Suspending forestry order: cumulative proof of well-justified case and imminent environmental damage under administrative litigation law

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 05.07.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2018 reclamanta Asociaţia Agent A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, Ocolul Silvic Padeş şi Direcţia Silvică Gorj, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea Ordinului 493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor şi Pădurilor în beneficiul Direcţiei Silvice Gorj şi Ocolului Silvic Padeş.

În argumentele expuse în susţinerea acţiunii motivare a arătat că adoptarea deciziei atacate s-a făcut cu încălcarea obligaţiilor de consultare a publicului prevăzute de Convenţia de la Aarhus ratificată de România prin Lg. 86/2000, precum şi cu încălcarea dispoziţiilor H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe, a Lg. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi cu încălcarea dispoziţiilor Ordinului 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată a efectelor potenţiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes.

A arătat că indiciile de nelegalitate care pot fi luate în considerare în cadrul acţiunii de suspendare se referă la:

- inexistenţa procedurii de comunicare către public a planului propus spre aprobare - amenajamentul silvic în sine, inexistenţa procedurii de comunicare a proiectului de act normativ - ordin de ministru şi nepublicarea în Monitorul Oficial

- adoptarea ordinului fără a exista actele de reglementare de mediu care stau la baza emiterii acestuia, precum:

- avizul Natura 2000, avizul de mediu

- emiterea ordinului fără a exista o evaluare a impactului asupra ariilor protejate: inexistenţa unor hărţi cu reprezentarea spaţiilor ocupare de speciile şi habitatele prioritate care fac obiectul conservării în cadrul ariilor protejate în care se află pădurile ce fac obiectul amenajamentului: Domogled - Valea Cernei ROSCI0069 şi ROSPA0035 cu acelaşi nume. Hărţile erau obligatorii în această etapă conform ordinului 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată a efectelor potenţiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar.

- neidentificarea speciilor protejate şi lipsa oricărei analize privind impactul potenţial al planului propus asupra acestora.

1.2. Hotărârea pronunţată în cauză

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3578 din 12 septembrie 2018 a respins excepţiile invocate de pârâte ca neîntemeiate.

Totodată, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociaţia Agent A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, Ocolul Silvic Padeş şi Direcţia Silvică Gorj, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Reclamanta Asociaţia Agent A. a promovat recurs împotriva sentinţei civile nr. 3578 din 12 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ. în dezvoltarea şi completarea cărora s-au susţinut în esenţă, următoarele critici:

- hotărârea recurată este dată cu încălcarea şi greşita aplicare a legii şi fără a cuprinde motivele care au stat la baza soluţiei pronunţate de instanţa de fond,

- hotărârea instanţei de fond apare ca fiind nemotivată;

- hotărârea instanţei de fond contine argumente străine de natura cauzei;

- instanţa nu a avut un rol activ, respingând in mod greşit cererea de depune la dosarul cauzei a înscrisurilor care dovedeau paguba iminentă, respectiv amenajamantul silvic integral al hărţilor privind cartarea speciilor protejate în cadrul Domogled - valea Cernei, amenajament care face corp comun cu ordinul prin care este aprobat şi care forma obiectul cererii de suspendate.

Susţinând că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare formulată de reclamantă.

Criticile formulate de recurentă au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:

Cererea de suspendare este probată în privinţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, condiţii imperative cerute de lege.

Cu privire la existenţa unei pagube iminente, se arată că din cuprinsul acţiunii rezultă că reclamanta a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, cu atât mai mult cu cât acest prejudiciu este un prejudiciu de mediu care se naşte în patrimoniul universal, cu consecinţe negative asupra bunăstării şi sănătăţii umane.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate în cauză, intimaţii-părâţi Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Direcţia Silvică Gorj au solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, apreciind că în mod corect prima instanţă a reţinut că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

1.5. Procedura derulată în recurs.

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 29 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 22 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În conformitate cu prevederile art. 492 C. proc. civ., în recurs nu a fost administrată nicio probă nouă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate.

În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenta procedează la reiterarea aspectelor invocate în faţa instanţei de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiţii în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs.

Totodată, analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor expuse de către recurentă, (care vizează aspecte ce tin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanţa de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Articolele 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanşarea procedurii judiciare prin acţiunea în anularea actului (art. 15).

În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ.

Circumstanţele cauzei sunt de necontestat, în sensul că recurenta-reclamantă Asociaţia Agent A. a urmat calea prevăzută în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a obţine suspendarea executării efectelor Ordinului 493/2016, emis de pârâta Ministerul Apelor şi Pădurilor în beneficiul Direcţiei Silvice Gorj şi Ocolului Silvic Padeş.

