Suspension of execution of fiscal administrative act: requirement of visible illegality and imminent irreparable harm

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamantul Municipiul Câmpina Prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei suspendarea executării actului administrativ fiscal, respectiv suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.12.2014 până la soluţionarea definitivă a cauzei cu nr. x/2016 aflată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti având ca obiect anulare act administrativ fiscal - procesul-verbul de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.12.2014.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 8 din 28 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Municipiul Câmpina prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, ca neîntemeiată; s-a dispus, după rămânerea definitivă a prezentei, restituirea către reclamant a cauţiunii în sumă de 600.000 RON, consemnată la dispoziţia Curţii de Apel Ploieşti, conform recipisei de consemnare nr. x din 31.12.2019, eliberată de A. Sucursala Ploieşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 8 din 28 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs, reclamantul Municipiul Câmpina prin Primar, criticând-o pentru nelegalitate.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul a susţinut că sentinţa recurată este nelegală şi netemeinică, întrucât motivarea dată este străină de natura pricinii, conţinând motive contradictorii.

Astfel, în opinia sa, deşi judecătorul fondului afirmă că cererea de suspendare a executării nu pune în discuţie legalitatea actului, în continuarea raţionamentului arată că instanţa trebuie să îşi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate.

Or, din motivarea acţiunii rezultă că a fost pusă în discuţie legalitatea actului administrativ a cărui suspendare a solicitat-o, dovadă fiind decizia nr. 3219/2019 a ÎCCJ pronunţată în dosarul nr. x/2016, prin care a fost admis recursul formulat de reclamant şi a fost trimisă cauza spre rejudecarea acţiunii în anularea actului administrativ în discuţie, instanţa de control judiciar apreciind că nu poate fi confirmată legalitatea actului administrativ atacat, atât timp cât instanţa de fond s-a raportat la considerente străine de natura pricinii.

A mai susţinut recurenta că nu a înţeles să invoce decât tangenţial suspendarea executării silite în susţinerea cazului bine justificat, iar nu ca pe un caz bine justificat de sine stătător în accepţiunea contenciosului administrativ, admiterea recursului în dosarul nr. x/2016 având capacitatea să producă îndoieli serioase asupra prezumţiei de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/17.12.2014.

Cu privire la constatarea de către Curtea de Apel a neîndeplinirii condiţiei pagubei iminente, întrucât reclamantul nu a prezentat dovezi din care să reiasă temeinicia susţinerii, recurentul a arătat că numai amintirea cuantumului sumei ce constituie corecţie financiară este de natură să pună sub semnul întrebării funcţionarea autorităţii publice locale, totodată, invocând dovezi cu privire la faptul că pârâta a suspendat de la contractare proiecte importante considerând că nesuspendând executarea actului reclamanta nu îndeplineşte una dintre condiţiile de eligibilitate, în acest sens fiind corespondenţa purtată cu pârâta.

A mai criticat recurenta reţinerea instanţei de fond în sensul că aceasta nu a încercat să achite prejudiciul, deşi au trecut circa cinci ani de la data emiterii actului administrativ şi până la formularea acţiunii de faţă, raţionamentul instanţei fiind astfel de neînţeles.

În fine, făcând trimitere la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., recurentul-reclamant a conchis că sentinţa recurată cuprinde aspecte contradictorii şi motive străine de natura pricinii.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

În cauză s-a formulat întâmpinare de către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În esenţă, a susţinut că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi a producerii unei pagube iminente, astfel cum sunt prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, neputând fi reţinută critica recurentului bazată pe casarea hotărârii privind anularea actului şi trimiterea cauzei spre rejudecare, care în opinia sa, produce dubii serioase asupra legalităţii actului, mai ales că, prin sentinţa civilă nr. 27/09.03.2020, pronunţată în rejudecare s-a respins acţiunea ca neîntemeiată.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimatul-pârât, reiterând, în esenţă, aceleaşi argumente prezentate prin memoriul de recurs.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 21 mai 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 25 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor din întâmpinare şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Municipiul Câmpina Prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.12.2014 prin care a fost stabilită în sarcina reclamantului creanţa bugetară în cuantum de 6.925.186,37 RON (5.803.838,23 RON + 1.121.348,14 RON TVA), până la soluţionarea definitivă a cauzei cu nr. x/2016 aflată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti având ca obiect anulare act administrativ fiscal - procesul-verbul de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/17.12.2014.

Prin sentinţa recurată, s-a respins acţiunea formulată de reclamant, aceasta formulând critici întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că este nefondată critica formulată de recurentă cu privire la faptul că hotărârea conţine motive contradictorii şi străine de natura pricinii ori că lipseşte raţionamentul instanţei care a stat la baza soluţiei pronunţate, care se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, în practica instanţelor de control judiciar s-a reţinut constant că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când există o contradicţie între soluţia pronunţată şi considerentele ce stau la baza acestea sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raţionamentul care a stat la baza pronunţării soluţiei, putându-se lesne observa faptul că niciuna din ipotezele anterior menţionate nu se regăseşte în speţă.

Astfel, aspectul invocat de recurent în sensul că judecătorul fondului afirmă că cererea de suspendare a executării nu pune în discuţie legalitatea actului, în continuarea raţionamentului aratând că instanţa trebuie să îşi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate, nu reprezintă o contradicţie în sensul reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., fiind de esenţa instituţiei suspendării analiza unor elemente de fapt şi de drept, cu privire la aparenţa de legalitate a actului fără însă a prejudeca fondul litigiului.

Totodată, lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia admiterii, în parte, a cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta nu înseamnă, însă, că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei ori că aceasta nu observă ori nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Aminteşte instanţa că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot in practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, reţine Înalta Curte că prin motivele de recurs recurenta-reclamantă nu aduce critici concrete asupra considerentelor care au fundamentat soluţia judecătorului fondului.

Astfel, în contextul reiterării aceloraşi argumente prezentate prin cererea de chemare în judecată şi pe care prima instanţă le-a analizat, concluziile acesteia fiind împărtăşite de instanţa de control judiciar, singurul aspect pe care a înţeles recurentul să îl invoce prin memoriul de recurs, este acela că judecătorul fondului în mod greşit a reţinut că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, invocând hotărârea prin care s-a dispus trimiterea spre rejudecare a cauzei având ca obiect anularea actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Instanţa de recurs nu poate reţine această critică, apreciind că soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare a acţiunii având ca obiect anularea actelor administrative a căror suspendare se solicită nu constituie în sine un indiciu care să răstoarne aparenţa de legalitate a actului respectiv, casarea cu trimitere vizând considerentele hotărârii instanţei de fond, iar nu titlul de creanţă.

În fine, Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se probează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia pagubei iminente şi, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Câmpina prin Primar împotriva sentinţei nr. 8 din 28 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 iunie 2020.