie la momentul la care nu s-au derulat corespunzător, respectiv nu au fost modificate conform prevederilor legale sau nu s-au perceput majorările de întârziere. Este, astfel, evident ca prejudiciul s-a născut la data la care s-ar fi născut si dreptul de acţiune al ANAR fata de utilizatorii resursei de apa cu care reclamanta avea semnate contracte. Or, termenul de prescripţie in ambele situaţii (recuperare prejudiciu de la utilizatori, respectiv recuperare prejudiciu de la salariaţi) fiind acelaşi, respectiv 3 ani, este evident ca daca s-a prescris creanţa in raport cu beneficiarul, s-a prescris si dreptul angajatorului de a acţiona împotriva propriilor salariaţi într-o acţiune in răspundere patrimoniala.

De asemenea, fata de sancţiunile instituite de dispoziţiile art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea si funcţionarea Curţii de Conturi, masurile dispuse in sarcina sa de intimata-parata trebuie circumstanţiate in raport de dispoziţiile legale sus-citate, întrucât aprecierea îndeplinirii măsurii în misiunile de follow-up se raportează la forma in care aceasta a fost dispusa de către auditorii Curţii de Conturi.

3.2.3. Cu privire la măsura de la punctul II.2

Reclamanta a arătat că instanţa de fond a interpretat si aplicat în mod greşit prevederile art. 20 alin. (1) si 5, art. 25 alin. (1) si alin. (5), art. 27 alin. (2) si art. 376 din C. proc. pen.. Recurenta a arătat că se interpretează greşit dispoziţiile art. 20 alin. (1) şi alin. (5) din C. proc. pen. şi nu sunt avute in vedere nici dispoziţiile art. 376 din acelaşi cod. Rezulta ca partea vătămata are dreptul conform dispoziţiilor legale de a-si recupera prejudiciile generate de săvârşirea unei infracţiuni, atât pe calea unei acţiuni civile, cat si in cadrul procesului penal, prin constituirea ca parte civila in cadrul termenelor prevăzute de C. proc. pen.. Or, ANAR - in concordanta cu dispoziţiile legale - a optat pentru recuperarea prejudiciilor in cadrul procesului penal. De altfel, la termenul de judecata din data de 23.11.2016 s-a depus la dosarul cauzei constituirea ANAR ca parte civila in dosarul penal nr. x/2013 înregistrata la Ministerul Public, Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie sub nr. x/20.09.2016, dosar care vizează faptele indicate de auditorii Curţii de Conturi la măsura II.2.

Un alt argument care a stat la baza deciziei instanţei de fond este acela ca este posibil ca procesul penal sa înceteze si astfel reclamanta sa nu se mai poată constitui parte civila. Pe lângă faptul ca la momentul pronunţării soluţiei reclamanta depusese deja la dosar constituirea de parte civila, instanţa de fond a interpretat in mod greşit prevederile art. 25 alin. (1) si alin. (5) C. proc. pen., respectiv art. 27 alin. (2) C. proc. pen., care prevăd ca in ipoteza in care exista constituire de parte civila in cadrul procesului penal, instanţa se pronunţa si asupra laturii civile. De asemenea, in măsura in care procesul penal ar înceta, recurenta ar avea posibilitatea de a se adresa instanţei civile, fara a exista riscul intervenirii prescripţiei, in condiţiile in care termenul de prescripţie în astfel de cazuri incepe sa curgă de la momentul lăsării nesoluţionate a laturii civile. Or, in condiţiile in care prevederile legale dau dreptul părtii vătămate sa aleagă calea pe care o urmează in vederea recuperării prejudiciului si in contextul in care argumentele instanţei de fond sunt in contradicţie cu dispoziţiile C. proc. pen., este fara putinţa de tăgada ca soluţia instanţei de fond in privinţa măsurii de la punctul II.2 este nelegala.

3.2.4. Cu privire la măsura de la punctul II.3

Reclamanta a arătat că hotărârea instanţei de fond este nelegala prin prisma argumentelor si textelor legale indicate la punctul anterior.

3.2.5. Cu privire la măsura de la punctul II.4

Reclamanta a arătat că instanţa de fond a interpretat si aplicat greşit dispoziţiile art. 142 alin. (2) din Legea dialogului social nr. 62/2011 si pe cele ale Legii nr. 124/2014 privind unele masuri referitoare la veniturile de natura salariata ale personalului plătit din fonduri publice.

Practic, instanţa de fond nici nu a mai analizat argumentele referitoare la susţinerea ca o parte dintre actele normative invocate de Curtea de Conturi ca fundament legal al măsurii nu mai erau in vigoare in perioada supusa controlului si nu puteau fi aplicabile, iar pe de alta parte drepturile salariale au fost acordate în mod legal.

In legătura cu litigiul care a făcut obiectul dosarului nr. x/2012, se arată că procesul respectiv a vizat o perioada diferita supusa controlului, respectiv intervalul 01.01.2011-31.12.2011, iar mare parte dintre elementele de natura salariala care au fost apreciate la acel moment de auditorii Curţii de Conturi ca fiind acordate în mod nelegal erau diferite de cele cuprinse in măsura II.4. Or, în aceasta împrejurare, instanţa de fond ar fi trebuit sa procedeze la analizarea legalităţii acordării respectivelor drepturi de natură salariala prin raportare la dispoziţiile legale incidente.

Toate cheltuielile de personal au fost efectuate in temeiul contractului colectiv de munca semnat la nivel de unitate pentru anii 2011-2014 si înregistrat la Ministerul Muncii, Familiei si Protecţiei Sociale Inspecţia Muncii sub nr. x/23.02.2011, in vigoare, contract care respecta legislaţia incidenţa si deciziile interne ale ANAR. Din analiza capitolului V "Salarizarea si alte drepturi băneşti", rezulta in mod cert ca toate drepturile băneşti acordate salariaţilor au avut ca fundament contractul colectiv de munca sus menţionat, orice abatere de la prevederile acestuia conducând in mod cert la sancţionarea sa de către salariaţii proprii, respectiv de către Federaţiile sindicatelor A. si B., semnatare ale contractului colectiv de munca.

Trebuie precizat ca in conformitate cu dispoziţiile art. 142 alin. (2) din legea dialogului social nr. 62/2011, "nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanţele judecătoreşti competente, la cererea părţii interesate, fie pe cale de acţiune, fie pe cale de excepţie". Rezulta, deci, ca, atâta vreme cat clauzele unui contract colectiv de munca nu sunt anulate pe cale judecătoreasca, ele produc efecte juridice si sunt obligatorii pentru părţile semnatare.

Relevanta din aceasta perspectiva este si Decizia nr. 17/2016 a ICCJ; mai mult decât atât, recurenta a avut în vedere reglementările privind salarizarea unitara, in temeiul cărora, prin Decizia nr. 43/2010 a Directorului General, toate drepturile salariale de care beneficiau salariaţii in decursul anului 2009 au fost asimilate salariului începând cu anul 2010, fiind consfinţite prin contractul colectiv de muncă. Acest contract a fost verificat si înregistrat la instituţia competenta, fara obiecţiuni.

În ceea ce priveşte incidenţa in cauza a Legii nr. 124/2014, instanţa de fond a apreciat in mod greşit ca aceasta nu ar avea relevanta din perspectiva măsurii stabilite de Curtea de Conturi, întrucât ar avea in vedere doar drepturile acordate pana la data intrării ei in vigoare. Chiar si in ipoteza in care s-ar aprecia ca, in ciuda existentei unor clauze valabile in contractul colectiv de muncă - neanulate de vreo instanţă de judecata- ar avea obligaţia de a iniţia masuri de recuperare a drepturilor salariale acordate in baza acestora de la proprii salariaţi si chiar daca Legea nr. 124/2014 ar avea in vedere drepturi acordate pana la data intrării sale in vigoare, respectiv 27 septembrie 2014, fata de intervalul care vizează măsura, anume 2012-2014, menţinerea obligaţiei de recuperare a drepturilor salariale asa cum a fost stabilita in sarcina ANAR este nelegala.

3.2.6. Cu privire la măsura de la punctul II.5

Reclamanta a arătat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 19 şi art. 26 coroborat cu art. 27 C. proc. pen. Prin măsura dispusa s-a stabilit in sarcina ANAR stabilirea exacta a prejudiciului produs entităţii prin încheierea si efectuarea lucrărilor de amenajare a spaţiului din incinta Agenţiei de Voiaj CFR nr. 1 Bucureşti, fara ca acesta sa fie efectiv utilizat, si luarea masurilor legale de recuperare a acestui prejudiciu (termen 30.07.2015). Aşadar măsura dispusa nu are legătura cu aprecieri de natura oportunităţii efectuării cheltuielilor, acest aspect fiind verificat de auditorii Curţii de Conturi care au si dispus in consecinţă, stabilind pentru reclamantă doar obligaţia de a determina prejudiciul si a-l recupera.

Tocmai in legătura cu aceste obligaţii, reclamanta a solicitat circumstanţierea măsurii, in sensul condiţionării obligativităţii stabilirii prejudiciului, raportat la soluţia plângerii penale a ISC, întrucât ANAR a înţeles sa recupereze eventualul prejudiciu in cadrul procesului penal, dat fiind ca faptele pentru care s-au stabilit obligaţiile au fost calificate drept infracţiuni si fac obiectul cercetării penale.

