Local councilor conflict of interest: whether membership in a non-profit association creates a personal patrimonial interest for direct lease of communal pastureland

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 07.04.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâtă, solicitând anularea acestuia, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 5040 din 19 decembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că din probele administrate în cauză rezultă conflictul de interese constatat în sarcina reclamantului.

De asemenea, chiar şi în situaţia anulării definitive a Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Deseşti sau a Contractului de închiriere nr. x/7.06.2013, încheiat între Primăria Comunei Deseşti şi B. "Plisaca", din care reclamantul face parte, această împrejurare nu este de natură să şteargă efectele juridice pe care le-au produs cele două acte administrative, în ceea ce priveşte fapta reclamantului, care - în calitate de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Deseşti - a participat la adoptarea H.C.L nr. 12/04.06.2013, încălcând regimul juridic al conflictului de interese reglementat de prevederile art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. (8) din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

A susţinut recurentul că sentinţa este netemeinică şi nelegală deoarece Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.)

Astfel, la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013, acesta nu era membru al B..

Instanţa de fond a reţinut o situaţie total greşită considerând că recurentul făcea parte din B. la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013.

Dovada faptului ca recurentul A. nu avea nicio calitate in B. la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013 este chiar adresa nr. x/9.12.2016, emisă de B. "Plisaca" pentru păşunat şi gospodărire a pajiştilor din Comuna Deseşti, act aflat Ia dosarul cauzei si de care instanţa de fond nu a ţinut cont.

In aceste condiţii sentinţa instanţei de fond este evident nelegală, de vreme ce aceasta si-a întemeiat soluţia de respingere a acţiunii pe o situaţie premisă falsă.

Instanţa de fond a dat şi o interpretare total eronată art. 70 din Legea nr. 161/2003 (noţiunii de interes patrimonial personal), iar fapta recurentului a fost reţinută greşit în raport cu calitatea acestuia şi cu exigenţele textului de lege.

Recurentul nu avea calitatea de destinatar al Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Deseşti, neavând calitatea de asociat in cadrul B. "Plisaca".

Efectele juridice patrimoniale ale Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Deseşti nu se produc în mod nemijlocit faţă de recurent.

B. este o organizaţie non-profit, înfiinţată in temeiul Ordonanţei nr. 26/2000, care reglementează in mod distinct activitatea derulată de asociaţii şi fundaţii. Spre deosebire de societăţile comerciale, al căror scop este obţinerea de profit, in cazul asociaţiilor si fundaţiilor ceea ce prevalează este caracterul nelucrativ al obiectivelor urmărite, iar calitatea de asociat este specifică exclusiv societăţilor comerciale reglementate de Legea nr. 31/1990, iar nu asociaţiilor si fundaţiilor.

De asemenea, B. "Plisaca" dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al membrilor săi, care au constituit-o, iar actele încheiate de această B. nu se extind si asupra membrilor persoane fizice sau persoane juridice.

Efectele juridice patrimoniale ale Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Deseşti, nu se produc în mod nemijlocit fată de recurent.

Nu există la dosar nicio dovada din care să rezulte în concret că recurentul A. ar fi obţinut un avantaj de orice natură de pe urma încheierii contractului dintre Primăria Comunei Deseşti si B..

A susţinut recurentul că în cauză nu sunt întrunite cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003 de natura a atrage existenta conflictului de interese:

- interesul personal al persoanei în cauză;

- interesul să fie de natură patrimonială.

Aşadar, de esenţa conflictului de interese, astfel cum este definit în legea Legea nr. 161/2003 este existenţa interesului personal de natură patrimonială.

Or, în cauză nu este indicată vreo probă care să indice care a fost folosul patrimonial al recurentului şi legătura de cauzalitate dintre acesta şi adoptarea H.C.L nr. 12/04.06.2013, prin care s-a aprobat încheierea Contractului de închiriere nr. x/07.06.2013 cu o persoană juridică fără scop patrimonial.

Chiar intimata ANI arată expres în raportul de evaluare contestat faptul că nu există niciun contract încheiat între Primăria/Consiliul Local Deseşti si A., C. (soţia acestuia) sau A. PFA).

A mai arătat recurentul reclamant că Agenţia Naţională de Integritate a constatat în multe cazuri starea de conflict de interese a unor persoane (spre exemplu: D., E., F. etc.), însă în toate aceste cazuri exista un interes patrimonial materializat prin beneficii concrete, de cele mai multe ori băneşti, fie pentru persoana aflată în conflict, fie pentru un apropiat al acesteia.