În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiţii, cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Îndeplinirea acestor două condiţii este analizată în funcţie de circumstanţele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Criticile de nelegalitate privind îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sunt nefondate.

În privinţa cazului bine justificat prima instanţă a reţinut existenţa unor argumente juridice valabile cu privire la legalitatea actului administrativ în discuţie, deci existenţa unui indiciu temeinic de legalitate argumentând în sensul că pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamanta, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenţei dreptului.

Cu alte cuvinte, susţine instanţa de fond, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei (lipsa avizului Natura 2000, avizul de mediu; emiterea ordinului fără a exista o evaluare a impactului asupra ariilor protejate: inexistenţa unor hărţi cu reprezentarea spaţiilor ocupare de speciile şi habitatele prioritate care fac obiectul conservării în cadrul ariilor protejate în care se află pădurile ce fac obiectul amenajamentului sau neidentificarea speciilor protejate şi lipsa oricărei analize privind impactul potenţial al planului propus asupra acestora), confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aşadar, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei; de aceea, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiţia "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala cerere referitoare la anularea actului contestat.

Nu în ultimul rând, trebuie precizat că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în faţa instanţei de fond nu se circumscriu situaţiilor reţinute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.

Celelalte argumente, privind legalitatea/nelegalitatea derulării respectivelor analizelor de mediu, luarea deciziilor la nivel guvernametal achiziţii, necsitatea ca autorităţile publice să deţină informaţii corecte, exacte şi actuale privind medul înconjurător, s.a.m.d, nu ar putea constitui temei al identificării, în speţă, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, prima instanţă a reţinut că prejudiciul afirmat de partea reclamantă este legat de " posibilitatea realizării de lucrări silvice în zone sensibile care pun în pericol starea de conservare şi însăşi existenţa speciilor şi habitatelor protejate.

Curtea reţine că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită, condiţie care nu este îndeplinită în cazul de faţă.

Nu in ultimul rând, în ceea ce priveşte iminenţa unei pagube, fără a respinge de plano ideea încadrării privării recurentei - reclamante la o analiză în definiţia cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că verificarea îndeplinirii acestei cerinţe a devenit inutilă, atâta vreme cât art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, iar, aşa cum rezultă din cele expuse anterior în speţă nu există un caz bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ.

În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi casată sentinţa atacată, şi, pe cale de consecinţă, admisă cererea de suspendare astfel cum a fost formulată.

Referitor la setul de critici circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că soluţia primei instanţe este nelegală în primul rând din raţiuni ce ţin de lipsa motivării şi în al doilea rând că instanţa a folosit argumente străine de natura cauzei.

Nu sunt întemeiate aceste aceste critici.

Înalta Curte apreciază, raportat la considerentele sentinţei atacate, respectiv la argumentaţia primei instanţe în susţinerea soluţiei adoptate, că judecătorul fondului a avut în vedere ansamblul criticilor de nelegalitate înfăţişate de recurenta-reclamantă prin cererea introductivă.

Împrejurarea că în cuprinsul sentinţei nu se fac referiri exprese la toate argumentele reclamantului învederate în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu demonstrează, în opinia Înaltei Curţi, că, aspectele indicate de reclamanta-recurentă nu ar fi fost avute în vedere în analiza globală a instanţei.

În doctrina de specialitate, dar şi în jurisprudenţa dezvoltată în materie, în mod constant s-a stabilit în sensul că, pentru ca hotărârea să fie considerată motivată, judecătorul nu trebuie să răspundă în concret şi în parte fiecăruia dintre argumentele invocate de părţi, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestora chiar în mod implicit, judecătorul având aşadar şi posibilitatea de a grupa şi examina aspectele invocate, în raport cu relevanţa pe care o au în adoptarea soluţiei judiciare.

Ca atare, nefondate şi inapte de a conduce la reformarea sentinţei atacate sunt şi criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, nici susţinerea recurentei cu privire la respingerea cererii de probatorii constând în înscrisurile care dovedeau paguba iminentă, respectiv amenajamantul silvic integral al hărţilor privind cartarea speciilor protejate în cadrul Domogled - valea Cernei, amenajament care face corp comun cu ordinul prin care este aprobat şi care forma obiectul cererii de suspendate, nu ăpaote fi primită, in contextul in care din actele dosarului reiese că instanţa de fond a apreciat ca fiind necesară această probă (Încheirea de şedinţă din data de 7 august 2018, dosar fond).

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Aşa fiind, instanţa de control judiciar nu poate primi criticile recurentei-reclamante, iar în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., pentru toate argumentele expuse, va respinge ca nefondat recursul declarat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Asociaţia Agent A. împotriva sentinţei civile nr. 3578 din 12 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 mai 2019.