Prin soluţia pronunţată cu privire la aceasta măsura, instanţa de fond a ignorat aplicabilitatea in speţa a dispoziţiilor C. proc. pen.. Potrivit art. 26 coroborat cu art. 27 C. proc. pen., se statuează două principii fundamentale in vederea recuperării prejudiciului si anume penalul tine in loc civilul şi "electa una via non datur recursus al alteram" - limitarea dreptului celor care urmează a se adresa justiţiei la o singura cale, fie civila, fie penala, dreptul de a alege una dintre cele doua cai pentru recuperarea prejudiciilor cauzate prin infracţiuni este unul recunoscut de lege, astfel incat impunerea uneia dintre cele doua modalităţi deopotrivă legale este lipsita de temei.

In plus, asa cum rezulta din adresa inaintata de către D.G.P.M.B.-Politia Sector 5, Serviciu de Investigare a Criminalităţii Organizate înregistrata sub nr. x/15.06.2015 si depusa la dosarul cauzei, în data de 10.04.2014 a fost începută urmărirea penala sub aspectul săvârşirii infracţiunii prev. de art. 24 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991. Or, este evident ca ANAR încearcă să recupereze prejudiciul creat pe calea dreptului penal.

Contrar celor afirmate de instanţa de judecata, in cadrul procesului penal se stabileşte existenta faptei, daca aceasta întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii, precum si persoana inculpatului si prejudiciile generate de faptele care constituie infracţiuni, iar instanţa nu a ţinut cont de prev. art. 19 alin. (1) din C. proc. pen.

3.2.7. Cu privire la măsura de la punctul II.8

Reclamanta a invocat că soluţia primei instanţe pe acest aspect este data cu interpretarea greşita a dispoziţiilor art. 46 alin. (4) din Codul muncii si a dispoziţiilor H.G. nr. 69/2005 coroborate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 80/2001 şi ale O.U.G. nr. 15/2013.

Faţă de prev. art. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor măsuri pentru asigurarea, temporar, a locuinţelor de serviciu necesare unor categorii de personal în cadrul autorităţilor publice, ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiilor publice, act normativ în vigoare pana la data de 23.03.2013, faţă de O.U.G. nr 80/2013, faţă de prev. art. 1 din H.G. nr. 69/2005 pentru stabilirea unor masuri privind cazarea si transportul persoanelor care ocupa funcţii de demnitate publica numite sau funcţii asimilate funcţiilor de demnitate publica, si ale O.U.G. nr. 15/2013, rezulta ca ANAR avea dreptul de a asigura conducerii spatii de cazare, cu acoperirea acestor cheltuieli. Actele normative menţionate anterior recunosc instituţiilor publice dreptul de a închiria imobile care urmează a fi utilizate drept locuinţe de serviciu, costul chiriei si al utilităţilor aferente fiind suportat din bugetele respectivelor instituţii. Or, daca îi este recunoscut dreptul de a închiria imobile, cu atât mai mult avea dreptul de a da in folosinţa imobilele proprii, sens in care a economisit aceste costuri, singurele sume suportate din bugetul său fiind cele aferente utilităţilor. În acest context, nu se dovedeşte nici o cheltuiala neeconomicoasa, de vreme ce exista posibilitatea legala a închirierii unor spatii pentru aceşti salariaţi din conducere, iar prin existenţa spatiilor proprii s-au economisit sumele ce s-ar fi plătit cu titlu de chirie.

Afirmaţia ca nu ar exista o dispoziţie a ordonatorului de credite este contrazisa de bugetarea acestor cheltuieli cu toate aprobările legale. În plus, acordarea acestor drepturi este recunoscuta si de contractul colectiv de munca pentru anii 2011- 2014 la nivel de unitate, care la art. 19 alin. (3) face trimitere la drepturile recunoscute de lege salariaţilor trimişi in detaşare. De altfel, chiar in raportul Curţii de Conturi se face menţiunea ca, una dintre persoanele care ocupa una dintre locuinţe este dl C. - director general adjunct detaşat in baza Deciziei nr. 358/12.08.2014.

Or, Codul muncii recunoaşte pentru salariaţii detaşaţi dreptul de a beneficia de plata cheltuielilor de cazare, art. 46 alin. (3) din Codul muncii stipulând ca "salariatul detaşat are dreptul la plata cheltuielilor de transport si cazare, precum şi la o indemnizaţie de detaşare". În aceste împrejurări, interpretarea instanţei de fond este contrara dispoziţiilor legale. Cată vreme contractul colectiv de munca face trimitere la dispoziţiile Codului muncii, care stipulează in mod expres obligaţia angajatorului de a asigura salariaţilor detaşaţi cheltuielile de cazare (deci inclusiv a utilităţilor aferente acestora, întrucât legea nu distinge), nu mai era necesara nicio decizie interna a reclamantei - obligaţiile decurgând din prevederile legale, respectiv Codului muncii.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Întâmpinarea formulată de pârâta Curtea de Conturi a României

Pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului reclamantei, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

4.1.1. În ceea ce priveşte măsura de la punctul 1.4

Interpretarea dată textului de lege de către entitatea verificată, denaturează sensul măsurii dispuse. Chiar dacă A.N.A.R. recunoaşte ca fiind corectă constatarea şi nici nu contestă obligaţia legală de efectuare a lucrărilor de cadastru şi înscriere în Cartea funciară a bunurilor din domeniul public al statului, totuşi aceasta interpretează măsura stabilită prin decizie într-un mod tendenţios, raportându-se numai la ultima liniuţă de la pct. 1.4, fără a se avea în vedere şi preambulul deciziei, care conţine descrierea neregulilor constatate. Astfel, prin măsura constată se stabileşte în sarcina conducerii instituţiei:

"a face demersurile necesare pentru a asigura" intrarea în legalitate cu privire la toate aspectele menţionate, referitoare la bunurile din domeniul public al statului. Efectuarea demersurilor necesare trebuie înţeleasă şi interpretată în limita prevederilor legale.

Prin decizia contestată nu s-a dispus finalizarea până la o anumită data a cadastrului şi a înscrierii în Cartea funciară, ci doar efectuarea demersurilor necesare în acest sens. Termenul pentru ducerea la îndeplinire de 31 decembrie 2015 a fost stabilit, întrucât la verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor stabilite prin decizie se va analiza concordanţă datelor din anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1.705/2006, cu cele stabilite ca urmare a finalizării inventarului anual.

4.1.2. În ceea ce priveşte măsura de la punctul II.1

Măsura în discuţie din decizia atacată, a fost dispusă în sarcina conducerii A.N.A.R., având în vedere cele constatate de către echipa de audit financiar cu privire la modul de realizare a veniturilor obţinute în baza contractelor tip abonament din utilizarea/exploatarea resurselor de apă de suprafaţă şi/sau subterane, respectiv încheierea Abonamentului nr. 94/2011 cu încălcarea prevederilor Codului de procedură fiscală şi a Ordinului ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 798/2005.

Astfel, abonamentul nr. 94/2011 prevede calcularea numai a unor majorări în cotă de 0,01% pentru fiecare zi de întârziere, în condiţiile în care abonamentul - cadru prevede perceperea atât a unor dobânzi (prin aplicarea unei cote de 0,04% pentru fiecare zi de întârziere), cât şi a unor penalităţi de întârziere (calculate diferenţiat în funcţie de data efectuării plăţilor).

Conform clauzelor contractuale, majorările de întârziere urmau a fi calculate după 30 de zile de la termenul scadent, în condiţiile în care abonamentul - cadru prevede perceperea acestora începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă a obligaţiei.

Perioada de derulare a abonamentului a fost 01 ianuarie 2012 - 31 decembrie 2012, fiind prelungită prin actul adiţional nr. x/2012, până la data de 31 decembrie 2013. Conform prevederilor art. II din actul adiţional, "celelalte prevederi ale abonamentului de utilizare/exploatare a resurselor de apă sau a potenţialului hidroenergetic nr. 94/2011 s-au prelungit până la 31.12.2013".

Totodată, prima instanţă a reţinut corect şi legal că echipa de audit financiar a constatat că, deşi contractul nr. x/FSC/2013 conţine clauze conforme cu cadrul legal în vigoare, nu au fost calculate şi facturate accesorii în situaţia achitării cu întârziere a facturilor în termenul scadent. Accesoriile aferente facturilor emise în baza respectivelor abonamente, nefacturate beneficiarului resursei de apă, sunt în sumă totală de 95.785.731 RON.

Contrar susţinerilor recurentei - reclamante, în decizia contestată, sintagma în cauză ("măsuri asigurătorii") nu presupune indisponibilizarea bunurilor urmăribile ale debitorului, cum s-ar putea interpreta conform reglementărilor din C. civ., ci includerea în contract a clauzelor prevăzute de cadrul legal referitoare la perceperea unor dobânzi, penalităţi sau majorări de întârziere în cazul neachitării la termen a facturilor emise. De altfel, în decizie nu se dispune luarea unor măsuri asigurătorii, ci respectarea cadrului legal, astfel după cum a fost descrisă abaterea de la legalitate şi regularitate în actul nostru de control.