Or, în speţă nu există nici un folos patrimonial al recurentului A. prin atribuirea unui contract de închiriere către o B. nepatrimonială care nu are patrimoniu comun cu acesta.

Momentul consumării conflictului de interese este momentul în care funcţionarul public, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, îndeplineşte un act sau participă la luarea unei decizii prin care obţine, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv.

În consecinţă, simpla îndeplinire a actului ori participarea la luarea deciziei, dacă nu este însoţită de obţinerea folosului patrimonial, nu constituie poate constitui conflict de interese.

Deci fapta recurentului A. a fost reţinută greşit în raport cu exigenţele textului de lege, neexistând conflict de interese, câtă vreme recurentul nu are un folos patrimonial personal de pe urma încheierii Contractului de închiriere nr. x/07.06.2013 de către autoritatea locală cu o persoană juridică fără scop patrimonial.

B. "Plisaca" dispune de un patrimoniu propriu, iar efectele actelor încheiate de această B. nu se extind şi asupra membrilor persoane fizice sau persoane juridice ale asociaţiei în cauză, eventualele beneficii fiind deci ale asociaţiei, iar nu ale recurentului A..

A ataşat recurentul, în probaţiune, adresa nr. x/2016 emisă de B. şi Hotărârea nr. 2 din 09.06.2016 privind înscrierea recurentului in B..

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

A reiterat principalele împrejurări şi argumente expuse în raportul de evaluare, susţinând legalitatea şi temeinicia acestuia, arătând că în privinţa aspectelor relevante există o jurisprudenţă constantă a instanţei supreme (Decizia nr. 396/08.02.2017, Decizia nr. 509/25.02.2016 etc.).

Recurentul reclamant a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reamintit principalele susţineri din recurs şi din acţiunea introductivă.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Acţiunea sa a fost respinsă, prima instanţă apreciind ca fiind temeinic şi legal actul administrativ contestat, motiv pentru care reclamantul a exercitat recursul împotriva acestei soluţii.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), invocat ca temei al recursului, Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speţă, cea mai mare parte a criticilor subsumate de recurent motivului de casare menţionat reprezintă o reluare în detaliu a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, drept critici de nelegalitate a actului administrativ contestat, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către instanţa de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Cu privire la hotărârea recurată, recurentul a arătat că în mod eronat prima instanţă a reţinut ca fiind legal raportul de evaluare, deşi nu ar fi fost îndeplinite condiţiile prevederilor legale arătate ca fiind incidente pentru reţinerea conflictului de interese.

În acest sens, a susţinut în esenţă că nu avea calitatea de membru al asociaţiei la momentul votării hotărârii consiliului local, iar în contextul în care B. "Plisaca" nu are patrimoniu comun cu recurentul-reclamant, iar membrii asociaţiilor nu primesc nici dividende, nu exista în cauză interesul personal de natură patrimonială al recurentului.

Criticile recurentului sunt nefondate.

Astfel, Înalta Curte reţine din actele dosarului că recurentul reclamant a participat, în calitate de consilier local, la dezbaterea proiectelor de hotărâre şi, respectiv, la adoptarea Hotărârii nr. 12 din 04 iunie 2013 a Consiliului Local, vizând aprobarea închirierii directe către B. a 1414 ha păşune "ce se află în proprietatea publică a comunei Deseşti".

Din procesul-verbal al şedinţei rezultă, nu numai menţiunea expresă a prezenţei tuturor celor 11 consilieri locali, dar şi faptul că numitul A. a fost votat preşedinte de şedinţă şi a luat efectiv cuvântul la discutarea pct. 2 al ordinii de zi, exprimându-şi susţinerea motivată pentru unul dintre cele două proiecte de hotărâre propuse.

Totodată, din preambulul Hotărârii nr. 12/04.06.2013, semnată de preşedintele de şedinţă A., reiese că la adoptarea acesteia s-au avut în vedere cererea depusă de către B., expunerea de motive a primarului pentru închirierea directă, raportul compartimentului de resort şi avizul comisiei de specialitate din cadrul consiliului local.

În acest context, nu pot fi ignorate împrejurările că B. era înfiinţată şi formulase cerere de închiriere directă încă din 20.05.2013, iar "Tabelul nominal cu persoanele înscrise în B. pentru păşunat şi gospodărirea pajiştilor în comuna Deseşti", în care la poziţia 2 figurează - sub semnătura şi cu datele de identificare proprii - recurentul reclamant A., era întocmit anterior încheierii contractului de închiriere ce a constituit anexa la HCL nr. 12/2013.