În ceea ce priveşte calculul unor majorări de întârziere, conform prevederilor legale, în situaţia dată în care clauzele contractuale încalcă aceste prevederi, entitatea verificată încearcă să acrediteze ideea că ar prevala respectarea contractului în detrimentul legii. Or, în această situaţie, clauzele care încalcă prevederile legale sunt nule de drept şi nu pot produce efecte juridice.

Referitor la prescripţia extinctivă, aceasta nu operează de plin drept, ci numai asupra dreptului de acţiune în justiţie. In anumite circumstanţe prescripţia extinctivă poate fi întreruptă, suspendată sau se poate ca debitorul să nu invoce prescripţia, dreptului material la acţiune, contrar celor susţinute de recurenta - reclamantă, astfel că cele afirmate de aceasta nu pot fi primite.

4.1.3. În ceea ce priveşte măsura de la punctul II.2

Pentru această abatere, entitatea verificată a formulat plângere penală împotriva domnului D., director al Departamentului Economico -Financiar, în prezent suspendat din funcţie. Plângerea penală a fost înregistrată la A.N.A.R. sub nr. 17509/CC/16 octombrie 2013 şi a fost transmisă la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie. Faptele sesizate, care pot constitui infracţiuni, şi care se referă la posibila săvârşire a infracţiunilor de fals material în înscrisuri, fals intelectual, uz de fals şi folosirea unei calităţi oficiale pe care nu o deţinea, precum şi neglijenţă în serviciu, constituie obiectul dosarului penal nr. x/2013

În acest dosar penal, recurenta - reclamantă nu a făcut dovada că a solicitat şi i-a fost încuviinţată cererea de constituire ca parte civilă. Plângerea penală înaintată de A.N.A.R. nu este făcută in rem, ci s-a introdus împotriva fostului director economic. Prin urmare, în situaţia în care se va constata că persoana în cauză nu a comis infracţiunile menţionate, în baza acestui dosar penal nu se va dispune repararea prejudiciilor pe această cale.

Prin emiterea deciziei de către Curtea de Conturi a României nu s-a deschis o cale civilă în justiţie, alternativă cu calea penală, pentru a invoca încălcarea principiilor menţionate de partea adverse din C. proc. pen.

4.1.4. În ceea ce priveşte măsura de la punctul II.3

Dincolo de cele expuse la punctul anterior, se arată că, potrivit dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabilirea întinderii prejudiciului şi a persoanelor responsabile de producerea acestuia sunt obligaţie a conducerii entităţii verificate. Deci, calcularea prejudiciului produs bugetului entităţii verificate prin săvârşirea acestei abateri de la legalitate şi regularitate este o obligaţie legală a acesteia, iar entitatea verificată nu se poate degreva de respectarea acesteia.

4.1.5. În ceea ce priveşte măsura de la punctui II.4

Contrar susţinerilor recurentei - reclamante, prevederile legale cu privire la drepturile salariale ale salariaţilor din instituţiile publice nu pot fi anulate sau modificate prin convenţii sau contracte colective.

De altfel, prin hotărârea judecătorească nr. 3288/02 decembrie 2014, pronunţată în dosarul nr. x/2012, Curtea de Apel Bucureşti a constatat nelegalitatea acordării veniturilor salariale de natura celor menţionate mai sus, dar instituţia publică în cauză a continuat să le acorde, invocând prevederile contractului colectiv de muncă.

Invocarea de către recurenta - reclamantă a Deciziei nr. 17/2016 a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu are relevanţă la speţa dedusă judecăţii, întrucât acea hotărâre prealabilă a fost pronunţată ca urmare a sesizării formulate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de litigii de muncă şi asigurări sociale, care fusese investită cu soluţionarea unui litigiu având ca obiect o acţiune în răspundere patrimonială, care privea incidenţa unor articole din Codul muncii şi din Legea dialogului social, în respectivul litigiu (4024/118/2015) dintre angajator E. S.A. şi un angajat al său.

Or, în prezenta cauză, instanţa de contencios administrativ a fost investită cu cercetarea temeiniciei şi legalităţii unor acte administrative, emise în regim de putere publică de Curtea de Conturi, în virtutea atribuţiilor sale constituţionale şi legale, pentru îndreptarea unor abateri de la legalitate şi regularitate privitoare la plata din bugetul public aflat la dispoziţia ordonatorului de credite a unor drepturi salariale neprevăzute de lege angajaţilor instituţiei pe care o conduce, cu nesocotirea principiilor legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în folosirea fondurilor publice.

Nicăieri în cuprinsul deciziei şi încheierii atacate, emise de Curtea de Conturi, nu se prevede că ordonatorul de credite trebuie să recupereze sumele în discuţie, reprezentând drepturi salariale acordate nelegal, de la beneficiarii acestora. Din contra, potrivit dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabilirea întinderii prejudiciului şi a persoanelor responsabile de producerea acestuia sunt obligaţie a conducerii entităţii verificate. Deci, stabilirea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului produs bugetului entităţii verificate şi calcularea acestuia sunt apanajul conducerii recurentei - reclamante, iar ordonatorul de credite este cel responsabil de alegerea căilor de urmat pentru ducerea la îndeplinire a măsurii contestate.

Deci, în prezentul litigiu, instanţa de contencios administrativ a fost investită cu analizarea constatărilor misiunii de control financiar, desfăşurată în anul 2015 la entitatea verificată, şi a măsurilor corelative pentru corectarea abaterilor de la legalitate şi regularitate consemnate, iar nu cu analizarea lipsirii ori nu de efecte juridice pentru trecut a clauzelor contractului colectiv de muncă la nivel de unitate, contract prin care au fost acordate unele drepturi salariale angajaţilor entităţii verificate.

De altfel, din această perspectivă, sunt stabilite raporturi juridice doar între Curtea de Conturi, în calitatea sa de organ de control financiar, şi conducerile entităţilor verificate, iar nu între Curtea de Conturi şi terţi, precum salariaţii entităţii or verificate. Persoanele interesate pot, eventual, formula apărări şi pot opune cu succes Decizia nr. 17/2016 a Î.C.CJ, de care se prevalează partea adversă, însă într-un alt cadru procesual, în faţa unei instanţe de litigii de muncă, iar nu în faţa unei instanţe de contencios administrativ, după cum a procedat recurenta - reclamantă.

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 124/2014, aceasta nu poate avea incidenţă decât în ceea ce priveşte drepturile salariale nelegale acordate până la data intrării în vigoare a acesteia, însă acordarea drepturilor salariale în discuţie s-a făcut şi ulterior intrării în vigoare a acestei legi, astfel că entitatea verificată este ţinută să stabilească prejudiciul concret şi să dispună măsuri legale pentru recuperarea acestuia şi virarea sumelor cuvenite către bugetul de stat.

4.1.6. În ceea ce priveşte măsura de la punctul II.5

Măsura contestată a fost dispusă în sarcina conducerii A.N.A.R., având în vedere cele constatate de către echipa de audit financiar din verificările efectuate, cu privire la Contractul de închiriere nr. x/451/15 decembrie 2010 şi actul adiţional nr. x februarie 2011 la acesta, prin care A.N.A.R. a închiriat de la S.C. Vânzare Legitimaţii de Călătorie Voiaj CFR S.A., pentru o perioadă de patru ani, un spaţiu situat în incinta Agenţiei de Voiaj CFR nr. 1 Bucureşti, în suprafaţă de 829 m2, deşi în programul de achiziţii pe anul 2010" nu s-a prevăzut achiziţionarea unor servicii de închiriere de spaţii.

A subliniat că recurenta - reclamantă a închiriat spaţiul în discuţie, a efectuat reamenajări ale acestuia, iar apoi nu l-a folosit, deşi contractul încheiat cu S.C. Vânzare Legitimaţii de Călătorie Voiaj CFR S.A. producea încă efecte juridice, în sensul că A.N.A.R. plătea lunar chiria aferentă.

Entitatea verificată a efectuat aceste cheltuieli fără niciun efect util, ceea ce reprezintă o pagubă certă pentru A.N.A.R. Faptul că recurenta - reclamantă consideră, în mod nejustificat, în opinia noastră, că vina producerii prejudiciului ar aparţine Inspectoratului de Stat în Construcţii, nu înseamnă că acest prejudiciu nu există. De altfel, după ce neagă existenţa prejudiciului, A.N.A.R. admite că în cadrul procesului penal s-ar putea rezolva şi latura civilă.

Or, aşa după cum corect şi legal a reţinut şi prima instanţă, procesul penal în desfăşurare priveşte abaterile de la prevederile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, caz în care aspectul penal al efectuării unor lucrări neautorizate, nu vizează prejudiciul suportat de A.N.A.R. Aşadar, soluţionarea procesului penal deschis la sesizarea I.S.C. nu afectează măsura contestată.

4.1.7. In ceea ce priveşte măsura de la punctul II.8 al Deciziei nr. 11/28 mai 2015

Măsură a fost dispusă de Curtea de Conturi în sarcina conducerii A.N.A.R., având în vedere că, din verificările efectuate de echipa de auditori publici externi, pentru un număr de trei imobile (două apartamente şi o garsonieră), deţinute de A.N.A.R., au fost ocupate de salariaţi ai acesteia, fără să existe hotărâri ale consiliului de conducere şi/sau decizii ale ordonatorului de credite referitoare la ocuparea acestor spaţii.

Actele normative invocate în contestaţie reglementează acordarea locuinţelor de serviciu din fondul locativ al Regiei Autonome - Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat, pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică (miniştri, miniştri delegaţi, secretari de stat) şi funcţii asimilate acestora. Dar, şi în cazul acestora, este stabilită obligaţia beneficiarilor de a suporta chiria şi cheltuielile de întreţinere. Ca urmare, deşi persoanele din cadrul A.N.A.R. care au beneficiat de locuinţe şi întreţinere gratuite nu se încadrează în categoria celor pentru care reglementările legale invocate de recurenta - reclamantă, prevăd dreptul la locuinţă de serviciu, acestea n-au suportat nici măcar contravaloarea chiriei şi a cheltuielilor de întreţinere.

Dacă neperceperea chiriei, în condiţiile inexistenţei unui contract de închiriere, poate fi interpretată ca o administrare ineficientă a patrimoniului deţinut, suportarea cheltuielilor de întreţinere reprezintă un prejudiciu cert, care trebuie recuperat. In situaţia în care ocupanţii locuinţelor de serviciu respectiv nu aveau dreptul legal de a beneficia de acestea, celelalte argumente prezentate de entitatea verificată nu mai au relevanţă. Subliniază pârâta că singura prevedere referitoare la suportarea de către A.N.A.R. a cheltuielilor generate de asigurarea unor locuinţe de intervenţie, care pot fi folosite şi ca spaţii de locuit pentru salariaţi şi familiile acestora, este cuprinsă în art. 67.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 şi art. 490 din C. proc. civ.

4.2. Întâmpinarea formulată de reclamanta ANAR

Reclamanta Administraţia Naţionala "Apele Romane" (ANAR) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

4.2.1. În ceea ce priveşte măsura de la punctul 1.6 din Decizia nr. 11/2015.

Chiar prin motivele de recurs, Curtea de Conturi deşi susţine ca daca ANAR ar opta pentru prima varianta atunci corectarea cadrului legal nu ar mai fi necesara, recunoaşte totodată ca in cazul celei de a doua opţiuni stabilita de auditorii Curţii de Conturi - s-ar impune corectarea prevederilor legale referitoare la acest imobil.

Însă, faptul ca prin măsura dispusa auditorii Curţii de Conturi au stabilit doua variante de acţiune in ce priveşte imobilul din str. x nu schimba sensul sintagmei "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" si nici nu înseamnă ca aceasta ar fi fost scoasa din context de către instanţa de fond.

De altfel, chiar recurenta recunoaşte faptul ca ANAR nu are drept de iniţiativa legislativă, insa susţine in continuare ca ar avea posibilitatea de a "solicita Guvernului, prin intermediul ministerului de resort, corectarea prevederii din O.U.G. nr. 107/2002" fara sa indice insa care este textul de lege care ar permite ANAR un astfel de demers. Or, daca recurenta afirma ca si din aceasta perspectiva hotărârea instanţei de fond cu privire la măsura 1.6 este nelegala, ii revine obligaţia de a indica in concret care este prevederea legală încălcata de instanţa de fond.

Se mai afirma faptul ca instanţa de fond nu ar fi analizat susţinerea Curţii de Conturi in sensul ca reclamanta îşi desfăşoară activitatea într-o alta locaţie si astfel ar fi fost trecut cu vederea faptul ca fondurile publice ar fi putut fi utilizate cu mai multa eficienta daca s-ar fi optat pentru repararea propriului sediu. Legat de acest aspect, se arată că imobilul din strada x nr. 6 este impropriu utilizării, fiind necesara efectuarea unor reparaţii pentru care insa nu exista fondurile necesare. Trecând insa peste acest aspect, reclamanta nu a contestat măsura 1.6 in integralitatea sa, ci doar sintagma "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" din cuprinsul acesteia. Or, in acest context, instanţa de fond nici nu avea de ce sa analizeze alte aspecte, ci în temeiul principiului disponibilităţii, s-a raportat strict la aspectele cu privire la care ANAR a solicitat anularea măsurii.

4.2.2. În ceea ce priveşte măsura de la punctul II.6 liniuţa 3

Aspectele la care face referire Curtea de Conturi in criticile aduse hotărârii pronunţată de instanţa de fond vizează obligaţiile stabilite la liniuţele unu si doi, pe care insa reclamanta nu le-a contestat, astfel incat instanţa de fond nici nu avea de ce sa le analizeze. Dimpotrivă, daca instanţa de fond ar fi analizat si aceste masuri, atunci ar fi depăşit limitele cu care reclamanta a înţeles sa investească instanţa si ar fi acţionat contrar dispoziţiilor legale.

În raport de prevederile contractuale si dispoziţiile legale incidente, în mod corect instanţa de fond a apreciat ca măsura 11.6 liniuţa trei este nelegală.

Prin măsura dispusa de auditorii Curţii de Conturi, aceştia stabilesc o obligaţie a cărei aducere la îndeplinire nu este posibila, fiind in contradicţie cu dispoziţiile legale si contractuale. Atâta vreme cat ANAR si-a asumat contractual obligaţia de a achita lunar costul serviciilor incluse in taxa pentru servicii, la valoarea fixa stabilita in contract si fara vreo obligaţie din partea Locatorului de a-i prezenta documentele justificative in baza cărora percepe aceasta taxa, orice demers prin care s-ar invoca pe parcursul derulării contractului ca respectiva suma nu ar fi datorata contravine prevederilor C. civ.

Recurenta nu indica in concret care este prevederea legala în baza căreia isi justifica afirmaţia in sensul ca factura fiscala nu ar putea fi considerata document justificativ. De altfel, legiuitorul nici nu ar fi putut identifica in concret ce anume se intelege prin document justificativ, întrucât acesta trebuie apreciat in funcţie de fiecare caz in parte, astfel cum in mod corect a motivat instanţa de fond reţinând ca "trebuie avuta in vedere si natura contractului care este un contract de închiriere, iar contravaloarea taxei pentru servicii trebuie văzuta ca un cost al închirierii unui spaţiu într-o clădire în care sunt utilizate si spatii in comun, scări, lifturi, iluminat, care necesita la rândul lor cheltuieli de întreţinere si care evident ca pot fi impuse celor ce închiriază spatii în acea clădire, precum si un cost al utilizării unor instalaţii si utilităţi".

5. Răspunsul la întâmpinare

Reclamanta Administraţia Naţionala "Apele Romane" (ANAR) a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de pârâtă, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor acesteia.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 23 iunie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

7. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

7.1. Analiza motivelor de recurs formulate de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României şi a apărărilor invocate de recurenta-reclamantă ANAR

7.1.1. Cu privire la măsura dispusă la pct. I.6 din decizia contestată

7.1.1.a.Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Ca urmare a controlului efectuat de Curtea de Conturi în perioada 07.01-30.04.2015, control care a vizat intervalul 01.01.2012-31.12.2014, a fost întocmit Raportul nr. x/30.04.2015 prin care au fost constatate o serie de deficiente în cadrul activităţii reclamantei, pentru a căror înlăturare a fost emisa Decizia nr. 11/28.05.2015. Prin Decizia nr. 11/2015, au fost aplicate o serie de masuri, printre care si măsura de la pct. I.6, prin care s-au dispus următoarele:

"În ceea ce priveşte imobilul aflat in str. x, sectorul 1 care, conform prevederilor legale este stabilit ca fiind sediul ANAR, conducerea instituţiei va lua măsurile legale ce se impun pentru utilizarea sa conform destinaţiei stabilite de cadrul legal în vigoare sau pentru valorificarea acestuia în mod legal, cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare (termen 30.12.2015)".

Prin contestaţia administrativă, reclamanta a solicitat modificarea măsurii I.6, in sensul eliminării sintagmei "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare".

Prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei împotriva acestei măsuri.

7.1.1.b.Analiza criticilor

Înalta Curte constată că reclamanta a contestat exclusiv măsura impunerii corectării prevederilor legale necorespunzătoare, aşa cum se susţine şi prin întâmpinarea la recurs, astfel că susţinerile recurentei-pârâte pe fondul măsurii nu vor fi analizate, ci doar acele argumente care se referă la sintagma "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" din cuprinsul acesteia.

Prima instanţă a reţinut că măsura de a se corecta prevederile legale necorespunzătoare este nelegală, pentru că reclamanta nu poate modifica dispoziţiile O.U.G. nr. 107/2002, acesta fiind un act normativ emis de Guvernul României în baza delegării legislative prevăzute de art. 114 al 4 din Constituţia României. De asemenea, se constată că reclamanta nu are nici drept de iniţiativă legislativă conform prevederilor art. 73 din Constituţia României. Prin urmare, s-a considerat că sintagma contravine dispoziţiilor constituţionale mai sus indicate, fapt ce impune eliminarea ei din cadrul măsurii dispuse la pct. I.6 al deciziei contestate.