În acest context, este nefondată susţinerea recurentului, în sensul că instanţa de fond în mod greşit nu ar fi ţinut seama de adresa nr. x/2016 care ar proba, în opinia sa, fără putinţă de tăgadă, faptul că recurentul a dobândit calitatea de membru al asociaţiei abia după ce a fost adoptată hotărârea consiliului local.

Este irelevant pentru cauză faptul că, ulterior adoptării la 04.06.2013 a hotărârii Consiliului Local şi încheierii la data de 7.06.2013 a contractului de închiriere, B. a emis o hotărâre formală de "înscriere în B." a membrilor "înscrişi în tabelul nominal de evidenţă a membrilor" (Hotărârea nr. 2/09.06.2013).

În plus, timpul extrem de scurt dintre data şedinţei consiliului local - 4.06.2013 - şi data exprimării acordului scris al recurentului de a fi membru al B. - pretinsă a fi 06.06.2013, conform copiei (necertificate pentru conformitate cu originalul) depuse la dosarul de fond de pe înscrisul fără dată certă intitulat "Tabel nominal cu persoanele înscrise în B. …") demonstrează cu prisosinţă faptul că acesta a putut să anticipeze că decizia autorităţii publice ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru B..

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Conform art. 77 din acelaşi act normativ, conflictele de interese pentru consilierii locali sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Art. 47 alin. (1) la care se face referire prevede că nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Or, interesul personal al consilierului local este definit prin art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali astfel: "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru (…) o B. sau fundaţie din care fac parte".

Cu privire la argumentele invocate de recurent referitor la faptul că trebuia dovedit interesul exclusiv patrimonial şi materializat, Înalta Curte arată că textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material, la caracterul potenţial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii "să anticipeze" şi "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj")."

Lipsa din prevederile legale a referirii la un beneficiu patrimonial este explicabilă tocmai prin faptul că legiuitorul, la edictarea normei, a avut în vedere interesul alesului local şi modul în care acesta îşi exercită atribuţiile funcţiei publice prin raportare la interesul personal, în dauna celui public, şi nu obţinerea unui folos efectiv în bani.

În acest sens, nu poate fi ignorat faptul că norma se referă, atât la crearea unui avantaj, cât şi a unui dezavantaj de către alesul local, fie în sarcina sa, fie în sarcina altor persoane fizice sau juridice.

Faptul că, în anumite situaţii, există şi beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar este determinant pentru atragerea conflictului de interese de natură administrativă.

De altfel, art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei defineşte conflictul de interese, arătând că acesta apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate si obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public este în relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi si la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus.

Or, recurentul avea un interes personal patrimonial la adoptarea acestei hotărâri, obiectul contractului de închiriere ulterior încheiat fiind un evident avantaj nu doar pentru B., ca persoană juridică, aşa cum eronat consideră recurentul reclamant, ci şi pentru membrii acesteia, care au aderat la această formă de organizare pentru a beneficia de folosinţa colectivă a păşunilor la un preţ avantajos pentru animalele deţinute şi a îndeplini condiţiile pentru obţinerea subvenţiilor financiare aferente de la APIA.

Nefondată este şi susţinerea recurentului în sensul că simpla îndeplinire a actului ori participarea la luarea deciziei, dacă nu este însoţită de obţinerea folosului patrimonial, nu poate constitui conflict de interese.

Dispoziţiile art. 75 lit. c) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali includ în sfera noţiunii de interes personal şi posibilitatea alesului local să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau soţ, soţie, rude de gradul II inclusiv sau pentru o societate comercială la care deţine calitatea de asociat unic, administrator sau de la care obţine venituri.

Există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsa de obiectivitate, ci prin simplul fapt că, în calitatea sa de consilier local, recurentul era apt să influenţeze activitatea instituţiei inclusiv în favoarea unei entităţi în cadrul căreia avea interese patrimoniale.

Prin urmare, în cauză, corect s-a reţinut de către instanţa de fond că recurentul nu putea lua parte la deliberarea şi adoptarea hotărârii Consiliului Local, câtă vreme aceasta viza efectiv încheierea contractului de închiriere directă a suprafeţei de păşune comunală între Consiliul Local şi B. (contract ce a constituit anexa hotărârii).

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 5040 din 19 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 30 iunie 2020.