Înalta Curte constată caracterul fondat al susţinerilor recurentei-pârâte din cadrul acestui motiv de recurs, faţă de împrejurarea că, prin măsura dispusă, se stabilea în sarcina conducerii entităţii verificate obligaţia de luare a măsurilor legale ce se impun pentru utilizarea sediului conform destinaţiei stabilite de cadrul legal în vigoare sau pentru valorificarea acestuia în mod legal, cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare.

Aşa cum în mod corect a reţinut recurenta-pârâtă, această măsură lasă un drept de opţiune instituţiei controlate, care, în varianta în care ar decide valorificarea sediului său prin modalităţile prevăzute de lege, chiar dacă nu are dreptul la iniţiativă legislativă, poate solicita Guvernului, prin intermediul ministerului de resort, corectarea prevederii din O.U.G. nr. 107/2002, care nu mai corespunde realităţii contemporane.

Nu este necesară o prevedere legislativă expresă care să permită ANAR să facă o asemenea solicitare, deoarece simpla solicitare nu este interzisă, iar pârâta nu a impus prin decizie exercitarea iniţiativei legislative ca atare, pentru a se reproşa lipsa cadrului legal. Ceea ce a impus pârâta, prin decizia contestată, este exercitarea cu grijă faţă de cheltuirea banului public a atribuţiilor minime referitoare la administrarea propriului patrimoniu.

De altfel, măsură dispusă prevede "luarea măsurilor legale ce se impun", astfel că sintagma "corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" nu poate fi înţeleasă decât în acest context, al demersurilor ce pot fi iniţiate de către reclamantă, conform legii.

Prin urmare, constatând că în mod greşit a fost anulată de către prima instanţă sintagma indicată din cuprinsul măsurii atacate, Înalta Curte constată că se impune admiterea acestui motiv de recurs, întemeiat pe prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, respingerea capătului de cerere având ca obiect anularea sintagmei "cu corectarea prevederilor legale necorespunzătoare" din cadrul măsurii de la punctul I.6 din decizia contestată.

7.1.2. Cu privire la măsura dispusă la pct. II.6 liniuţa 3 din decizia contestată

7.1.2.a.Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin măsura de la pct. II.6 liniuţa 3 din Decizia nr. 11/2015, s-au dispus următoarele:

"Măsura II.6 (Constatarea nr. 6) liniuţa 3 - în ceea ce priveşte Contractul de închiriere nr. x/29.08.2012, încheiat cu S.C. F. S.R.L., conducerea entităţii va dispune masuri cu privire la stabilirea cu exactitate a contravalorii serviciilor incluse în "Taxa de servicii", identificarea altor situaţii similare, daca este cazul (termen 30.06.2015)".

Prin contestaţia administrativă, reclamanta a solicitat eliminarea acestei măsuri, iar prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.1.2.b.Analiza criticilor

Prima instanţă a anulat această măsură, reţinând că potrivit contractului de închiriere nr. x/2012 încheiat cu societatea S.C. F. S.R.L., art. 6.1 reclamanta şi-a asumat obligaţia de plată a chiriei, a taxei pentru servicii şi a contravalorii utilităţilor consumate în spaţiul închiriat, astfel că existenţa facturilor şi a documentelor că reclamanta a recepţionat spaţiul, având în vedere şi dispoziţiile contractuale de la art. 4.2.3 în sensul că datorează această taxă de la data predării spaţiului închiriat, sunt documente justificative pentru plata taxei pentru servicii, contrar susţinerilor pârâtei. Reclamanta nu a avut un contract de prestări servicii cu terţii furnizori, ci a avut de achitat o taxă fixă potrivit prevederilor contractuale, similară ca regim juridic chiriei, pentru care nu se solicită alte documente justificative în afara dovedirii predării spaţiului.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, aşa cum susţine reclamanta prin recursul formulat, aspectele legate de taxarea de două ori a consumului de energie electrică şi de achitarea unei chirii pentru un spaţiu mai mare decât suprafaţa real închiriată şi folosită de entitatea verificată sunt indicate la primele 2 liniuţe ale acestei măsuri în cadrul deciziei emise de pârâtă, nefiind contestate de reclamantă în faţa instanţei de judecată, astfel că nu intră în sfera de control judiciar.

Pe de altă parte, instanţa de recurs constată că prima instanţă a realizat o greşită aplicare a legii, prin anularea măsurii atacate.

Aşa cum reiese din cuprinsul Raportului de control (pag. 83), conform contractului de închiriere, taxa de servicii includea "serviciile de administrare şi alte servicii prestate de Locator, cum ar fi: întreţinerea, repararea, modernizarea şi operarea sistemelor de electricitate, apă, asigurare aer condiţionat şi/sau încălzire sau ventilaţie, a tuturor celorlalte sisteme existente în părţile comune, precum şi plata către societăţile furnizoare a tuturor costurilor şi taxelor pentru consumul de utilităţi în părţile comune."

Conform Anexei nr. 89 la Raportul de control, reprezentată de Raportul nr. x/23.09.2014 privind analiza taxei pentru servicii aferente contractului de închiriere mai sus menţionat, taxa de servicii este compusă din cheltuieli care reprezintă suma tuturor costurilor de întreţinere ale proprietarului: materiale, utilităţi, salarii, obligaţii ale angajatorului-ajutor de şomaj, CAS şi CASS aferente întregului personal al S.C. F. S.R.L. ce deservesc cele două imobile aflate în proprietate-F. şi G., în consecinţă alte elemente decât cele prevăzute în contractul de închiriere. De altfel, din detalierea serviciilor de întreţinere asigurate în clădirea F., rezultă că ANAR achită distinct cheltuieli cu reparaţii şi întreţineri curente; cheltuieli cu materiale de întreţinere; cheltuieli cu personalul, respectiv salariile echipei de întreţinere; cheltuieli cu CAS, CASS şi ajutor de şomaj aferente contribuţiei angajatorului; cheltuieli cu materiale consumabile pentru echipa de întreţinere.

Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut pârâta o încălcare a prevederilor art. 52 alin. (5)-(6) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, iar faptul că în contract nu a fost stabilită procedura de cuantificare din totalul serviciilor a părţii care revine A.N.A.R. şi modalitatea de evaluare a conformităţii prestaţiei cu prevederile contractuale, reprezintă tocmai forma de încălcare a acestor prevederi legale, încălcare ce poate fi înlăturată printr-un acord între cele două părţi contractante.

Ca urmare, vor fi înlăturate reţinerile primei instanţe, care a avut în vedere exclusiv argumentul unei taxe fixe, fără a reţine aspectele invocate de organul de control şi prezentate mai sus, aspecte din care reiese împrejurarea că această taxă avea în componenţa ei o serie de alte costuri, a căror justificare se impunea, pentru a se evita dublarea cheltuielilor. Astfel, ceea ce i se reproşează reclamantei este efectuarea de cheltuieli fără respectarea prevederilor legale şi încheierea angajamentului legal fără respectarea principiilor bunei gestiuni financiare.

Prin urmare, constatând că în mod greşit a fost anulată de către prima instanţă măsura atacată, Înalta Curte constată că se impune admiterea acestui motiv de recurs, întemeiat pe prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, respingerea capătului de cerere având ca obiect anularea măsurii atacate din cadrul măsurii de la punctul II.6 liniuţa 3 din decizia contestată.

7.2. Analiza motivelor de recurs formulate de recurenta-reclamantă ANAR şi a apărărilor invocate de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României

7.2.1. Cu privire la măsura de la punctul I.4

7.1.2.a.Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura I.4 (Constatarea nr. 14) din Decizia nr. 11/2015, s-au dispus următoarele:

"In vederea reglementarii situaţiei bunurilor aparţinând domeniului public al statului, conducerea instituţiei va face demersurile necesare pentru a asigura: includerea in Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului care sunt în administrarea ANAR; actualizarea valorilor de inventar pentru bunurile înregistrate în anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, in conformitate cu înregistrările din evidenta contabila si cu reevaluarea la nivelul anului 2011; efectuarea lucrărilor de cadastru si înscriere in Cartea funciara, in conformitate cu legislaţia in vigoare (termen 30.12.2015)."

Prin contestaţia administrativă, reclamanta a solicitat anularea măsurii I.4, in ceea ce priveşte termenul stabilit pentru aducerea la îndeplinire şi obligarea pârâtei la stabilirea unui termen permanent.

Prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei împotriva acestei măsuri.

7.1.2.b.Analiza criticilor

Cum în mod corect a reţinut prima instanţă, reclamanta a formulat critici numai cu privire la termenul de realizare, invocând imposibilitatea de realizare a măsurii prin prisma lipsei de fonduri referitoare la efectuarea lucrărilor de cadastru şi înscriere în cartea funciară.

Înalta Curte constată că prin măsura atacată se stabileşte în sarcina conducerii instituţiei obligaţia de a face demersurile necesare pentru a asigura intrarea în legalitate cu privire la toate aspectele menţionate, referitoare la bunurile din domeniul public al statului, efectuare ce trebuie înţeleasă şi interpretată în limita prevederilor legale.

Pârâta a susţinut că prin decizia contestată nu s-a dispus finalizarea până la o anumită dată a cadastrului şi a înscrierii în cartea funciară, ci doar efectuarea demersurilor necesare în acest sens, aspect pe care instanţa de recurs îl validează; astfel, în mod clar, măsura a impus efectuarea demersurilor, iar nu asigurarea obţinerii rezultatului (înscrierea ca atare în cartea funciară) în termenul stabilit de decizie.

În ceea ce priveşte discuţia secundară, legată de data la care reclamanta avea obligaţia impusă prin decizia atacată, Înalta Curte constată că inclusiv raportat la data de 19.02.2010, întârzierea în efecutarea acestor operaţiuni este sancţionabilă. Faţă de calificarea acestui termen ca fiind unul de efectuare a demersurilor (obligaţie de diligenţă), iar nu de obţinere efectivă a înscrierii în cartea funciară (obligaţie de rezultat), aceste argumente sunt lipsite de folos juridic, Înalta Curte constatând că este neîntemeiată solicitarea reclamantei de anulare a măsurii, prin prisma termenului de aducere la îndeplinire, motivul de recurs fiind nefondat.

7.2.2. Cu privire la măsura de la punctul II.1

7.2.2.a.Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II. 1 (Constatarea nr. 1) din Decizia nr. 11/2015, au fost stabilite următoarele:

"In vederea reglementarii situaţiei privind perceperea dobânzilor si penalităţilor de întârziere pentru neîncasarea la termen a veniturilor de obţinut din utilizarea/exploatarea resurselor de apa de suprafaţa si/sau subterane in baza contractelor de tip abonament, conducerea instituţiei va dispune masuri pentru:

- analizarea tuturor abonamentelor de utilizare/exploatare încheiate de ANAR (atât ANAR - sediul central cat si unităţile din subordine) cu utilizatorii resursei de apa, prin prisma respectării clauzelor referitoare la masurile asigurătorii luate de operatorul unic în situaţia neachitării la termen a facturilor emise. Se vor avea in vedere cuantumurile accesoriilor, cat si modul de aplicare, conform prevederilor Codul fiscal si ale abonamentului-cadru aprobat;

- stabilirea cu exactitate a sumelor pe care ANAR şi entităţile din subordine nu le-au calculat şi facturat, ca urmare a nerespectării cadrului legal in vigoare referitor la neachitarea in termen de către beneficiar a facturilor emise de ANAR, si dispunerea tuturor masurilor legale ce se impun pentru încasarea acestora (termen 30.08.2015)."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat prelungirea pana la 31.12.2015 a termenului prevăzut la art. II. 1 si înlocuirea măsurii in sensul obligării ANAR la recuperarea sumelor nefacturate, corespunzător abonamentelor care au prevăzut accesorii, respectiv si punerea celor care nu prevăd accesorii in acord cu prevederile legale.

Prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi s-a dispus admiterea parţială a contestaţiei formulate împotriva Măsurii II. 1, referitor la prelungirea termenului de ducere la îndeplinire a măsurii pana la data de 31.12.2015 şi respingerea contestaţiei împotriva măsurii II. 1 - referitor la reformularea măsurii si la modificarea temeiului legal al dispunerii măsurii.

7.2.2.b.Analiza criticilor

În ceea ce priveşte critica privind noţiunea de măsuri asigurătorii, Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a avut în vedere în mod greşit garanţia asiguratorie reglementată de prev. art. 25 lit. k) din Ordinul MMGA nr. 798/2005 privind aprobarea abonamentului-cadru de utilizare/exploatare, pentru a respinge criticile reclamantei, în realitate, prin noţiunea de "măsuri asigurătorii" avută în vedere de organul emitent al deciziei trebuie să se înţeleagă includerea în contract a clauzelor prevăzute de cadrul legal referitoare la perceperea unor dobânzi, penalităţi sau majorări de întârziere în cazul neachitării la termen a facturilor emise. Această concluzie reiese din chiar teza finală a primei părţi a măsurii atacate, menită să expliciteze măsura impusă ("se vor avea in vedere cuantumurile accesoriilor, cat si modul de aplicare, conform prevederilor Codul fiscal si ale abonamentului-cadru aprobat.")

Astfel, Înalta Curte înlătură din considerentele sentinţei aspectele legate de garanţia asiguratorie reglementată de prev. art. 25 lit. k) din Ordinul MMGA nr. 798/2005, ca neavând legătură cu ceea ce a conţinut măsura contestată, urmând să nu mai fie analizate nici criticile raportate la acest text legal, dar se impune menţinerea soluţiei de respingere a capătului de cerere având ca obiect anularea acestei măsuri, pentru considerentele deja expuse. Contrar susţinerilor recurentei - reclamante, în decizia contestată, sintagma în cauză ("măsuri asigurătorii") nu presupune indisponibilizarea bunurilor urmăribile ale debitorului, cum s-ar putea interpreta conform reglementărilor din C. civ., ci includerea în contract a clauzelor prevăzute de cadrul legal referitoare la perceperea unor dobânzi, penalităţi sau majorări de întârziere în cazul neachitării la termen a facturilor emise.

În ceea ce priveşte critica legată de necesitatea reformulării măsurii prin introducerea sintagmei referitoare la termenul de prescripţie, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că pârâta nu a dispus recuperarea sumelor contrar prevederilor contractuale sau a celor legale, ci recuperarea se va face în funcţie de prevederile contractuale de la utilizatorii resursei de apă în baza contractelor încheiate şi de la eventualele persoane vinovate de nemodificarea prevederilor contractuale ori neiniţierea modificării abonamentelor în conformitate cu cadrul legal, evident, dacă astfel de măsuri pot fi luate în conformitate cu dispoziţiile legale.

În ceea ce priveşte susţinerea conform căreia pârâta ar fi impus reclamantei în mod nelegal aplicarea unei măsuri care contravine prevederilor contractelor încheiate cu beneficiarii, Înalta Curte constată că pârâta a dispus luarea tuturor masurilor legale ce se impun pentru încasarea accesoriilor, fără a indica explicit care sunt aceste măsuri, urmând ca reclamanta să îşi direcţioneze conduita în raport de căile legale deschise (modificare contract, acţiune în judecată etc.); strict astfel cum este formulată, măsura dispusă nu încalcă în mod obiectiv prevederi legale.

Toate aspectele legate de invocarea prescripţiei, de termenul în care poate fi sau nu invocată reprezintă chestiuni ce nu sunt cuprinse expres în decizia Curţii de Contuir, care nu impune o obligaţie de rezultat, ci una de diligenţă, aceea de dispunere a tuturor masurilor legale ce se impun pentru încasarea acestora. Cum arată în mod corect prima instanţă, numai în urma verificării, analizei impuse de măsura contestată se pot identifica toate cazurile în care, deşi au fost prevăzute majorări, penalităţi prin contract, acestea nu au fost nici calculate şi nici facturate, constituind astfel un prejudiciu pentru reclamantă. Ca urmare, acest motiv de recurs este nefondat.

7.2.3. Cu privire la măsura de la punctul II.2

7.2.3.a).Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II.2 (Constatarea nr. 2) din decizia contestată, s-au dispus următoarele:

"Conducerea entităţii va lua masurile legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului creat bugetului instituţiei (ţinând cont şi de comisioanele care s-ar fi reţinut daca plăţile s-ar fi derulat prin unităţile de trezorerie ale statului) si va dispune masuri pentru recuperarea acestuia cu perceperea de dobânzi si penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi pana când s-au recuperat sumele (termen 30.06.2015)."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat prelungirea termenului pentru măsura II.2 si raportarea acesteia la soluţia plângerii penale care face obiectul dosarului nr. x/2013 al DNA.

Prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.2.3.b).Analiza criticilor

În esenţă, măsura dispusă de organul de control a avut în vedere lipsa dovezii privind constituirea ca parte civilă a reclamantei în dosarul penal născut cu privire la fostul director economic.

Reclamanta a susţinut, pe calea prezentului recurs, că o astfel de obligaţie instituită de pârâtă îi afectează libertatea de a alege calea de recuperare a prejudiciului, libertate prevăzută de legislaţie, în sensul că partea vătămata are dreptul de a-si recupera prejudiciile generate de săvârşirea unei infracţiuni, atât pe calea unei acţiuni civile, cat si in cadrul procesului penal, prin constituirea ca parte civila in cadrul termenelor prevăzute de C. proc. pen.. Or, ANAR - in concordanta cu dispoziţiile legale - a optat pentru recuperarea prejudiciilor in cadrul procesului penal.

Înalta Curte constată că măsura impusă de organul de control nu este în măsură să restrângă această libertate, ci se referea exclusiv la aspectul că, la momentul emiterii deciziei şi al soluţionării contestaţiei administrative, reclamanta nu făcuse dovada nici măcar a constituirii de parte civilă în cadrul dosarului penal. Aşa cum arată chiar recurenta-reclamantă, abia la termenul de judecata din data de 23.11.2016 s-a depus la dosarul cauzei constituirea ANAR ca parte civila in dosarul penal nr. x/2013 înregistrata la Ministerul Public, Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie sub nr. x/20.09.2016, dosar care vizează faptele indicate de auditorii Curţii de Conturi la măsura II.2, deci ulterior emiterii actelor administrative contestate.

Dincolo de acest aspect, distincţiile şi corelaţiile între acţiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal şi acţiunea civilă pornită pe cale separată, nu îşi regăsesc utilitatea, cât timp măsura contestată a avut în vedere, la momentul emiterii deciziei, neconstituirea de parte civilă în dosarul penal corelată cu lipsa oricărei acţiuni civile exercitate separat, deci practic o omisiune totală de luare a masurilor legale ce se impun pentru stabilirea întinderii prejudiciului creat bugetului instituţiei şi recuperarea acestuia. Constituirea de parte civilă în procesul penal făcută ulterior emiterii actelor administrative atacate în prezenta cauză nu poate duce la nelegalitatea măsurii, deoarece această legalitate se raportează la situaţia de fapt şi de drept existentă la data emiterii actelor contestate, neputând fi afectată prin intervenirea ulterioară a unor împrejurări de fapt sau prin chiar punerea în aplicare a măsurilor contestate. Ca urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.

7.2.4. Cu privire la măsura de la punctul II.3

7.2.4.a) Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II.3 (Constatarea nr. 3) din decizia contestată, s-au dispus următoarele:

"In ceea ce priveşte achiziţiile de produse necesare pentru gestionarea situaţiilor de urgenta generate de inundaţii, fenomene meteorologice periculoase, accidente la construcţii hidrotehnice si poluări accidentale, derulate in cursul anilor 2012 si 2013, conducerea entităţii va dispune masurile legale ce se impun pentru stabilirea întinderii unui eventual prejudiciu creat entităţii prin achiziţionarea acestora fara a se fi derulat o procedura de achiziţie in acest sens, fara existenta unor angajamente legale încheiate cu cei trei furnizori si la preturi mai mari decât preturile de piaţă practicate la data achiziţiei. Totodată se vor dispune masuri pentru recuperarea prejudiciului astfel calculat, cu perceperea de dobânzi si penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata si pana s-au recuperat sumele (termen 30.12.2015)."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat raportarea măsurii II.3 la soluţia plângerii penale ce face obiectul dosarului nr. x/2013 al DNA.

Prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.2.4.b).Analiza criticilor

Având în vedere că reclamanta a făcut trimitere la aceleaşi considerente ca şi în cazul de mai sus când a contestat măsura de la pct. II.2, se constată că motivul de recurs este nefondat pentru aceleaşi argumente ca cele prezentate mai sus.

7.2.5. Cu privire la măsura de la punctul II.4

7.2.5.a).Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II.4 (Constatarea nr. 4) din decizia contestată, s-au dispus următoarele:

"Conducerea instituţiei va dispune evaluarea exacta a prejudiciului produs la nivelul ANAR, inclusiv la administraţiile bazinale de apa subordonate, ca urmare a nerespectării prevederilor legale privitoare la efectuarea cheltuielilor de personal, si va lua masurile legale pentru recuperarea prejudiciului suferit şi virarea sumelor cuvenite la bugetul statului (termen 30.09.2015)."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat eliminarea măsurii de la pct. II. 4, iar prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.2.5.b).Analiza criticilor

În ceea ce priveşte critica legată de greşita aplicare a dispoziţiilor art. 142 alin. (2) din Legea dialogului social nr. 62/2011, Înalta Curte constată că este nefondată.

Nu se poate reţine că instanţa nu a răspuns criticilor recurentei, simpla împrejurare că aceasta nu a apreciat ca fiind pertinente anumite susţineri neputând fi considerată ca şi nemotivare a sentinţei.

Pe de altă parte, nu se susţin nici afirmaţiile legate de nerelevanţa hotărârii judecătoreşti definitive pronunţate în litigiul care a făcut obiectul dosarului nr. x/2012 al Curţii de Apel Bucureşti, cât timp din compararea drepturilor salariale considerate ca fiind nelegal plătite în cele două controale succesive făcute de Curtea de Conturi în cadrul reclamantei, se constată că există identitate parţială pe aspectele care reliefează esenţa chestiunilor de drept.

Prin decizia atacată în prezenta cauză, organul de control a constatat că, în perioada 2012-2014, în baza contractului colectiv de muncă, salariaţii ANAR şi ai unităţilor din subordine au beneficiat de drepturi salariale necuvenite, reprezentate de: spor de fidelitate, spor de 10% la salariul de bază acordat salariaţilor din cadrul direcţiei "inspecţia apelor"; prima de vacanţă, al 13-lea salariu, tichete de masă; premii cu ocazia zilei de 8 martie şi cu ocazia Zilei mondiale a apei; indemnizaţii de pensionare; ajutoare; indemnizaţie de şedinţă pentru membrii comitetului de direcţie; spor de vechime în procent mai mare decât cel prevăzut de legislaţia naţională.

Prin decizia atacată în cadrul dosarului nr. x/2012 al Curţii de Apel Bucureşti, s-au reţinut următoarele: neaplicarea diminuării cu 25% a cuantumului brut al drepturilor de natură salarială in perioada iulie 2010- decembrie 2010; majorarea fără temei legal a salariilor brute individuale lunare, prin introducerea in salariul de baza a sporului pentru vechime in munca si acordarea unui număr de zile de concediu mai mare decât cel prevăzut in actele normative; achitarea in cursul anului 2011, contrar prevederilor legale, a unor drepturi de natura salarială reprezentând: premiul anual pe 2010, prima de vacanta si indemnizaţii la ieşirea la pensie; achitarea fără temei legal a unor drepturi de natură salarială reprezentând: spor de fidelitate de pana la 15% din salariul de baza si indemnizaţii de şedinţa pentru membrii comitetului de direcţie precum si acordarea unor premii cu ocazia Zilei de 8 martie, cu ocazia Zilei Mondiale a Apei si premii de Crăciun; aplicarea unor coeficienţi de ierarhizare pentru stabilirea salariilor de bază pentru personalul de conducere, mai mari decât cei prevăzuţi de lege.

Astfel, chiar dacă în mod evident cele două controale privesc perioade diferite, problema de drept supusă dezbaterii este identică şi supusă unor reglementări similare.

Or, Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 653 din 09 martie 2016 pronunţată de ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2012, s-a statuat faptul că legiuitorul este cel care stabileşte principiile salarizării, inclusiv pentru personalul din instituţiile publice, putând să impună limitările pe care le consideră necesare într-o anumită perioadă, iar - pe de altă parte - contractele colective de muncă trebuie încheiate cu respectarea legii pentru a constitui "legea părţilor", prin ele neputându-se înlătura de la aplicare dispoziţii legale imperative. În acest sens, se reţine că, în conformitate cu prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţia României, "formarea, administrarea, întrebuinţarea si controlul resurselor financiare ale statului, unităţilor administrativ-teritoriale si ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege". Prin urmare, dispoziţiile legale care privesc drepturile salariale ale angajaţilor din instituţiile publice nu pot fi anulate sau modificate prin convenţii sau contracte colective.

De asemenea, s-a mai reţinut că valabilitatea contractelor colective de muncă numai în limitele prevederilor legale rezultă şi din art. 229 alin. (4) din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii. În speţă, în perioada de referinţă existau dispoziţii legale exprese privind: obligaţia de diminuare cu 25% a drepturilor salariale inclusiv pentru personalul din instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii (art. 1 coroborat cu art. 3 alin. (2) din Legea nr. 118/2010), interzicerea acordării acordării premiului anual pentru anul 2010, a premiilor, a primelor de vacanţă, a indemnizaţiilor cuvenite la pensionare (art. 8, art. 9 alin. (2), art. 13 alin. (1) din Legea nr. 285/2010).

Totodată, potrivit art. 10 din O.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, "în conformitate cu prevederile art. 30 din Legea- cadru nr. 330/2009, la stabilirea salariilor personalului bugetar începând cu 1 ianuarie 2010 nu vor fi luate în considerare drepturi salariale stabilite prin contractele şi acordurile colective şi contracte individuale de muncă încheiate cu nerespectarea dispoziţiilor legale în vigoare la data încheierii lor sau prin acte administrative emise cu încălcarea normelor în vigoare la data emiterii lor şi care excedează prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009."

Înalta Curte va reţine aplicabilitatea acestor considerente în cauza de faţă, prin prisma puterii de lucru judecat, dar şi faţă de situaţia de fapt dedusă judecăţii.

În ceea ce priveşte relevanţa, în prezenta cauză, a Deciziei nr. 17/2016 a ICCJ, Înalta Curte constată că prin această decizie s-a statuat că o decizie a Curţii de Conturi, emisă în exercitarea atribuţiilor sale de control, prin care s-a stabilit că anumite drepturi prevăzute în contractul colectiv de muncă încheiat la nivelul unei instituţii publice finanţate integral din venituri proprii au fost acordate nelegal, raportat la prevederile legale privind salarizarea în instituţiile publice, nu lipseşte de efecte clauzele contractului colectiv de muncă prin care acele drepturi au fost stabilite, a căror nulitate nu a fost constatată de către instanţele judecătoreşti, în condiţiile legii. De asemenea, s-a statuat că nulitatea unei clauze a contractului colectiv de muncă negociate cu nerespectarea art. 138 alin. (1) - (3) din Legea nr. 62/2011 poate fi cerută de către părţile interesate, fie pe cale de acţiune, fie pe cale de excepţie, respectiv poate fi invocată de către instanţă, din oficiu, pe durata existenţei contractului colectiv de muncă.

Or, această decizie prezintă relevanţă din perspectiva unui litigiu având ca obiect o acţiune în răspundere patrimonială, dintre angajator şi un angajat al său, dar în ceea ce priveşte raportul juridic dintre Curtea de Conturi şi instituţia verificată, aceasta nu poate duce la înlăturarea abaterii constatate. Deci, în prezentul litigiu, instanţa de contencios administrativ a fost investită cu analizarea constatărilor misiunii de control financiar, desfăşurată în anul 2015 la entitatea verificată şi a măsurilor corelative pentru corectarea abaterilor de la legalitate şi regularitate consemnate, iar nu cu analizarea lipsirii ori nu de efecte juridice pentru trecut a clauzelor contractului colectiv de muncă la nivel de unitate, contract prin care au fost acordate unele drepturi salariale angajaţilor entităţii verificate.

De altfel, din această perspectivă, sunt stabilite raporturi juridice doar între Curtea de Conturi, în calitatea sa de organ de control financiar, şi conducerile entităţilor verificate, iar nu între Curtea de Conturi şi terţi, precum salariaţii entităţii or verificate. Persoanele interesate pot, eventual, formula apărări şi pot invoca Decizia nr. 17/2016 a Î.C.CJ, de care se prevalează partea adversă, însă într-un alt cadru procesual, în faţa unei instanţe de litigii de muncă, iar nu în faţa unei instanţe de contencios administrativ.

In ceea ce priveşte aplicarea prevederilor Legii nr. 124/2014, aceasta nu poate avea în vedere decât drepturile acordate până la data intrării acesteia în vigoare, însă, dacă salariile ori alte drepturi de natură salarială sunt acordate nelegal şi după această dată, reclamanta trebuie să evalueze exact prejudiciul şi să ia măsurile legale pentru recuperarea lui şi virarea sumelor cuvenite la bugetul de stat. Prin urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.

7.2.6. Cu privire la măsura de la punctul II.5

7.2.6.a).Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II.5 (Constatarea nr. 5) din decizia contestată, s-au dispus următoarele:

"Conducerea instituţiei va dispune stabilirea exacta a prejudiciului produs entităţii prin încheierea si efectuarea lucrărilor de amenajare a spaţiului din incinta Agenţiei de Voiaj CFR nr. 1 Bucureşti, fara ca acesta sa fie efectiv utilizat, si va lua masurile legale de recuperare a acestui prejudiciu (termen 30.07.2015)."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat modificarea măsurii II.5 in sensul condiţionării obligativităţii stabilirii prejudiciului, raportat la soluţia plângerii penale a Inspectoratului de Stat în Construcţii, iar prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.2.6.b).Analiza criticilor

Înalta Curte constată că reclamanta a solicitat circumstanţierea măsurii prin raportare la procesul penal declanşat ca urmare a plângerii ISC referitor la nerespectarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, deci cu privire la lucrări neautorizate.

Or, măsura dispusă de organul de control se referă la prejudiciul produs societăţii, prin închirierea şi efectuarea lucrărilor de amenajare a spaţiului, fără ca acesta să fie efectiv utilizat.

Ca urmare, în mod corect s-a reţinut prin decizia de soluţionare a contestaţiei că, atâta timp cât procesul în desfăşurare priveşte aspectul penal al efectuării unor lucrări neautorizate, iar nu prejudiciul suportat de ANAR, derularea procesului penal deschis la sesizarea ISC nu afectează legalitatea măsurii contestate.

Măsura contestată nu este nelegală, deoarece instanţa penală stabileşte numai aspecte ce ţin de edificarea lucrărilor de construire fără existenţa unei autorizaţii de construire; astfel, nu se stabileşte, în acel proces penal, oportunitatea achiziţiei (închirierii spaţiului) ori alte aspecte ce ţin de necesitatea achiziţiei şi dacă cheltuielile respective au fost necesare sau dacă respectă principiile bunei gestiuni financiare, a unui management financiar sănătos şi, în special, ale economiei şi eficienţei cheltuielilor; ca atare, acest motiv de recurs este nefondat.

7.2.7. Cu privire la măsura de la punctul II.8

7.2.7.a).Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Măsura II.8. (Constatarea nr. 8) din decizia contestată, s-au dispus următoarele:

"Conducerea entităţii va dispune masurile legale ce se impun pentru dimensionarea si recuperarea prejudiciului adus entităţii prin folosirea imobilelor deţinute de ANAR fara a exista hotărâri ale consiliului de conducere şi/sau decizii ale ordonatorului de credite referitoare Ia ocuparea acestor spatii de către salariaţii ANAR."

Împotriva Deciziei nr. 11/2015, ANAR a formulat contestaţie, înregistrată la Registratura Generala a Curţii de Conturi sub nr. x/15.06.2015, prin care a solicitat eliminarea măsurii II.8, iar prin încheierea nr. 66/28.07.2015 emisa de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, Departamentul IX din cadrul Curţii de Conturi a dispus respingerea contestaţiei.

7.2.7.b).Analiza criticilor

Înalta Curte va reţine caracterul legal al soluţiei adoptate de prima instanţă cu privire la această măsură, raportat la prev. art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 69/2005 pentru stabilirea unor măsuri privind cazarea şi transportul persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică numite sau funcţii asimilate funcţiilor de demnitate publică, potrivit cărora:

"Ordonatorii principali de credite bugetare sunt autorizaţi să aprobe plata din bugetul instituţiilor pe care le conduc a unei sume forfetare pe lună, pe bază de documente justificative, către persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică numite sau funcţii asimilate funcţiilor de demnitate publică, pentru suportarea cheltuielilor de cazare în municipiul Bucureşti, altele decât miniştrii şi asimilaţii acestora, pentru care se asigură plata cheltuielilor de cazare pentru spaţiul deţinut pe baza contractului de închiriere avizat şi înregistrat în condiţiile legii."

Astfel, chiar textul prevede faptul că respectivele cheltuieli nu pot fi asigurate de aceasta decât dacă persoanele care le ocupă deţin funcţii precum cele indicate în textul legal şi, în plus, au contracte de închiriere avizate şi înregistrate în condiţiile legii.

Măsură a fost dispusă de Curtea de Conturi în sarcina conducerii A.N.A.R., având în vedere că, din verificările efectuate de echipa de auditori publici externi, trei imobile (două apartamente şi o garsonieră), deţinute de A.N.A.R., au fost ocupate de salariaţi ai acesteia, fără să existe hotărâri ale consiliului de conducere şi/sau decizii ale ordonatorului de credite referitoare la ocuparea acestor spaţii.

Actele normative invocate în contestaţie reglementează acordarea locuinţelor de serviciu din fondul locativ al Regiei Autonome - Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat, pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică (miniştri, miniştri delegaţi, secretari de stat) şi funcţii asimilate acestora. Dar, şi în cazul acestora, este stabilită obligaţia beneficiarilor de a suporta chiria şi cheltuielile de întreţinere. Ca urmare, deşi persoanele din cadrul A.N.A.R. care au beneficiat de locuinţe şi întreţinere gratuite nu se încadrează în categoria celor pentru care reglementările legale invocate de recurenta - reclamantă, prevăd dreptul la locuinţă de serviciu, acestea n-au suportat nici măcar contravaloarea chiriei şi a cheltuielilor de întreţinere.

Dacă neperceperea chiriei, în condiţiile inexistenţei unui contract de închiriere, poate fi interpretată ca o administrare ineficientă a patrimoniului deţinut, suportarea cheltuielilor de întreţinere reprezintă un prejudiciu cert, care trebuie recuperat. In situaţia în care ocupanţii locuinţelor de serviciu respectiv nu aveau dreptul legal de a beneficia de acestea, celelalte argumente prezentate de entitatea verificată nu mai au relevanţă.

Astfel, nu orice persoană din conducerea reclamantei putea beneficia de achitarea contravalorii utilităţilor în spaţiile puse la dispoziţie, iar în privinţa persoanelor detaşate, în contractul colectiv de muncă depus chiar de către reclamantă nu se vorbeşte decât de diurnă sau de o indemnizaţie (art. 19 alin. (3) indicat de reclamantă - fila x) şi nicidecum de suportarea de către ANAR a cheltuielilor privind plata utilităţilor în anumite spaţii puse la dispoziţie, fără nici o decizie a organelor de conducere ori fără un contract încheiat în condiţiile legii.

Rezultă, aşadar, că şi această măsură contestată de către reclamantă este legală şi temeinică, iar motivul de recurs formulat este nefondat.

7.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României; va casa sentinţa recurată, şi rejudecând, va respinge acţiunea ca nefondată; va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Administraţia Naţională Apele Române împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2967 din data de 19 iulie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată, şi rejudecând:

Respinge acţiunea ca nefondată.

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Administraţia Naţională Apele Române împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iulie 2020.